关于集体土地所有权，现行《民法通则》只列举了乡镇农民集体所有和村农民集体所有两种形式，而在我国村民自治的制度框架下，“农民集体”有多种具体形式，如乡镇农民集体、（行政）村农民集体、村民小组农民集体等。因此，国家相关政策规定，作为农民集体形式之一的村民小组农民集体可以成为农地所有权的法定主体，并与（行政）村集体、乡镇集体之所有权相区别。
在事实层面上，由于受人民公社时期“三级所有，队为基础”所有权制度的历史影响，在农地多元所有者中，村民小组农民集体所有权曾经是我国集体土地所有权的主要形式。根据2002年农业部一项调查显示，土地所有权归村民小组占有的占调查数的44.9％，归行政村占有的占所调查数的39.6％，行政村和村民小组共同占有的占调查数的14.7％，其他形式占有的占0.8％[1]。而在农户的认知2010年第2期 总第192期专业眼光看经济 经济眼光看中国层面上，集体土地所有权究竟归谁所有，却相当模糊。高飞基于全国10个省30个县的一项抽样调查显示，农户认为土地所有权属于国家的占41.91％，认为属于村集体的占29.57％，认为属于村小组的占6.23％，认为属于个人的占17.62％[2]。人们认识上的模糊为行政权力对集体土地所有权的过分干预提供了可能。而在取消农业税、土地流转和统筹城乡发展的宏观背景下，地方政府为降低乡村治理的组织成本，促成农地经营产生规模效应，积极使用行政力量推动村组集体组织合并重组，使得集体土地所有权发生转移。
由政府推动村组集体组织合并重组而导致的集体土地所有权转移在一些地方实现了政府、集体组织及个人的多方共赢。问题是，这些成功的改革是否具有普遍的价值？如果没有，则由各地政府推动的农地所有权改革就可能出现制度的过剩供给。为了论证这一问题，在此，主要考察制度变革受动者的成本和效益以及村民小组农民集体土地所有权转移的效应。
一、村组合并重组导致集体土地所有权转移的主要形式
进入21世纪，土地流转成为我国农户承包经营体制改革的一项重要内容。根据我国相关法律、法规的解释，土地流转是土地使用权流转，农户保留承包权，转让使用权，并不涉及所有权。事实上，由单个农户发起的土地流转也没有能力和资格改变现有土地所有权现状，但凡涉及农地所有权的改革，都离不开政府的“第一推动力”。
比照公司合并的分类，目前由政府推动村组集体组织合并重组有两种方式：一是吸收合并，将一个或一个以上的村、组并入另一个村、组，其中一个村、组的名称不变；二是新设合并，两个或两个以上的村、组合并组成一个新的村、组或新的集体经济组织。从工作程序上看，合并重组包括对原合并单位清产核资与移交环节，其中就包括土地资产；从法律程序上说，由于合并前的村、组农民集体拥有土地所有权，合并后新的集体组织或集体经济组织必须进行土地所有权的变更登记，这正符合不动产所有权转移的特征。村民小组农民集体土地所有权在合并重组中的转移主要有三种形式。
（一）合村并组，小集体变大集体
农村税费改革以后，乡村两级组织收入剧减。为了减少组织运作成本，一些地方政府开始扩大村组规模。 2004年中央发布“一号文件”，提出“积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”，为合村并组行动提供了政策支持。 2006年中央政府宣布全面取消农业税，进一步强化了合村并组的动力。如四川省泸州市全市2836个村合并为1748个，23547个村民小组合并为17014个；湖北当阳市303个村委会合并为144个，2063个村民小组合并为941个[3]。一些地方为了稳定合村并组的成果，提出“三不变”政策，即“土地承包关系不变，集体资产所有权不变，债权债务不变”，这里的集体资产所有权当然包括耕地在内的土地所有权。其实变与不变，都是两难。如若变化，由于合并前各集体所有权单位人均承包土地面积并不相同，合并后应当重新分配土地，这势必侵害承包期内耕地承包方的利益。如若不变，土地确权则不可能，因为原有的村、组已经撤销，土地权属不可能确认给一个并不存在的集体；而在涉及土地流转和征用的集体决策时，又会出现村内有村、组内有组的局面。因此，对于个体农户而言，村组合并的一般后果是农户的土地承包权得以延续，土地的所有权已经由小集体变为大集体。
目前合村并组有两种具体方式：一是单纯的组织合并，农户并不搬迁；二是在组织合并的同时，农户居住地由村庄集中到大的居民点，俗称“农民上楼”（党国英，2008）。因此，合并村民组对该集体农民土地所有权可能产生两种结果：第一，若未发生村居改造，则合并后的村民小组农民集体继受合并前各村民小组农民集体土地所有权，集体土地所有权单位规模扩大；第二，若发生村居改造，以村为单位重新规划耕地和宅基地，则行政村农民集体继受合并前各村民小组农民集体土地所有权。
（二）土地股份化，集体经济组织农民继受村民小组农民集体土地所有权
农村土地股份合作制改革始于20世纪90年代初的广东南海，现在已成为农村土地规模流转的主要形式。股份制以后，土地由股份合作社或股份公司统一经营管理，农户持股分红，农户的宅基地可能重新规划，也可能维持原状。本来土地股份制中的股权源于农户对土地的使用权，不涉及所有权，一些地方政府为了便于将股份化以后的土地流转出去，同时对集体组织进行公司化改造，使之法人化，并继受了村民小组农民集体土地所有权。
从运作方式上看，村民小组作为村民自治组织的基层组织，虽然依法拥有本社区范围内土地的管理和经营权，但通常既无组织机构和场所，又无独立的账公共管理 PUBLIC MANAGEMENT124号，不能独立承担民事责任，因而没有资格成为法人。经过公司化改造后的集体经济组织当然具有法人资格，但它们是否是集体土地所有权的合适主体，学术界尚存争议。赞成者认为，只要新成立的集体经济组织“行使权利有现实的组织形式和规范的运作程序”，就可以“在修改《民法通则》或制定民法典时，统一规定‘农民集体组织’为集体土地所有权的主体，具有法人资格”[4]。而反对者认为，根据我国相关法律、法规规定，集体土地属于农民集体所有，不属于任何农村集体组织中的个别成员所有，也不属于哪一个农村集体组织，“尽管这些集体经济组织或村民委员会以及村民小组是由许多农民组成，但并不等于农民集体本身，也就是说，农村集体组织对集体土地不享有所有权；农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组只是集体土地的经营、管理者”[5]。
（三）“双放弃”，村民变市民
政府以社会保障、保障性住房等为条件，鼓励农民自愿放弃土地承包权和宅基地使用权，由村民变为市民，这是一些地方创造的村组合并重组的新形式。“双放弃”对于退出村民而言，意味着永远退出了集体组织，失去了农民身份，同时失去了土地所有权成员资格和土地承包权资格，居住和经营方式彻底改变。若退出者的集体土地份额为原集体单位继受，则集体土地所有权总面积不变，但相同面积的土地为更少的集体成员拥有，这种情况一般是放弃者的主动选择，而非政府动员的结果。政府动员“双放弃”的结果更常见的是政府成为集体土地的继受者，或集体土地所有权总面积减少，或集体组织灭失，这与政府因公益目的规模征用土地、安置农户并无实质性不同。
“双放弃”在实践中并不是一种孤立的村组合并重组形式，有时与合村并组或土地股份化合并进行。
可见，考虑各地村组合并重组的不同情况，根据集体土地所有权继受者不同，可将村民小组集体所有权转移划分为四种理想类型：甲、新村民小组农民集体继受合并前各村民小组农民集体土地所有权，农户居住方式和经营方式未发生改变；乙、行政村农民集体继受村民小组农民集体土地所有权，农户居住方式发生改变，经营方式未变；丙、集体经济组织继受村民小组农民集体土地所有权，农户经营方式发生改变，居住方式未变；丁、政府继受村民小组农民集体土地所有权，集体组织灭失或继续存在，农户居住和经营方式都发生改变（见表1）。
表1村民小组集体所有权转移的四种理想类型（表略）
二、所有权转移对集体组织效益的影响
为了论证集体土地所有权转移的合理性，政府制度供给能够找到的理由通常包括农地经营的规模效应、农村建设用地的规模使用、降低乡村管理组织成本以及实现更大的公共利益等。然而，没有任何制度变革不需要支付成本，它们通常包括变革的规划设计、组织实施的费用、清除旧制度的费用、消除变革阻力的费用，制度变革造成的损失，以及随机成本等[6]。当变革的成本大于效益，制度供给的合理性也随之消失。这里仅分析在成本约束下，与集体组织相关的各种潜在效益能否实现。
（一）关于农业的规模效应问题
所有权转移能否出现农业的规模效应，需要分析具体情况。由于农村集体土地所有权与承包权的分离，在所有权转移上述四种结果中，甲、乙两种情形在短时间内并不会使土地经营规模发生变化，农户仍然以家庭为单位承包属于自己的土地，生产要素投入的变化也不会因所有权的变化而改变，因而也不会产生任何形式的规模效应。丙种情形则使得农业生产规模得以扩大，但未必产生规模效应。在舒尔茨看来，规模的变化并不是农业现代化过程中经济增长的源泉，因为改造传统农业需要引入一种以上的新农业要素，关键的问题不是规模问题，而是要素的均衡性问题。在良种、化肥、农药、工具等要素中，舒尔茨更看重的是具有现代科学知识、能运用新生产要素的农民和农场管理者[7]。目前各地农地股份合作社架构大多采用村民委员会和股份合作社“多组织合一”和交叉任职的形式。这些带有行政职能的合作社管理机构在多大程度上比普通农户更懂得农业经营和管理，是一个问题。丁种情形是农地的非农化使用问题，与农业规模效益无关。
（二）关于农业建设用地的规模使用问题
所有权转移如果与村庄整治结合起来，将导致农村建设用地的规模使用。在农地流转之前，农户一般分散居住，拥有数额较大的建设用地存量。在土地所有权转移的四种理想类型中，乙、丁类型能够置换出规模建设用地。由于政府对农用地进行总量控制，城乡建设用地较之耕地具有更强的稀缺性，置换并盘活现有建设用地存量能够产生潜在效益，而土地效益能否由潜在变为现实，还需要具体分析。如果建设用地交易在集体内部进行（未转化为国有土地），土地效益就是土地交易价格与重新规划村庄成本价格之间的差价。依据现行土地管理法规，在土地没有征用为国有之前，农业建设用地用途受到限制，尤其禁止利用这种类型土地从事房地产开发；土地效用同时受当地经济地理和自然地理的条件限制。以上两个因素，决定了农业建设用地的市场交易价格必然低于城市土地价格。重新规划村庄的成本主要包括村民旧居改造的拆迁安置补偿费用，以及建设用地的整理与开发费用，这两项费用不仅是刚性成本，而且数额巨大。农业建设用地交易条件，决定了规模建设用地效益可能为正，也可能为负。如果规模建设用地为村集体自用，则重新规划村庄的成本仍然不变，土地效益则取决于未来集体经济的效益，同样具有不确定性。丁种类型出现政府征用土地的情形，如果集体组织并未消失，且又能从政府给予农户的赔偿、拆迁安置费用中截留，确实能够增进集体效益，但这可能会引发腐败行为。
无论是农地的规模经营，还是建设用地的置换，都有一种不涉及集体土地所有权改变的制度安排，那就是农户土地使用权的流转。那么，涉及所有权的农户土地承包权的流转有什么不同呢？一般来说，农地所有权虽然虚置，但毕竟是其他权利的来源。在法律将农民集体土地所有权的管理和经营权赋予集体组织的条件下，集体所有土地的规模不同，集体组织的级别不同，实现土地集中使用的能力也不相同。集体所有土地规模越大，集体组织的级别越高，置换规模建设用地的能力更强，反之则弱。当村集体将大面积的建设用地置换到城市边缘时，集体土地的国有化就是水到渠成的事情。而与通过流转获得农户土地使用权而非所有权的经营者相比较，农地所有权的管理者更能够控制置换土地的未来效益及其分配。
（三）关于降低组织成本问题
土地所有权转移能够降低村组管理的组织成本，因为它是村组合并重组的前提条件。如前文所述，在土地所有权分置的情况下，村组合并重组将不可能。甲、乙、丁三种情形通过转移包括土地在内的集体资产，可以合并以致撤销一些村组集体单位，从而降低村组管理的组织成本；丁种情形在出现集体组织灭失情形时，则需要在城镇建立替代性的社区组织，其数量较之村组组织可能变少，但单个组织的费用会上升。需要指出的是，由于村组集体组织一直承担着某些社会管理职责，降低组织成本不应成为组织合并的惟一目标，理想的结果是组织职责不减、组织成本降低。而已有研究认为，村组合并在显性降低组织成本的同时，也影响了村民心理，破坏了村庄结构，从而影响了村庄的有效管理[8]，甚至破坏了集体产权发挥作用的基础，改变了村民对村集体的预期（贺雪峰，2007）。
三、所有权转移对集体组织成员效益的影响
在供给主导型制度变迁中，即使供给者是出于社会效益最大化的考虑而推动制度变迁，其结果对每个社会成员而言未必都是正面效应。个人对于供给主导型制度变迁的预期应当包括制度供给者的动机与理性、制度执行者的理解与配合程度、利益集团之间的博弈以及个体在变革过程中的机会损益等。然而，个人的理性是有限的，且信息是不充分的，不可能对上述所有情势进行分析。具体到集体土地所有权转移，集体组织成员（个体农户）对制度供给能够作出的情势判断，通常包括集体效益的落实、对土地承包权的影响、对集体公共物品质量的影响以及退出效益等。
（一）集体效益的落实
在前文所列乙、丙、丁型（集体组织未灭失情形下）所有权转移中，建设用地的置换和农地的规模使用都有增进集体效益的可能。集体建设用地置换包括旧村拆迁安置、建设用地的整理与开发、旧村改造效益分配等主要环节，每一环节对个体农户而言都是效益与风险并存。由于国家没有对集体组织范围内的旧村改造和安置统一规定，各地旧村改造政策千差万别，有的经济开发区拆迁补偿足以使农户在新居地购买2套面积为80平方米的住房[9]，而另一些地方拆迁补偿较少使农户因楼负债，个别地方甚至只能拿出8000~10000元让农户同时放弃宅基地和承包地。在集体建设用地的整理与开发环节，由于置换出来的土地离城市远近不同、土地经营开发商的项目不同，以及项目经营者能力不同，土地开发所产生的经济效益也不相同，那些离城市较近、投资环境优越、开发商资本雄厚的项目，农业建设用地开发确实能够释放出巨大的财富效应，集体成员农业外收益较之农业收益肯定要丰厚得多。然而，大多数村庄并不具备良好的投资环境，上楼以后主要收入仍来自农业生产，这时节约农业建设用地的效应就会被买楼房的负担所抵消。
无论是政府征用集体土地、集体建设用地的非农用开发，还是成立农业股份合作社，都存在集体效益的分配问题，分配的公平程度取决于社区或公司的管理水平。由于存在农民或股民与社区或公司的管理者之间的领导与被领导关系，人数众多的农民集体行动的困境，按人设股和按资设股相结合导致的股权与投票权、收益权不一致，以及收益人资格的非退出性及流动的封闭性等各种情形，集体效益与农户个体收益的增长之间往往存在不平衡性（钱忠好，2007）。
（二）对农户承包权的影响
在土地所有权转移的四种类型中，甲种类型对承包权不产生影响，丁种类型的农户放弃了土地所有权成员资格，也就放弃了承包权。乙、丙类型对农户土地承包权的潜在影响不容忽视。当土地所有权的管理经营权转移至行政村时，表面看来农户仍然耕种原来的承包地，与承包权有关的权利与义务关系没有发生任何改变，但农户土地承包权实现的环境已经发生了变化。原有的村民小组固然组织分散、实力薄弱，难以有效行使土地的管理和经营，但正是所有权管理主体的弱势地位，才避免了它对农户土地承包权的过分侵害。与村民小组相比，行政村表现出更强的调控土地的能力与欲望。中国社会科学院2003~2004年的一项研究调查了837例农村土地纠纷案件，其中以村民联名信、村民小组名义上访的，分别占75.1%和14.7%，而以行政村的名义上访的仅占4.1％；相反，行政村同其他主体一起，成为集体土地所有权和经营权的主要侵害者[10]。而当土地所有权转移至股份合作社时，不仅农民集体土地所有权已经转化为集体经济组织所有，从而改变了我国集体土地所有权“农民共同共有”[11]的性质，因而组织管理层有更大的土地处分权，而且农户原来承包的土地也转化为一纸股权证书，如果他们没有其他的谋生手段，就不得不由承包土地的主人沦为股份合作社的务工者，股权收益则有被“内部人”控制的风险。
（三）对集体公共物品供给的影响
公共物品具有非竞争性和非排他性，因而农村集体公共物品供给水平提高或降低与农户的个体收益相关。在四种土地所有权转移类型中，甲型所有权转移只是有限降低了村组的组织管理成本，但集体公共物品供给水平可能因村组管理范围的扩大而降低①。若乙、丙型所有权转移能够成功实现建设用地的整理与开发，集体效益的增强可能提高集体公共物品，特别是社区公用设施的供给水平，但农民能否持续享有集体组织承诺的社会保障，则取决于集体组织和集体经济组织的未来效益。丁型所有权转移若未发生集体组织灭失情形，则转移所得不应当优先用于集体福利，而应优先偿付个体农户损失；若发生集体组织灭失，转移对个体享用公共福利的影响，取决于个人因转移而产生的损失、因转移而导致享用公共物品质与量的改善、政府因转移而愿意支付的价格三个变量，前两个变量是刚性的，关键在于政府的支付价格。需要指出的是，集体公共物品是由村集体组织提供，抑或由村集体经济组织提供，农户需要承担的风险不同。村集体组织提供公共物品不仅受行政上级约束，行政上级也同时承担连带责任；而像股份合作社那样的集体经济组织，其提供公共物品品质和数量仅受契约或合作社章程的约束，也更容易产生道德风险。至于让其承担本应由政府承担的社会保障职能，则是角色错位。
（四）被动退出者的个别收益
即使没有政府动员，农民因升学、就业等原因而“双放弃”现象也经常发生，这种由于个人原因而主动放弃集体土地所有权资格的行为，不会从政府或集体那里获得任何补偿。由政府起意的被动“双放弃”则另当别论。从理论上说，被动退出者除了拆迁安置和补偿以外，以后的集体组织效益完全与其无关。而从实践上看，一些地方的改革还留有“过渡期”，农民变市民后，土地承包经营权实际仍为农民所有，直至本轮土地承包期为止，其他一些地方的改革则一步到位。从目前政策发展趋势看，这部分群体可能是农地所有权转移的最大受损者。第一，集体土地所有权转移价格不合理。有人统计，2002年政府国有土地使用权出让收入，全国平均每公顷为194.55万元，而对征地农民的补偿通常每公顷在22.5万~52.5万元之间，人均不过7000元左右[12]。第二，自2002年以来，惠及城乡居民的医疗保障制度已经建立起来，随着新农合筹资水平的逐步提高，农村城乡医疗保障已无实质性差距。第三，自2007年以来，我国开始在农村建立最低生活保障制度。第四，自2009年以来，中央开始逐步扩大新型农村社会养老保险试点，农民工参加基本养老保险办法正在制定当中。这些意味着，即使农民没有“双放弃”，其该得到的社会保障同样可以得到。退出者的退出损失在于，如果没有其他形式的补偿，他的生活条件不会因“以土地换社保”而有任何改善。
四、结 论
在分析村组合并重组形式与划分村民小组农民集体所有权内部转移四种理想类型的基础上，重点分析了每一种所有权转移可能给集体组织以及集体组织成员带来的负面效益，并由此得出以下结论：
第一，尽管长期以来我国农地集体所有权主体多元，与承包经营权相比内容虚置，但集体所有权的不同设置仍然是有意义的；由于村组合并重组而导致的村民小组农民集体土地所有权转移，仍然会相应改变土地效益，以及这种效益在集体组织、集体组织所有权成员之间的分配关系。
第二，涉及集体所有权转移的改革即使在一些地方已经有成功的先例，但考虑我国农村复杂的自然地理和经济地理条件，以及改革过程中技术操作性因素，同样性质的改革也可能为集体组织带来负面效益。
第三，即使集体土地所有权转移能够增进集体组织的效益，这一结果可能不会转化为集体组织成员的个体收益。
第四，上述第二或第三种可能情形的出现，是集体土地所有权转移过程中制度过剩供给的表征。
制度供给过剩是政府行为必然引起的结果[13]，只能减少，不能消除。减少农地所有权变革的制度过剩供给有多种途径，如制度供给不搞“一窝蜂”、“大呼隆”、“赶时髦”，此地的成功经验未必能在彼地复制；制度供给应当精心设计，在有限理性的限度内最大限度地提升制度变革的理性等。
不过，最根本的途径是应当坚持所有权转移的主体意思自治原则。它是私法领域所有权转移的一条核心原则，指民事主体在从事民事活动时，以自己的真实意思来充分表达自己的意愿，根据自己的意愿来设立、变更和终止民事法律关系。农民集体并非法人，也非自然人，但其民事主体资格有明确的法律支持。坚持这一原则，意味着有关农地所有权的制度供给，政府必须征得集体所有权主体成员的同意，而不是擅自改变农地所有权现状。
参考文献
[1]王玲：《我国农村土地所有权思考》，《合作经济与科技》2006年第19期，第36~37页。
[2]高飞：《集体土地所有权主体制度运行状况的实证分析―――基于全国10省30县的调查》，《中国农村观察》2008年第6期，第35~43页。
[3][8]王小军：《乡村社会合村并组之隐忧》，《学习月刊》2007年第1期，第37~39页。
[4][11]肖方扬：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》1999年第4期，第86~90页。
[5]丁关良 周菊香：《对完善农村集体土地所有权制度的法律思考》，《中国农村经济》2001年第11期，第59~65页。
[6]盛洪：《现代制度经济学（下）》，北京大学出版社，2002年，第243~252页。
[7]西奥多・W・舒尔茨：《改造传统农业》，商务印书馆，1987年，第84~94页。
[9]德州经济开发区德州经济开发区管委会：《旧村改造中的公众参与―――德州经济开发区的一项尝试》，《城市发展研究》2006年第5期，第60~63页。
[10]于建嵘：《土地问题已经成为农民维权抗争的焦点：关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，《调研世界》2005年第3期，第22~23页。
[12]曾初云 杨思留：《论农村集体土地所有权主体》，《阜阳师范学报》2005年第4期，第89~92页。
[13]吕之望 李雄斌：《关于制度供给过剩的一个框架》，《西北大学学报》2004年第2期，第125~128页。
