一 引言
土地出让金制度是我国经济体制改革的重要成就之一，它将通过无偿划拨获得土地使用权的方式转变为必须通过缴纳土地出让金才能获得土地使用权，实现了土地资源向土地资产的转化。这种土地使用权的市场化交易，使地方政府扩展了收入来源，也获得了大量收益。据统计，2010 年全国土地出让金已达到 29397 亿元，同比增长 106． 2%，而年的财政收入为 8． 31 万亿元，土地出让金占 35% 。
有些地方政府的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过了财政收入[1]，土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，成为各地政府进行大规模城镇建设的主要资金来源。
我国各个城市和地区的实践表明，土地出让金对于城市经济增长发挥着重要作用，但同时也引发出相当多的问题。目前的研究大多集中于对土地出让金制度所引发的消极问题的分析，且多是定性研究。因此有必要重点研究随着城市化进程和城市边界的扩大，在地方政府成为利益主体的背景下，分析土地出让金规模与城市经济增长的关系，探讨处于不同发展阶段的城市的土地出让金作用的变化规律，从而为土地出让金制度改革提供理论依据，提高实施效果。
二 研究思路
本文的研究目的: 以土地出让金作为指标来分析土地要素对城市经济增长的作用以及在不同城市经济发展阶段发挥作用的差异性。
为此本文要解决两个问题: 第一，横向来看，各个城市经济发展水平、城市化程度、发展模式各有不同; 纵向来看，一个城市的发展也经历着不同的发展阶段。因此要研究的问题是: 在城市发展的不同阶段，土地出让金所发挥的作用有无差异? 第二，通过对各个城市数据的计算分析，初步总结出在不同的城市化水平和经济发展阶段，土地出让金推动城市经济增长的变化规律，从而为我国城市土地有偿使用制度、土地收益制度改革提供理论基础和实证支撑。
为解决以上两个问题，本文采取了如下研究思路: 土地出让金是土地资本化的指标，可以将其作为地方政府进行城市建设投资的一项重要构成纳入到城市经济增长函数当中，计算土地出让金与国内生产总值之间的关系，度量它对经济增长的具体贡献。
三 将土地出让金纳入城市经济增长函数进行实证分析[2]
城市经济增长函数由于影响城市经济增长的变量很多，因此要判断土地出让金对城市经济增长的影响，需结合其他因素进行综合考虑。因此借助城市经济增长模型对引起城市经济增长的多个变量同时进行回归分析，探究各变量之间的长期均衡关系以及在诸因素中土地出让金系数的显着性。
在城市经济增长的过程中，固定资产投资和城市化水平都是影响城市经济增长的重要因素，本文采用的城市经济增长函数式为、K、、R、K、L 分别代表国内生产总值( GDP 是国际公认的反映经济增长的比较有效的指标) 、土地出让金、固定资产投资( 从与经济增长相关的生产要素来讲，固定资产投资是形成生产能力的基础，与经济增长密切相关) 和城市化水平。
土地出让金与城市经济增长关系的实证分析全国总量数据的时间序列分析( 1987 －严格地说，我国的土地出让制度是从 1987 年才开始实施的，土地出让金的相关数据记录也是从1987年才开始的，因此本文能够选择的土地出让金数据是从1987年开始至2006年共20年的数据。
从时间序列分析的角度来说，从1987年到2006年年的数据，其时间跨度较小，但对这个时间序列的分析还是能够显示出一个总体趋势的，因此本文以对1987－2006年数据的时间序列分析作为整个研究的开始。为增加可靠性，本文还会进一步采用面板数据进行分析。
样本数据说明。
第一，本文分析的全部原始数据来源于《中国统计年鉴2006》、《中国土地年鉴》和《中国国土资源年鉴》，时间序列起止时间为1987年至2006年。
第二，关于K值的计算(表1略)。固定资产投资价格指数:《中国统计年鉴》的固定资产投资价格指数是从1991年开始的，此前的数据无法得到。所以本文以张军、章元测算的上海市固定资产投资价格指数来代替全国的固定资产投资价格指数，并将其换算成1987年为100的固定资产投资价格指数，进而计算出直到2001年的指数，从2002年开始，利用《中国统计年鉴》上1991年的指数，乘以张军统计出的1991年的指数得出年至2006年的指数(从2000年、2001年的计算看出，比较符合，可以采用)。
第三，GDP的计算。本文利用计算出的GDP平减指数[3]将当年价格的GDP转化为以1987年为基期的数据(见表1)。
第四，土地出让金数据。以当年的土地出让金(本年价格)除以固定资产投资价格指数获得1987年为基期的土地出让金数据(表1略)。
对表1的数据进行具体计算和分析。
主要步骤:对原始数据取对数;时间序列的平稳性检验;进行单位根(ADF)检验;利用OLS进行回归并进行协整关系检验和格兰杰因果检验(具体计算过程略)。
计算结果与结论。
第一，时间序列的平稳性检验结果:各变量均为二阶单整。
第二，利用OLS进行回归并进行协整关系检验的检验结果:在1%显着性水平下，残差序列ADF检验值为－2．841114，小于临界值－2．699769，所以拒绝存在单位根的结论，即残差序列是平稳的，也就是说该回归并不是伪回归。这就证明了Ln(GDP)、Ln(K)确实存在长期稳定的均衡关系。
第三，格兰杰因果检验结果:土地出让金与城市经济增长互为格兰杰因果关系。
以上结果说明，土地资本的增加对于GDP的增加有正向因果作用，但由于进行时间序列分析的时间长度相对较短，因此需进一步对全国各省(市)数据进行面板数据分析。
全国各省(市)的面板数据分析从1998年开始，我国各个地区才有完整、连续的土地出让金统计数据，因此拟采用面板数据模型，利用Eviews6．0进行计算。因为面板数据模型结合时间序列和横截面两方面的数据进行分析，可以有效克服样本数量少的缺陷，增加估计的无偏性和有效性，并可以同时分析土地出让金与经济增长之间的关系及土地出让金在不同地区所起作用的差异。
1998－2005年全国29个省(市)的面板数据分析。
本文采集了1998－2005年中国大陆(除西藏及重庆以外)的29个省市自治区，4个变量连续8年的面板数据进行计量检验与实证分析。用于实证检验的计量模型可以表示如下，t=αi+β1ln(Ri，t)+β2ln(Ki，t)+β，t)+ui，以i代表各省份，t代表计算期(1998－年)，αi代表每个省份所具有的不随时间变化且无法观测到的个体效应，ui，t代表误差干扰项，Yi代表省份i在t时期的国内生产总值。
将上述29个省(市)1998－2005年间的面板数据[4]引入模型进行回归分析，各省(市)的面板数据处理类似于上述对全国总量数据的处理。
面板数据模型的确定。采用Hausman检验来确定模型。根据检验结果，本文采用固定效应模型。
具体计算步骤:对各个数据取对数，消除异方差;对各变量数据进行单位根检验，各变量均为二阶单整;采用固定效应模型(具体计算过程略)。
计算结果:土地出让金增长率的回归系数是，t统计量对应的概率值很小，表明土地资本增长率对经济增长有显着影响，土地出让金增长率每提高1个百分点，会拉动经济增长率提高大约．145个百分点。
对面板数据按照东、中、西部进行分组分析为了研究在不同经济发展阶段土地出让金的不同作用，现将各个省(市)以东、中、西部为标准进行划分[5]。分别对这三个区域的各省(市)的数据采用面板数据模型进行计算，得出东、中、西三个区域经济增长与土地出让金的不同函数，比较各个函数的系数，从而判断不同地区的土地出让金的具体作用。
将所得数据进行上述处理，并分组计算，得到结果如下:土地出让金增长率的回归系数在东、中、西部三组数据中分别为0．070682，0．112865和0.436531。
为了更加具体地研究土地出让金与经济增长之间的关系，本文将按照各省(市)城市化水平的不同进行具体分类，以期能得到更加准确和详细的结果。
按照1998年城市化水平的不同进行分组的面板数据分析将城市化水平的提高分为三个阶段:城市化水平在30%以下属于初始阶段;城市化水平在30%－属于加速阶段;城市化水平达到80%以上属于终极阶段。
由于土地出让及其收入是伴随城市化进程而进行的，其作用的发挥也与城市化水平有着密切的关系，因此，本文将根据29个省(市)其1998年的城市化水平[6]进行分组，每组城市化水平间隔10%，共分四组(具体计算过程略)。
四研究结论通过将我国土地出让金纳入城市经济增长函数，借助Eviews6．0软件对全国数据的时间序列分析和对全国29个省(市)所进行的面板数据计算，可以得出如下结论。
1、 时间序列分析的结论
土地出让金与城市经济增长有着长期的协整关系，经过格兰杰因果检验之后得出:土地出让金对经济增长有着显着影响。
2、面板数据模型的结论
29个省(市)的面板数据分析。相对于全国数据的时间序列分析结果，面板数据分析的结果表明:我国土地出让金对经济增长的作用显着增强。其原因一方面在于土地出让金发挥作用需要一个过程，也就是从1987年的低效期到随着土地出让收入的逐渐增加而对经济增长的贡献也逐渐增加的过程，而1998年以来正是我国土地出让的高潮阶段;另一方面，由于时间序列分析一般需要至少25年以上的时间长度，而面板数据相对时间序列分析中的数据来说样本更多，我们认为面板数据分析的精确度应该会更高一些。
东、中、西部分组的研究结论。东、中、西部土地资本产出弹性系数各不相同，说明土地出让金的作用在不同地区存在差异。对于经济发展比较迅速的东部地区，土地出让金的产出弹性系数较小，说明其经济发展已经在很大程度上摆脱了对土地要素投入的依赖。而在经济发展相对缓慢的中部和西部地区，土地出让金的产出弹性系数则较高，这说明中、西部地区的经济发展仍在很大程度上依赖于土地要素的投入。可以说，土地出让金作用的大小与当地经济发展状况密切相关。
依据城市化水平分组的研究结论城市化水平在 60%以下的省份，其土地出让金对经济增长的作用较大，但是在城市化水平达到以上的城市，土地资本与经济增长之间的长期协整关系已经不明显。这进一步说明城市化水平越低，城市经济增长对土地要素的依赖程度越高，随着城市化水平的不断提高，土地资本的作用将逐渐减少，特别是当城市发展到高度城市化阶段，两者之间的关系逐渐减弱，也就是说，城市经济增长不再依赖于土地出让金。
五 机理分析
土地资本化引起的土地出让金变化与市场上的其他商品不同，土地资源的供给是相对固定的，在城市化达到一定水平之后，用于征用和出让的土地数量并不能够按照市场的需求始终保持相应增加的态势，因此随着土地供给的减少，土地出让金的数量也会相应减少。虽然我国土地出让方式正逐渐由协议方式向招拍挂方式转变，土地出让面积的减少并不一定会直接导致土地出让金数量的大幅度减少，因为这主要取决于土地出让面积减少幅度与地价增长幅度之间的关系。但不可否认的是，土地出让金对城市经济增长的作用却会随着城市化发展到一定的程度而减小。
地方政府投资对城市经济的影响我国的经济发展在很大程度上属于政府投资驱动型，在城市政府财政资金紧缺的情况下，政府利用土地出让金进行投资就成为地方政府的一个必然选择。特别是在经济不发达地区，地方政府只能依赖土地出让金支持政府投资和经济增长。但是随着我国东部发达地区政府投资驱动型经济发展模式的转变，地方经济与政府投资的关系不再紧密，因此，依赖土地出让金的政府投资行为也相应得到缓解。在发达的东部地区，土地出让金对其经济发展的作用有减缓、减小的趋势。
各地方政府获得政策的差异各地区土地出让金发挥作用的程度有所不同，这与我国渐进式的土地制度改革有一定关系。在我国城市土地使用制度改革过程中，由中央政府提出的创新方案与决策多是宏观性的，因此需在地方政府进行试点改革试验。由于法律赋予这些地方政府相应的权力，它们可以在改革试验中进一步创新，并有可能成为中央政府进一步完善创新方案和决策的重要参考。这些制度创新能给试点地方政府带来直接的额外收益，因此经济特区和沿海开放城市作为改革的先行者也就自然成了改革中的最大受益者。
其他内陆省份的地方政府也跟进改革并逐步获得了在其管辖范围内土地出让收益中的绝大部分，但它们所获得的土地收益总量是无法与沿海地区地方政府相比的，从而土地出让金对其经济增长所发挥的影响自然也不如沿海地区。
六 建议与启示改善
目前地方经济过度依赖土地收入的经济增长方式可以从以下几方面入手。
1、制度环境因素的改善
地方政府体制改革。土地出让金之所以成为地方政府建设资金的主要来源，一方面在于其自身事权与财权的不对称，另一方面在于其目标函数的错位。政府角色定位应该是服务型政府而不是直接参与经济建设的政府，土地出让金在城市经济增长中发挥的巨大作用反映出地方政府角色错位的问题。地方政府角色定位应该逐步从“投资型政府”向“服务型政府”转变，从生产活动的组织者向公共产品的提供者转变。实际上，通过提高政府机构提供的公共产品和公共服务的质量以及增加城市基础设施投资等措施就可以在很大程度上提高地方的投资吸引力。因此，地方政府应该积极转变治理观念和自身定位，改变片面依靠廉价土地来招商引资的观念和做法，提高地方公共产品的质量和效率、构建良好的经济社会环境才是地方政府吸引投资和推动经济增长的最佳选择。
财政和政绩评价制度改革。针对由地方政府财权事权不对称引起的土地问题，应该合理划分各级政府的财权和事权，给地方政府以适当的收入自主权，借鉴国外地方政府经验，开辟地方税源，使地方政府通过规范的税收来获得资金。改革土地税收体系，强化土地保有税，逐步确立不动产税收在地方财政收入中的主体税源地位，使不动产税成为地方的稳定财源和政府调控土地市场的重要政策工具，从而改善地方政府过分依赖土地出让收入进行城市建设而引起的一系列问题。
政绩考核制度对政府行为起着不可忽视的引导作用，而目前的政绩考核体系却客观上激励了地方政府对土地征用权的滥用。因此需要改变过去以经济增长率和招商引资额等经济指标为主的评价模式，设计一套更加全面、科学的绩效评估指标体系。
除了应包含政府投入等经济指标外，还应包含合理的社会发展指标、资源环境指标等，并应增加诸如土地资源利用效率、失地农民就业生活保障等方面的指标体系，以弱化、遏制地方政府片面追求短期经济效益的冲动。
2、 土地和出让金相关政策的启示
从本文分析的结果来看，在经济发展水平、城市化水平不同的各地区，土地出让金对其经济增长所发挥的作用往往不同，因此我国的土地出让金政策并不能适用于全国的所有地区。
我国不同地区之间在经济发展水平和城市化水平上的差距都很大。从东部沿海地区的发展水平来看，政府通过控制土地要素定价发展投资驱动型经济的历史任务已经基本完成，但是从中西部地区来看，发展的目标还远远没有实现。区域间的差异性和政策统一性之间的矛盾是我国政策制定和实施中的重点与难点，在全国性政策的制定和实施过程中不能搞“一刀切”。
对城市化水平、人均 GDP 较低的地区，土地出让金对其经济发展有着十分重要的作用，并且随着地区城市化水平的不断提高，其作用还会继续增大。在这些地区，就应该充分肯定土地出让金的作用。
对于城市化水平及人均 GDP 已经很高的地区和城市，土地出让金对城市经济增长的作用呈下降趋势。土地出让金对城市发展的作用已经逐渐减少，那么把土地出让金更多地投入到公共产品、服务方面( 包括农村和城市) 将会是更好的选择，也能更充分地发挥土地出让金的资金作用。
总之，依赖土地资源、土地出让收入的城市化和经济增长是不可持续的。土地出让金作为城市经济增长与城市建设的重要资金来源，应该是在一定历史时期和经济发展阶段采取的阶段性措施。随着城市经济发展模式的更新和地方政府向“服务型政府”的转变，土地收益将不应再是城市经济建设的主要资金来源。
注释
[1]2010 年北京市财政总收入是 2353 亿元，其中土地出让金收入亿元，占财政收入的 7 成。
[2]本文的研究方法参考了高铁梅的《计量经济分析方法与建模应用及实例》( 清华大学出版社，2006 年) 一书。
[3]由于《中国统计年鉴》中没有 GDP 平减指数的直接数据，文中的 GDP 平减指数是由作者借鉴国内相关学者的研究成果与方法计算得出。
[4]各省( 市) 面板数据众多，因此在文中没有列出，有需要者可以与作者联系( 邮箱: cjzhangx@ cueb.edu．cn) 。
[5]东、中、西部地区的划分标准采用国家统计局(2003) 的标准，将东北地区的辽宁省划归为东部，吉林省和黑龙江省划归为中部。
[6]数据来源于《中国人口统计年鉴 2006》。
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