土地资源是经济社会发展的第一资源。 改革开放以来， 在推进城镇化及经济发展的进程中，适应社会主义初级阶段和生产力发展的土地制度得以建立和发展。 目前学术界对涉及土地的研究维度较多，但对土地供给制度的研究尚未形成主流，文献也显庞杂、学者分歧较多。 为此，以学术论争为切入视角，继而引发随后讨论，将可能产生丰富意涵。

一、中国土地供给制度的学术论争

中国的土地制度包括土地所有制和土地使用制，土地所有制是公有制，而土地使用制度包括土地供给制度和具体的使用制度。 土地公有的特性使土地市场配置受到国家的监管和调节，而土地供给制度的发展和表征明显代表了中国土地制度的演进和特点。

（一）土地供给制度的内涵、外延说

土地供给制度是土地供给模式制度化的总称， 属于土地制度的范畴。 对土地供给制度的定义各异。 朱道林认为，“建设用地供应是国家或集体以土地所有者的身份，依据年度土地供应计划，以出让或划拨等方式提供建设用地使用权的行为。”[1]张敏莉认为，“建设用地供应指土地行政主管部门依据国家法律与政策，将建设用地提供给建设用地单位的过程。”[2]范恒山认为，“我国土地供应制度是政府管制和市场配置相结合的双重体制，包括土地利用总体规划及年度计划、耕地保护、土地使用制度、土地管理体制等方面，是以各项具体的土地管理措施为实施保障，以保护土地资源，优化土地资源在不同地区、行业和部门之间的配置为直接目标，以服从和服务于国家宏观经济管理的总体要求，确保国民经济和区域经济持续快速健康发展为间接目标的监管制度。”[3]沈震鹏、许根林等人认为，城市土地供给制度是特定制度下土地供给内在关系的总和，指按照城市发展的需要 ，根据各用地部门对土地的不同需求和城市土地的不同用途，通过计划或市场等方式，规划城市用地结构，合理分配土地资源，相应地选择与城市土地利用有关的其他生产要素的机制。而城市土地供给制度包括土地供给机构、土地供给计划 、土地供给渠道 、土地供给方式、土地供给手段和土地供给管理等。 崔浩然（2006）认为，城市土地供应制度涉及到一系列的制度安排，包括土地产权制度、规划制度、征地制度、储备制度 、出让制度、土地用途管制制度、转让制度、税收制度，等等。

目前理论界对土地供给制度的研究，直接涉及“土地供给”或“土地供给制度”词语的文献主要触及城市范畴或建设用地范畴。侧重城市有偿使用制度研究的学者把城市土地供给作为与城市土地使用制度相适应的制度，而侧重农村土地制度研究的学者把供地制度作为现行农地转用制度的组成部分。 前者从土地资源市场配置的角度论述土地的供给方式和政府调控，后者从政府对建设用地垄断、农地产权和征地制度的角度论述土地供给的来源和政府行为 。

（二）土地供给制度的双轨制说

双轨制体现在供给方式、 供给渠道和供给标准上。 供给方式上无偿划拨和有偿出让并存，对于两种供给方式，学术界普遍认为有偿使用制度更优。 杜葵（2003）、罗运阔（2003）、吴斌（2003）强调我国国有土地使用权供应的双轨制，并从经济学的角度分析了不同供应方式带来的社会成本，指出双轨制造成一级市场和二级市场土地供应的社会成本增加，而且政府在一级市场上双轨供应土地，为土地寻租和逆向寻租提供了空间。严金海（2006）提出应逐步减少协议出让方式，实施土地“招拍挂”方式出让，引入市场竞争体制，以市场竞争的方式确定地价，体现了市场经济等价交换和公正、公平、公开的交易基本准则，最大限度地实现土地资产的价值。

在供给渠道上土地储备和直接流转并存。 黄绿筠（2005）指出，土地的收购储备需要大量的资金，除了向银行贷款和后期资金的循环利用，土地储备制度还是需要一笔可观的启动资金，土地储备制度不能在全国统一实行， 土地直接流转的现象仍然与土地储备并存。

在供给标准上，对不同的供应对象和不同土地来源的供应等方面存在双重标准。 行政划拨供应土地严格限制在《划拨用地目录》中所规定的国家公益性和国家重点建设项目上。 一般的经营性投资都难以用这种方式取得土地。 不同来源的土地也有不同的待遇，农地非农化必须实行土地征用，成为国有土地。

（三）土地供给制度的政府垄断说

按照资源配置的理论，市场配置和政府配置是不同的配置方式。 但由于土地的稀缺性，在总量和结构供给中，不完全是需求引致 ，伴有一定程度的行政干预。 因此，有学者认为，我国的土地供给体系是政府垄断一级土地供应市场，开放二三级土地市场[4]。 对于政府垄断土地一级市场供给的做法，学术界所持的态度不一致，一部分学者赞同这种体制，主要从政府对城市土地供给宏观调控，纠正市场失灵的角度进行研究，认为健康发展城市土地市场，政府应当垄断国有土地供应的一级市场，使城市规划顺利实施 ，从而促使土地开发从粗放型向集 约型转变 。 张谢定（2001）、吴耀根（2001）指出，要强化政府对土地供给的宏观调控。张季（2004）提出了通过政府主导与市场调节来利用城市土地的途径和对策。

有些学者在肯定政府垄断土地供给的基础上，探讨供给主体关系， 认为目前中国土地供给主体多头、多元化。杜葵、孙俊玲（2003）认为，正是由于城市土地一级市场供应的多头供地局面和直接流转模式， 导致“源头 ”失控， 致使市场机制和计划机制双双失灵的结果，政府应该垄断一级土地市场， 建立供给引导需求的城市土地供应机制。 多元供给主要涉及两个方面：一是国家垄断是否一定由政府或政府的一个部门来垄断；二是从储备制度的角度 ，多头供给涉及储备中心供给的不完全，建议把这些体制外的土地供给纳入到管理范围。

而另一些学者对政府垄断持反对意见，主要是从征地制度、农村土地非农化、城乡二元土地制度的角度进行研究。如蒋省三等认为，任何单位建设用地都要使用国有土地的制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者， 成为城市土地一级市场的供应商，并且法律赋予地方政府对土地垄断权不仅成为地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。 同时，出现建设用地国有化的趋势，伤害农民集体土地权益，剥夺了农民分享城镇化、工业化进程的土地级差收益的权益，不利于城镇化的健康推进和经济的可持续发展[5]。

（四）土地供给制度的收购储备说

有些学者把目前土地供给制度理解为城市土地收购储备制度。已有共识的土地储备运行模式有三种：一种是以上海为代表的市场主导型运作模式，一种是以杭州为代表的政府主导型运作模式，一种是以武汉为代表的政府主导与市场调节相结合的模式。部分学者对土地供给模式进行比较分析，进而研究土地储备制度的实际操作情况，指出当前土地储备存在的问题：一是土地供给方式促进价高者得 ，导致土地价格太高，推高房价，短期逐利等，使政府呈现一种“与民夺利 ”[6]的态势；二是供需失衡 ；三是多头供地仍然存在；四是功能异化，存在较大风险。

（五）土地供给制度的政府管理说

关于土地供给制度的量化管理，政府的约束力至为关键。施源（2002）、李红卫（2002）、刘德秋（2001）等强调土地供应计划的作用，同时也指出了一些存在的问题。肖启芝等（2002）提出了制定土地有效供应计划的方法。石苏艳（2010）指出，我国土地供给计划存在约束力不强、缺乏定量化管理，土地规划与土地供给计划不协调，计划制订不科学的问题。应加强城市土地的定量化管理，及时掌握土地利用情况和市场的实际需求，对城市存量土地和后备增量土地建立数据库，分析集约化程度，计算供应潜力，以充分的实际数据为城市土地供给决策提供定量化依据，避免决策的随意性和主观性，以加强城市土地定量化管理。 李月明（2003）认为，法律应明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，中央 、省级政府主要通过制定土地利用规划来体现对土地的管理和控制，这种做法的好处在于“通过明确产权 ，城市政府在配置土地时的行为更加长期化”，并建议“应逐步取消城市政府对审批土地面积的限制，通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地配置能够反映国家和社会的利益。

二、中国土地供给制度的政策轨迹

新中国成立以后，通过没收外国资本、官僚资本、敌对势力占有的城市土地，赎买民族资本占有的土地和对私营工商业的社会主义改造，逐步建立起城市土地国有制度，并实行由政府无偿、无限期、无流动配置土地资源。在这种特定体制下，城市土地是完全的国有产权，宪法禁止土地转让 ，城市土地供应制度排斥价值规律，否定土地的商品属性，土地供应由各级政府多头分散管理，按照国民经济计划需要行政划拨，存续了较长一个时期。

改革开放以来， 土地逐步被纳入市场化运作。1980 年中国开始向中外合资企业收取场地使用费 。1982 年，深圳特区开征城市土地使用费。随后，对土地使用权出让进行探索。1982年，深圳市政府以协议的方式出让了中国第一块国有土地使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。土地市场由此逐渐形成和发展。通过梳理相关政策，可归纳为建立城市土地供应有偿使用制度、建立城市土地储备制度、完善土地有偿使用制度、建立土地供应宏观调控体系和对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制几个阶段。 在此 ，对建立城市土地储备制度 、完善土地有偿使用制度、 建立土地供应宏观调控体系和对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制四个方面进行论述，而建立城市土地供应有偿使用制度的法律框架将在后面部分予以阐述。

（一）建立城市土地储备制度

土地有偿使用制度的建立为地方政府提供了源源不断的财力，随着企业改制和国有企业划拨土地使用权改革，城市存量土地的利用成为主要问题，因此各地进行了对土地供应的新探索。从 1996 年开始，上海和杭州作为试点城市分别建立了以市场机制为基本运行机制的土地管理模式和在政府主导基础上充分发挥市场机制配置土地资源的土地管理模式。2001年4 月国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求 “有条件的地方政府试行收购储备制度”。 众多城市于是纷纷成立了土地储备机构 。 据2002 年 9 月 14 日 《人民日报 》报道 ， 中国已有 1308个县、市建立了土地收购储备制度。 从此，国有土地使用权出让开始向政府统一收购、储备、整理，然后以市场机制为主导通过招标、拍卖 、挂牌出让的方式转变，新的土地供应制度逐步确立。

（二）完善土地有偿使用制度

土地市场化所表现的巨大经济价值，使得地方政府从本地利益出发， 通过各种途径扩大建设用地规模，压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成土地资源的低效利用和较为严重的浪费，而且在一定程度上还危害到国家粮食安全等。 2001年国务院下发《关于加强国有土地市场管理的通知》， 第一次明确了国有土地招标、拍卖的范围和界限。 同年颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》和《关于整顿和规范市场秩序的通知》， 要求建立健全建设用地总量控制制度、城市建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度、基准地价定期更新和公布制度、土地登记可查询制度、集体决策制度。 为推进土地资源市场配置，国土资源部出台的《协议出让国有土地使用权规定》、《划拨用地目录》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定了经营性用地必须以招拍挂方式出让，土地协议出让进入市场竞争机制，进一步明确土地划拨使用的范围。 2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》， 指出工业用地也要逐步实现招拍挂方式，推进土地资源市场化配置。

（三）建立土地供应宏观调控体系

2003 年， 我国开始控制部分行业投资过热的宏观调控。除运用财政政策和货币政策外，还运用了土地政策。2004年，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上谈到国土资源管理工作时明确指出，要“充分发挥土地利用规划和土地供应政策在宏观调控中的作用”。温家宝同志在《政府工作报告》中，明确提出当年宏观调控的主要措施之一就是依法加强用地管理，要求“对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目，一律不得批准用地”。 有关部门先后出台了一系列土地调控政策。如 2006 年末，财政部、国土资源部、中国人民银行发布 《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》，规定从 2007 年 1 月1 日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高一倍。 土地宏观调控供应制度的建立加强了城市土地的供应管理，收回了地方政府的部分土地管理权限，实行土地垂直管理，强化了中央政府对地方政府的土地供应监察。

（四）国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制

1.国家制定土地供给计划

2008 年 10 月 ，在 《全国土地利用总体规划纲要（1997～2010年）》基础上制定的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策；是实行最严格土地管理制度的纲领性文件；详细制定了 2006 年到 2020 年全国各省、自治区、直辖市用地指标，包括耕地保有量、基本农田保护面积指标，建设用地指标，园地指标，林地指标，牧草地指标及近期（2006～2010 年）新增建设用地及补充耕地指标。①各地根据中央总体规划， 制定省级、市县乡级土地利用总体规划。 国土资源部每年制定全国土地利用年度计划，向各地下达土地利用年度计划指标（新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标）。

2.国家规定土地用途

将土地分为农用地、建设用地和未利用地 ，严格控制土地用途的改变。 城市编制城市用地规划、改变用地性质需由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可批准（周天勇，2003）。

3.严格规范供地程序

2007 年国土资源部下发 《关于进一步加强和改进建设用地备案工作的通知》，细化了备案指标，增加了使用建设用地的国民经济行业分类指标和项目的位置坐标，在土地供应中新增了存量用地和土地利用开发要求等指标。严格土地转用的行政审批 ，“农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续”②。《土地储备管理办法》第二十二条规定：储备土地完成前期开发整理后， 纳入当地市、 县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源部门统一组织供地。 第二十三条规定：依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。③

4.严把建设用地使用

首先，为保护耕地，约束地方政府用地，中央政府对土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，形成建设用地行政配置和指标管理模式[7]。《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》提出，严格控制建设用地规模，优化配置城镇工矿用地 ，整合规范农村建设用地，保障必要基础设施用地 ，加强建设用地空间管制。 实行城乡建设用地扩展边界控制，完善建设项目用地前期论证制度。 其次，农村集体建设用地使用被保留在狭小的空间。

三、中国土地供给制度的法律框架

中国土地供给制度的演进无论涉及政策颁行、学者争论，在特定情境下，均应回到法律框架。

（一）相关立法下的土地供给

目前，土地供给制度涉及的主要立法为：《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法 》、《城市房地产管理法》等有关法律。另有相关配套解释。1979 年《中华人民共和国中外合资经营企业法 》颁布， 明确提出了场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费，开始了土地有偿使用的探索。1988 年《宪法》增加规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，原 《土地管理法 》也做了修改 ，明确规定 “国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990 年国务院颁布实施的 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和 《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作了明确规定，确立了国有土地使用权有偿出让制度。1994 年的《城市房地产管理法》，基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和无偿划拨两种方式的基本架构。 即政府以协议、招标、拍卖等方式，将新增的或尚未分配的城市国有土地使用权在一定年限内让渡给土地使用者，土地使用者向政府支付土地使用权出让金。 而其他国家重点项目和公益事业仍沿用征用、无偿划拨方式使用 。《土地管理法》第四十五条规定 ：征用下列土地的 ，由国务院批准，涉及基本农田 、基本农田以外的耕地超过35 公顷的、其他土地超过 70 公顷的。此规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

农民使用集体土地从事建设只在《土地管理法》第四十三条“除外”是合法的，其规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”， 集体增量建设用地市场化渠道被关闭。 同时，对批而未用土地进行管理。“国务院批准的城市建设用地，自省级人民政府审核同意实施方案后满两年未实施具体征地或用地行为，该部分土地的农用地转用失效”，“对取得土地后满 2 年未动工的建设项目用地，应依照闲置土地处置政策依法处置”，“坚决查处以预审代审批、通过办理临时用地方式变相开工建设等未批先用、批而不用、批少占多等违法违规用地行为。”

（二）相关立法下的学者观点

关于土地制度法律层面的研究是完善土地制度的一个重要方面，对于中国土地供给的相关法律法规，学者们认为主要遗漏在农地非农化方面，缺乏对集体土地产权和农民权利方面的法律肯定和保障。土地供给的政府行为虽然主要被限制在城市，但是城镇化进程中，城市增量土地的主要来源是农地 ，而在二元土地制度下， 国有土地与集体土地享受着两种“不同的国民待遇”（黄绿筠，2005）。按照法律规定，农地转为非农用地除了农民兴办乡镇企业和建设住宅之外，必须通过征地方式先变为国有土地，由集体地权变为国有产权，也就是说城镇建设用地供给的来源一部分是征用农地的，而农地非农化呈现 “国有化趋势”[8]。 一些学者对此进行了研究，有的从农地非农化的角度，有的从城市建设用地来源的角度，但普遍认为，政府征地和限制集体土地入市，损害了集体和农民的权利，如钟水映认为，现行的制度框架和实际操作引发征地拆迁、失地农民生存和发展等问题[9]。

高圣平、刘守英（2007）通过对浙江湖州、安徽芜湖、广东、昆山车塘村与南海洲村的实地调研，发现集体建设用地隐性市场普遍存在，一些地方也在进行农民集体建设用地进入市场的探索和地方立法，但地方政策和法规由于与国家法冲突，无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利。提出尽快修改《土地管理法》 中禁止集体建设用地出租、 转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文，建议在《物权法（草案） 》“所有权”中增加国家保护农民集体土地所有权的条款。周天勇（2004）认为，尽管宪法规定土地为国家所有，但地方政府实际上掌握着土地的控制权，为解决产权归属问题 ，我国应该废除集体经济对土地的所有权，把一切土地国有化。

一些学者从法权的角度，分析当前我国集体土地所有权的虚无性、农民土地财产权保护缺失。 于建嵘指出，“我国现行法律虽然规定了农村土地三级‘农民集体’所有，但没有明确规定‘农民集体’作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位。在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替，使土地所有权高度弱化，国家成为农村土地的中级所有者。”[10]王红建认为，《宪法》、《物权法》等为农村集体土地流转留有法律空间，二者均规定“土地使用权可以依法转让”。 此处的“土地的使用权”应该既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权[11]。

四、中国土地供给制度的或然走向

土地供给制度是一系列土地相关制度的总和，包含土地转用、土地储备、供给方式、配置关系、国家调控等诸多方面，其可能走向不仅包括以往实践过程中的共性问题，也包括向纵深拓展的新形式。

（一）征用和补偿继续成为土地制度变革的重要风向标

农地是城镇新增建设用地的来源，而农地非农化的唯一方式是国家征用。 随着国家征用面积的扩大和城镇化进程中城乡差距的拉大，农地非农化等相关问题受到学者们的关注。 其不仅关系城镇土地供给的来源和方式，也关系中国农村的发展。 主要涵盖两个方面的探讨：一是关于征地制度本身的讨论。 曲富田等基于江苏、江西两省的调研数据对现行征地制度进行评价，发现大部分农民不愿意土地被征用 ，先行征地补偿标准偏低， 征地补偿费分配操作缺乏规范，农民缺乏参与权和执行权，征地矛盾日益突出[12]。 改革征地制度的思路有以下几种:一是使国有土地和集体土地地位平等，以集体建设用地开放为突破口。 二是区分公益性征地和非公益性用地。 黄小虎认为，经营性用地采用征收形式， 按市场价格给集体以补偿[13]。也有一部分学者对征地补偿的标准和补偿分配办法进行了创新性研究，一致认为被征地农民的补偿要提高，但是补偿标准不一致，一种意见是溢价归农，一种是溢价归公。 还有学者关注被征地农民的社会保障问题。 第二，关于农村集体建设用地流转的讨论。 集体建设用地的使用权能不能进入土地市场流转？ 一种观点是应让它进入市场流转。 如蒋省三、 刘守英、高圣明、钟水映、黄小虎等认为，城乡土地供给市场应当一体化，应根本上改变土地制度的二元性， 实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。具体方式上有不同路径，一种观点提倡农民以土地所有者的身份，直接与用地者交易，即向农民“买地”；一种观点提倡用地者以市场价格征购农地，仍保留国家为公共利益需要征地的制度；一种观点认为农民以土地要素，作价入股 ，参与工业化成果分享。另一种观点认为不能进入市场流转，主要担心让集体建设用地进入市场流转会对城市建设用地产生冲击，不利于耕地保护，必须加以限制；如果允许农村出让土地，会出现很多卖主，形成买方市场，国家在土地位置、数量、价格等方面的垄断就会被打破，不利于经济建设；农民任意处置土地对合理利用土地和分配土地收益造成极大困难；世界各国对农业用地转用都严加限制。

（二）城市国有建设用地供给仍然以市场化为主轴

目前大多数学者承认城市国有建设用地无偿划拨比例不断下降，有偿出让比例不断上升，在有偿出让土地中，协议出让比例不断下降，招牌挂出让比例不断上升，所有土地所有权得到经济上的实现；国有土地流转市场日趋活跃。

城市土地有偿使用制度是土地市场化的制度表现，在几十年的发展中，理论界不断关注这一领域，其中研究较多的视角有以下两个：第一 ，土地资源市场配置的研究。我国虽然在 20 世纪 80 年代初期就确立了国有土地有偿使用的制度，在保持所有权不变的情况下，土地使用权可以在市场上流转 ，并通过法规明确要求经营性用地不能行政划拨或协议出让。而在近二十年的执行中，有些学者认为资源市场化配置的“瓦格纳均衡 ”、或“帕累托最优”并没有实现 ，市场化程度低。 李明月指出，我国产权结构不明晰、土地产权代理关系不明确，城镇土地市场价格管制和异化及政府失灵是我国市场资源配置薄弱的原因，建议构建与市场化配置相适应的土地产权制度和政府行为[14]。第二，关于土地出让制度的研究。 一种视角是研究政府出让土地的供给模式，认为我国土地出让制度存在一系列问题，如代际公平和寻租腐败问题 、地方政府的经济逐利问题、土地财政问题、地方政府融资风险问题、地价高涨问题、土地收益分配和使用问题，等等。土地出让金制度如何改革？讨论一直没有停止过，但是意见并不统一。 从改革方式上分有渐进改革和基金改革两种路径：一是主张完善土地出让金制度，周天勇提出将划拨土地与出让土地并轨[15]。黄小虎提出在保留现有制度的同时，重点推行年租制[16]。 建设部在一份调研报告中提出了土地年租制替代法。 二是抛弃土地出让金制度，如周小川提出以房地产税替代土地出让金制度法[17]。 蔡金水等认为，解决土地出让金制度的弊端最彻底的改革办法是费改税，将出让金改为年税制[18]。 胡洪曙认为，国家作为土地所有者和公共权力代表这两种身份在筹集公共收入时可以相互转化，用财产税替代土地出让金将产生相当大的制度释放效应[19]。 另一种视角是研究出让制度中的招、拍、挂制度，随着出让方式，特别是拍卖方式使用的颇多。吴焕军（2005）认为，从出让制度、到有偿使用制度实施初期协议出让，到现在的多用拍卖方式都是趋利动机决定了政府对供应方式的选择。 沈超群（2006）等通过研究土地出让方式“招、拍、挂”的规则以及在我国的具体实施方法，结合我国的土地市场的特殊情况，提出对城市土地实施“招、拍、挂”制度的完善措施。 岳晓武、雷爱先（2001）就进一步规范国有上地的招标拍卖提出相关建议，如提高招标拍卖比例、改变招标拍卖的主体等方面。 马国强运用福利经济学从社会整体福利出发，对我国城市土地出让方式的强制变迁的绩效得出了历史辩证的观点[20]。 李明月（2003）认为，拍卖容易导致土地价格虚高，但土地价格上升不会造成稀缺资源的高度利用，它具有相反的效果，使有效供给减少，从而使价格进一步上升，建议用挂牌出让替代拍卖出让。

（三）土地供给影响经济发展

针对土地供给制度的现行政策安排，国内学术界还对土地供给制度的绩效进行理论和实证考察。

1.土地供给与城市发展

瞿忠琼、濮励杰运用目标分析法、德尔斐法、AHP法，研究城市土地供给制度绩效评价指标体系，城市土地供给制度的绩效通过城市土地结构配置效应、经济效应、公平配置效应体现，在这两大效应下又分 5大目标和23 个评价指标来综合反映， 并以南京为例进行实证分析，得出南京的土地结构配置比较合理 ，经济效应较好，公平配置基本合理的结论[21]。龙奋杰、郭明以2000～2006 年我国地级以上城市数据建立联立方程计量经济学模型，实证检验了我国城市土地供给对城市增长的影响。研究发现：城市产业用地供给对城市GDP 增长有明显的作用，但其贡献随着时间的推移在逐步下降，而技术及人力资本的贡献在不断增大；居住用地供给充足的地区劳动力增长较快。实证结果表明，城市政府应根据城市自身产业发展与劳动力需求制定差异化的城市土地供给规划[22]。

2.土地供给与房地产行业发展

胡晓添、蹼励杰 、潘捷等运用时差相关法对广州市和南京市土地供应量等因素对房价在时间上的领先与滞后进行了研究，发现土地出让指标滞后房价1~2 年[23]。任荣荣、刘洪玉（2007）以北京市为例，通过Granger 因果关系模型和多元线性回归模型的构建和检验，发现政府的土地供应是影响住房价格变化的一个重要因素。当期和前期的土地供应量均对住房价格的变化有着显著影响，这表明增加土地供应的确缓解当前房价过快上涨的一个有效措施。在作用机制上，与土地供应通过影响住房供应进而影响房价变化相比，政府的土地供应更大程度上通过影响市场参与者对未来房价变化的预期而作用于现阶段房价的变化、

3.土地供给与经济增长

学术界一致认为土地供给的增加与经济的增长是同步的。郭其友 、陈婧对我国 1987 年以来土地供给与经济成长波动的实证分析，认为经济运行中的扩张和紧缩与土地供给的控制所形成了经济周期对应关系明显[24]。

（四）土地供给与宏观调控密切关联

在长久以来的宏观经济政策研究中，土地和房地产是既是独立的商品经济市场体系，又受到国家宏观政策的影响。许多学者从政府调控土地供给，影响土地集约利用、产业发展和房地产经济过热方面，把土地供给放在服务国家宏观经济发展的框架下研究关联效应和作用机制。黄小虎（2004）提出，国家可以通过土地利用规划和土地供应计划，直接干预土地资源的配置，来配合产业政策的实施 ，并控制经济建设的规模与速度；此外，国家还可以通过明确地租关系，使平均利润率规律发挥作用促使企业平等竞争和引导投资合理分布，使经济协调发展。

2004 年以后，土地在宏观宏观调控中地位凸显 ，土地供给相关政策具有调整经济结构， 转变经济增长方式，存进社会稳定和和谐发展的作用。 学术界开始了土地调控宏观经济的理论研究，主要涉及 ：一是土地政策影响宏观调控。 我国土地资源配置中，政府垄断以及土地市场、对土地用途和土地利用实行严格限制、政府通过统一征地控制新增建设用地的特殊性也是主要条件。 二是土地供给制度影响宏观经济管理的内容和手段。 孟星认为主要包括土地供给的数量、供给结构、供给方式、供给主体等多个方面[25]。三是研究土地被宏观调控的机制。刘艳君、刘勇、韩桐魁研究了土地调节经济的传导机制[26]。传导机制的核心是传导渠道，具体分为产业传导渠道、财政传导渠道和货币传导渠道。

当然，也有学者对土地与宏观调控的关系持不同意见。 土地管理是供给管理，政府完全可以根据土地的相关法律来管理好土地；但是 ，宏观调控是需求管理，是对经济短期变化的干预 。 因此 ，不应把土地作为宏观调控的内容。 既使土地信贷影响了资金供求，影响短期的形势变化，也不要因此将它作为宏观调控内容。

五、中国土地供给制度评述与展望

中国土地供给制度的演进已显现政府主导，及至市场配置资源的大体态势。 对土地供给制度的评述与展望，将有助于把握肯綮，校正方向。

（一）对中国土地供给制度的简要评述

目前学者们对土地供给制度相关的研究分两种类型，一是以土地供给制度为主题，研究政府行为、制度改革和制度绩效； 二是没有明确谈到土地供给制度。 研究中国土地的某一具体问题，但是属于土地供给制度的范畴。 伴随中国土地制度的演进，各种研究非常多，为中国土地制度的完善和经济发展提供了丰富的理论基础。 同时，土地供给制度论者多，但有个性的不多。

第一，对土地供给制度没有统一的定义，甚至包含的内容也不尽相同。 有的学者把土地供给看作政府提供土地的行为，研究提供土地的这一行为的形态表现；有的把土地供给限定在城市，主要研究的土地收购储备制度；有的学者把土地供给作为国家宏观调控的对象，研究国家土地管制和调控；有的把土地供给看做是动态过程，研究供给机制。

这里认为，中国的土地供给制度是土地供给制度化的总称，具体体现为：通过宪法、土地管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、城市房地产管理法等有关法律，使土地供应体系合法化，并规范了土地供应行为； 通过一些土地公共政策和指令性计划，管理控制农地非农化；通过编制土地利用总体规划，对土地用途和土地利用实行严格控制 ；通过年度利用计划指标的下达，确定各省、市、县的农用地转为建设用地的数量，对已用完这一指标的地区，不再批准项目用地；通过土地收购储备制度，实现城市建设用地的合理配置；通过政府控制农地转用，实现对新增建设用地的完全控制；通过有偿使用制度改革 ，开放二三级市场，促进土地市场化 ；通过土地供给调节宏观经济。

第二，缺乏对土地供给制度的系统化研究。 目前对土地问题的研究很多， 关系制度层面的也不少，对我国土地供给的现状进行了较为全面的解剖，看到了我国土地供给在决策、供给方式、调控机制、影响绩效方面的优点和不足。但是对土地供给制度进行深入研究的不多，以土地供给制度为主题的研究有限，在已有的研究中主要是从有偿使用制度、土地储备制度、出让制度等微观角度进行分析，各个问题相对独立、自成体系，缺乏对土地供给制度从土地来源到使用者获得土地这个过程中一系列的制度安排的总体探讨。土地供给制度不单涉及城市土地，还有农村土地转用、征用问题，缺乏对土地供给制度城乡统筹的考虑。从政策层面看， 现在的土地供给制度是经济发展、体制转型的历史选择，是不断发展和完善的土地制度，目前缺乏与宏观经济发展相衔接的整体性研究。

第三，中国的土地供给制度是政府和市场双重配置的产物，现有的研究中更注重土地供给的政府行为分析，一味强调整体性、统一性。笔者认为，我国区域、城市经济发展不平衡，而且制度的改进应该是渐进的过程，所有供给方式的多样化是可以接受的，不是主要问题。关键是认识到土地供给既是政府为主导的土地“供给”，又是市场供需概念下的“供给”，如何发挥政府宏观把握，整体协调与市场配置资源各自的优势极其二者之间的最优配合，是土地供给制度研究中最核心的课题。 而目前的研究中有学者提到有偿使用制度改革、土地市场化中的政府和市场的关系，但是仅从市场失灵、政府失灵的角度探讨 ，并建议市场化改革。 而中国土地资源的特殊性，不可能撇开政府干预。

（二）对中国土地供给制度的展望

对中国土地供给制度的走向需建立在因应现实的前瞻性视野之上。

第一，对土地供给制度的研究须凝练共识。 尽管土地供给制度的内涵和外延、双轨制、政府垄断、收购储备，以及政府管理等许多共性问题已进入学者们的视野，但 “杂音 ”纷繁 ，已使土地供给制度的研究日趋多元化。 在这里看来，对土地供应或土地供给制度的定义可归纳为，土地供给表现向个人或企业提供土地使用权的行为，包括从土地使用权到使用者手中的所有环节这一过程受到严格的法律程序和制度约束。政府在土地供给中起到重要的作用，既是土地供给的主体，又是土地供给行为的管理者。 因而，我国土地供应是在现有的土地制度下所特有的土地供给模式。土地供应的客体是城镇建设用地；土地供应体系是政府垄断一级土地供应市场，开放二三级土地市场，包括政府供给和市场供给；特点是政府通过土地利用规划（计划）、用途管制、土地有偿使用制度、土地储备制度、土地管理体制等行政途径 ，实行行政配置和市场运行相结合的土地供应；土地供给制度的实施保障是各项具体的土地管理措施和制度。

第二，须进一步甄别土地供给制度的政府行为功用。特别是对于土地供给制度的政府行为比较，可选择重庆和成都进行比较，两地作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，关于土地供给制度的先行先试，已产生一定的社会效应和经济效应。 2008年11 月以来，重庆农村土地交易市场推出的城乡建设用地挂钩指标转让交易制度，即 “地票”交易制度，对农村土地流转方式改革、城乡统筹发展及实现土地收益公平分配进行制度创新。 由于该制度尚处初创阶段，交易制度尚存在某些不足。 是否在面上或一定范围推广重庆“地票”；在“地票”法律化过程中如何实现多方利益表达的平衡，使其成为促进城乡统筹、协调发展的有效手段，也是下一步土地供给制度研究的重点。

此外， 我国土地供给制度的改革需借鉴国际经验，在全球化视野下看待我国土地制度改革，所谓“他山之石，可以攻玉”。在凝练共识、解析个案，以及借鉴国际经验的前提下，将催生我国土地供给制度的方向性判断和总体政策框架。

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