【摘要】:城市化在扩大内需、提高劳动力配置效率和劳动力素质、解决“三农”问题等方面具有重大意义，是关系到未来我国可持续发展能力提高、现代化进程实现战略突破的关键所在。虽然我国城市化已连续十多年以年均提高1. 4 个百分点的速度高速推进，但仍滞后于工业化发展，其中既有客观历史原因，也存在一些关键性制约因素的影响，包括城市化推进理念偏颇、城乡二元管理体制的制约及城市综合承载能力提升缓慢等。从我国城市化健康推进的客观要求出发，未来需要着力实施以农民工市民化为突破口的深度城市化战略，即在保持快速推进的同时，将城市化向纵深推进。深度城市化战略需要三大支点，一是保持城市化快速推进，缩小城市化与工业化的差距; 二是加快实现高水平、全方位的农民工市民化，实现城市化质量的战略性提升; 三是提高城市综合承载能力，增强城市的集聚能力。要实施这一战略，根本保障是提供良好的制度供给。
【关键词】:城市化; 深度城市化战略; 实施保障研究
城市化是经济社会发展的必然趋势，也是推动经济社会发展的重要力量。随着国内外发展环境的变化，城市化在推动我国经济社会发展中的作用不断上升，成为关系到未来十年我国现代化进程能否实现战略突破的关键力量。尽管改革开放以来我国城市化进程推进迅猛，到2011 年城市化率已达51. 27%，但仍滞后于工业化进程和经济发展水平。因此，迫切需要采取更为积极、更为科学、更具针对性的举措，实现深度城市化战略。
一、我国城市化进程现状
在经济增长的拉动下，我国城市化持续多年高速推进，到2011 年城市化率已达51. 27%。根据最新公布的“六普”数据，年我国城市化率达49. 95%，这意味着“十一五”时期城市化率年均提高1. 4 个百分点，这一速度与“九五”、“十五”期间基本持平，我国城市化率已连续15 年年均提高1. 4 个百分点。这在世界城市化史上也属于持续时间较长、速度较快的城市化。但城市化的快速推进还没有改变长期以来城市化滞后于工业化和经济发展的基本特征。2010 年中国人均已达4 300 美元左右，但城市化水平还不及世界平均水平。与世界其他国家的城市化经验相比( 利用世界各国城市化率与同期的人均国民收入的数值进行测算) ，我国城市化大约滞后10 ～个百分点左右。从工业化率、非农就业比重等数值来看，我国城市化大约滞后工业化15 个百分点左右。
二、影响我国城市化进程的主要因素
（一) 城市化理念存在偏颇
城市化是人口集聚、土地利用变化、产业升级、空间集中等过程的总和，但正如所有的发展最终都归结为“人”的发展，人的变化才是刻画城市化的最鲜明特征，城市化本质上是人口由农村向城市集中和生产生活方式逐步现代化的过程，人口城市化才是城市化的核心。
我国长期忽视城市化，直到上世纪九十年代，我国在“八五”计划的产业结构调整内容中首次提出推进城镇化。近年来，各级政府部门对城市化的重视程度不断提高，但多数地区并没有树立起正确的城市化理念，许多地区将城市建设等同于城市化，更注重能够快速带动产值增长、税收增加的城市空间拓展、城市美化，却忽视了人口向城市集聚和生活水平的提高。城市化理念的偏颇严重制约了人口向城镇的集中和生产生活方式的转变。自1996 年以来，我国城镇建设用地面积从万平方公里扩大到5. 7 万平方公里，增长了，但同期城市人口却只增长了108%; 目前人均建设用地已达130 多平方米，远远高于发达国家人均82. 4 平方米和发展中国家人均83. 3 平方米的水平; 全国提出要建设国际性大都市的城市有183 个之多，但为农民工提供完整社会保障的城市数量却不多。约占城市人口25% 左右的农民工只是表面上的城市人口，表现在: ( 1) 虽然实现了就业非农化、居住城镇化，但基本不享有城市社会保障。( 2 ) 以个体青壮年劳动力为主，年农民工群体带眷系数仅为0. 22，家庭成员仍然居住在农村。( 3) 基本没有城市住房，年外出农民工在务工地自购房的比重仅为，仍大规模持续往返于城乡之间，并没有成为完整的城市人口。
（二) 城乡二元管理体制的制约
我国长期实行“城乡分割、以乡补城”的城乡二元管理体制，实行该体制的最初目的就是为限制农民大规模涌入城市，客观上起到阻碍城市化的作用。随着改革开放进程的推进，这种体制已逐渐松动，部分环节已经被取消，但主体部分仍然存在，尤其是一些关键环节，仍在影响着人口向城市的集聚。关键环节是城乡二元土地管理制度和户籍制度。［1］我国农村土地与城市土地分别归集体和国家所有，土地市场具有垄断性，农民拥有土地使用权却没有土地处置权，也很少占有土地增值收益; 由于土地使用权与户籍紧紧相连，无法在城乡间流转，一旦农村户籍转为城市户籍，就需要放弃土地使用权，土地“资产”属性和“增值”功能严重缺失，造成了大量农村人口已转移到城市、但仍没有放弃农村土地的承包权和宅基地的使用权，成为影响农民举家进城的核心因素。户籍制度是城乡二元管理体制的标志性环节，不仅具有城乡人口的登记功能，而且承担着重要的利益分配功能; 尽管随着居民身份证、暂住证制度的实行，粮油关系废除及住房商品化和就业市场化，户籍功能有所弱化，但利益分配功能仍切实存在，尤其在城市公共服务领域，由于没有城市户口而无法平等获取政府为城市居民提供的社会救助、住房补贴，子女不能在城市学校免费接受义务教育等现象屡见不鲜。目前，全国大多数地区的小城镇户籍基本放开，中小城市户籍“部分”开放，大城市户籍仍严格封闭，要在大城市落户必须符合较为严格的条件，落户门槛很高。
（三) 城市综合承载能力较弱
城市综合承载能力是指包括城市就业吸纳能力、公共设施承载能力等在内的综合能力，是城市经济活力和城市服务功能的综合反映。［2］城市综合承载能力体现了城市对新增人口的容纳能力和吸引力，直接影响到城市对农村居民的“拉力”，进而影响到城市化推进速度。
就业吸纳能力是影响城市化速度的主要因素，我国中西部地区城市发展缓慢，中小城市发展不足，根本原因就在于这些城市的就业岗位不足，人口集聚能力不强。公共服务及市政设施是城市吸引力的关键，我国大多数城市教育、医疗服务存在较大缺口，“上学难”、“看病难”现象普遍。市政设施不能适应人口增长的需要，以城市道路为例，道路面积由1978 年的2. 2 亿平方米增加到年的45. 2 亿平方米，增长了19 倍，但同期城市民用汽车保有量增长了37 倍，车均道路面积反而下降了45%，部分大中城市的道路时速由二十世纪九十年代的平均30 ～ 40 公里降为目前的公里左右，甚至慢于自行车速。［3］全国城镇污水处理率仅为36%，垃圾处理率仅为50%，达到无害化处理标准只有10%，老城区公用设施严重欠账，近10 年城市维护费用仅为建设费用的― 50 ―经济纵横・2012 年第4 期左右，部分城市管网容量不足且已运行了几十年，改造难度大。公共设施短缺引起了严重的“城市病”，各类城市不同程度的存在着交通拥堵现象，城市污染问题严重，90% 的城镇水域和的饮用水源受到不同程度的污染，年产生活垃圾1. 5 亿吨，按照欧盟和世界卫生组织的标准，我国90%的城市空气质量超标。
三、深度城市化战略的内涵及推进目标
（一) 我国城市化未来预测
未来十年，我国城市化可能会出现三种情形：1.坚持原有模式推进城市化。“十二五”期间，城市化速度较快，城市化率可能达到56% 左右，但到“十二五”末期，易转移的农村剩余劳动力出现阶段性短缺，城市化因遭遇硬门槛将出现阶段性停滞。
对城市化影响最大的是农村剩余劳动力数量。当前，农村中从事第一产业活动的劳动力总量虽然庞大( 2010 年为2. 79 亿) ( 见表1) ，甚至多于改革开放初期( 2. 72 亿) 的总量，但劳动力年龄结构发生了巨大变化，根据中国人口就业统计年鉴提供的农村人口年龄结构、国家统计局对农民工监测调查报告数据提供的外出人员年龄结构，对农村中第一产业劳动力的年龄结构进行核算，当前农村中第一产业就业劳动力年龄在15 ～岁之间的约有6 000 ～ 8 000万，岁以上的劳动力约有20 000 ～ 22 000万，40 岁以上的农村劳动力难以向城镇转移。“六普”数据显示， 2010 年我国农民工平均年龄为27 岁，侧面说明农村劳动力年龄偏大。表1 我国第一产业劳动力年龄结构测算表(单位:万人)（表略）
2.局部调整现有城市化模式。近年来，部分地区推动了积分换户籍、提高农民工市民化等措施，实施“两分两换”、“三分三改”、“三集中”等改革措施，核心是以土地改革为主，给予已进城且符合一定条件的农民工以市民化待遇，试图通过局部调整城乡二元体制转变城市化模式，但多数地区进展缓慢且反响不好。
3．全面调整现有城市化模式。通过对城乡二元体制的全方位改革，调整现有城乡利益格局，推动农民工及其家庭完全融入城市，提高城市化质量，缩小城市化与工业化的差距，促使中国城市化的深度发展。这可能会由于利益结构调整引起一系列的矛盾和冲突，但应对得当，可以彻底破除城乡二元体制的制约，最终实现城市化的可持续推进，彻底发挥城市化对现代化战略突破的关键作用。基于以上分析，我国迫切需要实施更为积极、更为科学、更具针对性的深度城市化战略，实现城市化的重点突破。
（二) 深度城市化战略的内涵
推动深度城市化是中国城市化进入新阶段的必然要求。深度城市化是对应于“浅层”城市化而言的，在体制条件并不完善、制度改革远未到位的环境中，我国城市化实现了快速推进，但具有“浅层性”推进的特征。最为典型的是农民工的城市化，仅仅是劳动力的城市化，而不是家庭的城市化。推进深度城市化是充分发挥城市化对现代化促进作用的战略要求，其内涵包括保持城市化较高速度以弥合城市化与工业化的差距、将农民工完整转变为市民以提升城市化质量、大幅度提高城市综合承载能力以增强城市化的可持续性。实施深度城市化，需要改变只重视农民工生产忽视农民工生活的状况，改变以市民为主体配置城镇公共设施忽视农民工需求的方式，改变重视城市空间扩张忽视生态环境损害的模式，形成经济发展、社会进步、生态友好的大均衡，经济发展就是同时实现经济增长和结构改善; 社会进步就是要实现社会稳定、社会公平; 环境改善就是要实现资源节约、生态环境保护。
深度城市化战略的内涵是: 把城市化放在未来十年经济社会发展的首位，树立起“以人为本”的城市化理念，以农民工市民化为突破口，以城市― 51 ―经济纵横・2012 年第4 期综合承载能力为着力点，积极推动综合体制改革，实现城市化较快推进，逐步缩小城市化与工业化的差距，促使城市化由速度的“单线推进”转向速度和质量的“双线均衡”，全面发挥城市化对于现代化进程的战略突破作用。
（三) 推进我国深度城市化的战略目标
1.2020 年城市化率达60%左右，城市化与工业化关系更趋协调。继续保持较高的城市化速度是充分发挥城市化作用的重要途径，也是缩小城市化与工业化差距的主要手段。综合定量测算结果和功能导向，确定未来十年我国城市化率应保持年均增长1 个百分点的速度。考虑到东部地区城市化速度可能会有所下降，要重点提高东部地区的城镇化质量; 维持城市化速度的重点要放在加快中西部地区城市化进程，尤其是中部地区、东北地区和西部重点地区等一大批城市化条件较好、经济增长潜力雄厚的地区，要积极推动中小城市化的发展，增强人口集聚能力，“深度”拓展城市化空间格局，实现城市化与工业化的协调共进。
通过指数法对城市化的增长速度进行预测，是在前一阶段城市化的基础上对未来进行预测该方法的回归系数为0. 99) 。由于这种方法对农村人口结构转变估计不足，得出未来城市化速度将会大幅提高，到2020 年，城市化率可达值得注意的是，国外部分经济学家也给出这样的预测数值) 。这意味着未来十年中国城市化年均增速仍将达到1. 3%，与前十五年大致相同，这需要我国未来十年的平均经济增速仍将保持在以上，但这一速度很难实现，因此城市化的速度可能也会有所下降。需要说明的是，“六普”数据公布后，近期国家可能调整原有的城市化数据本文按照“六普”数据在对原有数据进行适度调整的基础上进行预测。根据测算结果，结合我国经济增长总体趋势，2010 ～ 2020 年间，我国城市化率增长速度可能出现一定程度的下降，城市化率年均提高0. 75 ～ 0. 95 个百分点，到2020 年，中国城镇化率将达到58 ～ 60%。
2.推动农民工彻底转变为市民，不断提高城市化质量。高水平、全方位的农民工市民化是深度城市化的突破口和中心环节。用10 年到15 年的时间解决好我国农民工市民化的问题，到年实现1 ～ 1. 5 亿农民工实现高层次、全方位的市民化，实现我国城市化质量的战略性提升。
开展综合配套改革，促使农村权益可以方便、有效、公平地转化为城市权益，为农民工市民化提供初始推动力。取消城市市民与农民工在社会权益和公共服务中的双轨制，推动公共服务和社会保障的双轨并轨，还要避免产生新的居住、经济条件等“双轨”。鼓励和引导就业相对稳定、收入水平相对较高的农民工接家属进城，实现劳动人口和供养人口的空间弥合，并将城市公共服务向农民工家属拓展。既要推动已进城且有条件、有意愿的农民工转变为市民，更要为新增农民工转变为市民创造良好条件，实现农民工全部城市化。加快建设有利于市民和农民工融合的社会管理体制和机制，推动实现更高层次的市民化。鼓励外来务工人员踊跃参加社会公益活动，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，推动完成农民工与市民之间的身份重构和角色转换。
3.大幅度提高城市综合承载能力，增强人口和产业集聚能力。着力提高中西部地区城市的就业吸纳能力、防灾减灾能力及公共服务设施建设水平，立足广阔空间、着眼协调配合推动城市群市政设施建设，以迅捷化交通网络、无差别公共服务、普遍性就业机会为核心，鼓励和引导大都市区人口和产业向周边城市和城镇扩散，在更广阔空间内提升城市群综合承载能力。积极提高城市综合管理和服务水平，建立统一、协调、高效、合理的城市管理体制，深度挖掘城市集聚能力，全面提高城市宜居生活水平。
（四) 推进我国深度城市化的突破口
农民工市民化是深度城市化的核心和切入点。通过为农民工提供高层次的基本公共服务，推动农民工及其家庭的完整城市化，提高城市化的质量，从而解决由于农村剩余劳动力数量下降带来的城市化速度放缓，实现城市化的速度与质量并重。
推动农民工市民化，要遵循“稳定就业、普及服务、举家进城”的路径，循序渐进。就业稳定性是农民工市民化的前提，核心是建立平等的就业制度，提高农民工的就业能力; 实现农民工与市民― 52 ―经济纵横・2012 年第4 期同工同酬，有利于提高农民工收入水平，更好地融入城市; 虽然当前我国正普遍出现“用工荒”，但产业结构转型升级的要求更为迫切，必须完善农民工的就业培训。实现公共服务均等化是农民工市民化的核心，为农民工提供体系完善、水平较高、覆盖广泛的公共服务是长期目标，考虑到成本和政府财力的影响，率先为农民工子女提供义务教育，逐步为农民工提供各种社会保险及保障性住房。举家进城就是要推动进城农民工的家庭进城，可采取多种模式: 一是收入较高的农民工，可创造条件鼓励和引导实现农民工和家庭的同地城市化，二是收入一般的农民工，可鼓励其家属实现就近城市化，即主要向家庭所在地的中小城市集中。
四、实施深度城市化战略的制度供给保障
要实施深度城市化战略，需要通过推动综合配套改革提供制度保障。破除以土地和户籍为核心、附着其上的各种利益所组成的综合性城乡二元体制，通过调整一两个环节、甚至仅仅着眼于农村制度改革以改善城市化制度供给的方式并不可行，而需要进行综合配套改革。推进综合配套改革，需要以尊重农民意愿、保护农民利益、促进农民全面发展为核心，建立健全新型城乡管理体制，全面推动城市化。
（一) 开展以土地管理制度为核心的综合配套改革
土地管理制度改革的核心是还权赋能，归还农民土地流转权，赋予农村土地资产属性，把农村土地的资产属性和增值功能完整体现出来。推动土地承包经营权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制。要开展配套改革，建立健全农地保护制度，包括完善耕地保护制度、农村金融制度、社会保障制度、农村基层社会管理和公共服务体制，以耕地保护制度确保农地用途不改变，完善农村金融制度充分发挥土地流转资金，完善社会保障制度以解除农民后顾之忧，完善农村基层社会管理和公共服务体制保障产权流转过程中的公平。
（二) 构建新型城乡管理制度
构建新型城乡管理制度的目的是要全面破解城乡二元体制。城乡二元制度远不止户籍、土地、社保等方面，其中包括计划生育等多方面。构建新型城乡管理制度的目标是建立起城乡经济社会一体化发展的新机制和平等的城乡关系，坚持有利于社会整体进步、适当照顾农民的原则，统筹城乡发展，着力保留第一代进城农民工计划生育等领域中的权利，综合推进城乡二元管理体制各领域的改革，全方位破解二元管理体制，建立起一体化的城乡管理制度。
（三) 推进城市管理体制配套改革
要重视完善城市就业制度，推动城市社会保障制度改革。把完善城市就业制度作为推动城市化的又一重点，完善进城务工人员的劳动保护和就业培训、就业保障制度，建设城乡平等的就业制度。一是在就业市场准入上要实现劳动者平等获得就业机会的权利。二是在劳动关系上要实现农民工平等获得劳动报酬的权利，包括加强劳动者与企业谈判的平等地位、改善工资待遇和劳动条件、实现同工同酬等。三是在平等就业制度的延伸层面上，要实现劳动者平等获得公共资源和公共服务的权利。四是建立农民工工资合理增长机制，构建和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，及时调整最低工资标准; 充分发挥工会维权作用，加强对用人单位签订和履行劳动合同的监督，加强安全管理、职业卫生管理和劳动保护。
【参考文献】
［1］王小鲁. 中国城市化路径与城市规模的经济学分析［J］经济研究， 2010，（10）
［2］陈元. 开发性金融与中国城市化发展［J］. 经济研究，2010，（7）
［3］杨伟民，蔡�. 促进人的发展的中国新型城市化战略［M］. 北京: 人民出版社，2010.
