30 多年前的全国农村土地承包到户，曾极大地激发了农民的生产积极性 ，提高了农村生产力。但随着我国改革开放进程的推进和工业化、城镇化的快速发展，规模经济和现代农业发展对农地集中经营的需要、城市扩张对建设用地需求的快速增长，以及部分农民非农就业的利益驱动等，迫切需要探索加速农村土地流转的创新性模式。
一、 我国农村土地流转存在的问题与障碍因素
我国农村土地流转主要包括农民承包地流转和农村集体建设用地流转两个方面。 根据在福建、广东、四川等地的调查，当前农民承包地流转存在的主要问题是土地流转的规模较小，层次较低，流转不够规范。 主要表现为农户间转包的多，租赁、转让、拍卖、股份合作等流转形式少；流转给一般农户的多，流转给专业大户的少；自发性分散流转的多，有组织集中流转的少；短期行为多，长期流转少；流转口头协议多，缺少规范的流转合同书，遇到利益冲突时，解决难度大等[1]。
农村集体建设用地的流转，在实际操作中，大都先要通过国家征收转为国有土地，再以国有土地使用权的方式实现流转。 农村集体经济组织和农民个人缺乏对集体建设用地流转的自主性和独立性，农村集体土地流转只是以国有为基础的城市建设用地制度的附属。 现行农村集体土地征收流转制度存在的主要问题是：征地补偿标准普遍较低 ，土地征收规模容易失控；被征主体缺乏话语权， 农民失地又失利；同时，还容易催生农村土地和房屋的隐形交易市场，造成部分地区房地产市场混乱、规划失控等问题[2]。 因此，有必要对造成农民承包地与农村集体建设用地顺畅流转难题的深层次原因进行剖析。
（一）农村集体土地产权关系较模糊，无法确保农民土地权益
从推动或促进产权交易的角度来看，产权应具有排他性、可分性和有边界、可计量的特性。 产权的排他性是产权交易的首要前提，没有明确权利主体的产权是不可能进行交易的；同时 ，正因为产权是可分的（如分解为使用权 、收益权和处置权等 ），所以人们不仅可以将产权作为一个整体来出让，也可将其分割为部分或一个个单元来出让；加之产权是有边界、可计量的，使其在交易过程中具有实际操作性。
在家庭联产承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为所有权、承包权和经营权 （使用权 ）三种权利；农村集体建设用地的产权结构可被分解为所有权和使用权两种权利。 但是，当前我国农村土地产权关系较为模糊。主要表现在：
第一，关于“所有权”，法律规定“属于农村集体所有”,但是“集体”实体空洞化，集体与作为集体主人的农民在权益上是什么关系，农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题并不清楚。 在现实农村经济活动中，个体农民（农户）作为农地所有权主体的地位是被排斥的，行使主体地位的往往是村委或村级小组。 现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的。 农民作为弱势群体，在没有力量实现自己的土地权利时，一个必然的结果就是农民集体所有的土地转变为管理者所有；或地方政府实质上对农村土地拥有最终处分权。
第二，承包经营权是在所有主体不明的“集体所有权”上成立的一种土地使用权，其应包含的几种权利如占有权、收益权和处分权等 ，都受到不同程度的限制，只能说是不完全的土地使用权。 农村土地产权主体的模糊不清， 使得土地流转的利益主体被虚化，农民很难以独立的市场主体进入土地市场，进而阻碍了农地自由流转。土地的权益边界也会由于地方政府、社区集体组织、村民小组甚至是地方家族势力等方面的影响而变得模糊，而土地权益边界的模糊往往又成为各方主体争夺利益的借口[3]。
（二）土地流转相关法规有待完善,有法难依
从20 世纪 80 年代末期开始，我国就开始积极探索土地的合理有效流转，特别是最近几年，更是在政策层面积极推动和引领土地流转。 2008 年 10 月，党的十七届三中全会更是明确提出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”但是，土地流转不仅需要政策层面的推动和引领，而且需要法律层面的保障和支撑。 我国现行法律体系中没有土地流转的国家立法，大部分地区也没有建立土地流转的地方规章。 虽然我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》 和 《物权法》中有规定 ，但诸多规定过于笼统 ，缺乏操作性 ，导致有法难依的现象。 目前大部分土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性 ，从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性。 土地纠纷也日渐增多，侵权行为时有发生，迫切要求《土地管理法》的尽快修订和制定促进农民承包土地和集体建设用地流转的具体实施细则和办法[4][5]。
（三）农村社会保障体系有待健全，后顾之忧难除
我国农村土地素来都肩负着农民生存发展与社会保障的双重功能。 家庭联产承包责任制的实施，强化了土地的保障性质，农民把家庭承包的土地视作最终的退路。 可以说，对大部分没有就业和养老保障的农民来说，土地是其精神与物质的依靠、是安身立命之本，因而不敢随便转让 。 另外 ，受教育与技术的限制，农民较难在快速发展的第二、三产业中长期立身，非农就业存在不稳定性。 所以，耕地承担的对农村人口的福利保障功能远大于耕地的生产功能，土地就业保障性质使得土地流转在短期内的较高经济利益对部分农民的吸引力不大。 近几年来，我国在新农村建设中积极开展农村社会保障制度建设，2003 年就启动了以大病统筹为主的新型农村合作医疗试点，部分城市还建立了被征地人员基本养老保险制度，2009年又出台了 《农民工参加基本养老保险办法》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。这些制度确实在一定程度上解决了农民“病有所医”、“老有所养”等问题。但总体上看，我国农村社会保障的覆盖范围还有限，保障水平还很低，制度运行的可持续性还有待观察。 由于大部分地区的现行社会保障体系还无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障，因此 ，当土地流转的费用 （租金等）低于农户的预期时，深受 “土地是养老保障 ”这一传统观念影响的农户， 尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。 如果对土地流转后农民的社会保障问题重视不够，就容易导致失地农民陷入“进无出路、退无保障”的两难境地。 通过建立和健全农村社会保障体系，逐步淡化土地社会保障功能，有利于降低农地制度变革成本，加速农村富余劳动力的转移，加速土地使用权的流转[6]。
（四）地方政府职能错位，引导、监督力度有待加强
按市场经济规则，在农村土地流转中，政府是“裁判员”而不是“运动员”，其职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争平台。 然而，在现实农村土地流转中，地方政府既充当 “裁判员 ”，又成为 “运动员”。 作为“裁判员”，它偏向企业和开发商，在土地利益分配上，没有公正地对待农民；作为“运动员”，它则利用管理职能充当竞争主体，与集体和农民争利。 在土地流转的实际操作过程当中，农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配体系之外。 农民既不能决定土地转让或不转让，也不能与对方平等谈判价格。
另外，在农民承包土地流转和集体建设用地流转两个市场上，一些地方政府表现出了完全不同的态度和行为。 一方面， 对农民承包土地的流转不重视，较少出台甚至没有具体的引导措施；另一方面，对集体建设用地的流转积极参与。 在部分地区，还存在着农村基层组织直接充当土地流转主体，随意改变土地承包关系，进行强制性的土地流转。 由于流转的动机和做法各异，在操作中存在曲解甚至违背土地政策的现象。 有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程。 大量的非农建设用地在征地与供地方面采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法， 而供地却采取市场经济的有偿出让，一定程度上存在地方政府“以地生财”现象[7]。
（五)缺乏流转中介组织和交易平台，信息不畅、市场机制不灵
土地流转供求信息的高效与准确提供，对推进土地流转意义十分重大。 在农民承包土地流转市场上，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率聚集，需要寻求“散户―大户”之间的土地流转路径。由于散户和大户之间在生产经营规模、效益和理念等方面存在较大差异，因此两者的土地需求与供给信息容易出现不对称，由此会引发较高的土地流转交易成本，使得“散户―大户”的土地流转路径难以有效形成。 一方面，分散经营的农户不可能为了出租或转让少量土地而主动寻找需要土地的陌生大户；另一方面，大户对土地的需求数量通常比较大且要求连接成片，因此他们也不可能主动与每个农户进行谈判。 公平的交易平台（如农村土地产权交易中心），通过公开的招拍挂等市场交易方式，对于合理的土地流转价格机制形成，特别是在农村集体组织转让集体建设用地确定公正的转让价格时，可以发挥重要作用。 农村土地流转仲裁机构的建立，对于流转纠纷的处理具有重要意义。但据调查，我国大部分地区都没有建立专门的农村土地流转中介组织，更没有建立正式的农村土地产权交易平台，由此导致各地区一直未能形成统一规范的土地流转市场。 提供流转信息、提供公平交易平台、保障流转规范、处理流转纠纷等的土地流转中介组织的缺乏，严重影响和制约着土地这一重要生产要素的合理流动和优化配置[8]。
二、 我国农村土地流转的典型模式比较
加速推进农民承包地、 农村集体建设用地以转让、出租、互换、股份合作等形式流转，可以让农村土地资源变成可交易的资本，是新形势下解放农村生产力、促进城乡一体化发展的重要举措。 为破解以上难题，近几年来，部分省市积极探索新形势下农村土地流转的新方式和新办法， 涌现出一些好的模式和经验。 对其中的典型模式进行总结和剖析，可为其他地区农地流转模式的选择和创新提供借鉴。
（一）“宅基地换房、换社保”的政府主导模式
该模式以天津市为典型代表。 在天津滨海新区开发规划中， 全区 2270 平方公里的规划面积按照农业用地与城镇用地1∶1 的流转规划目标 ，有 300 多平方公里的农用地将被转成城镇用地。 2005年以来，天津市为破解滨海新区开发中土地和资金双重约束的难题，推出农民宅基地换房和土地置换的办法，并以此推动小城镇建设。 该模式有四个特点:一是以宅基地换房为突破， 即农民以放弃宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价，获取城镇新建房屋的所有权及相关国有土地使用权。 二是保证耕地总量只增不减或总量平衡，即将农民放弃的宅基地整理复耕，通过把布局分散、数量众多、使用效率低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田，确保耕地的占补平衡，质量不降、总量不减。三是土地置换集约出的多余土地，通过市场化行为生息，用于弥补新农村建设资金和农民的社会保障缺口。 四是农村劳动力转移和小城镇建设相结合，通过土地流转实现农民向市民身份的转变，完成农业集约化、农村城镇化和农民市民化。
从本质上看，天津模式是一种改变土地用途的农村土地流转方式，但这种改变是建立在农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩，城市建设用地增加量和农民到城里定居量挂钩的基础上。 天津模式在政府主导下通过“土地置换”方式推动农村集体建设用地流转（先国有化再用于开发区建设），有利于土地资源的有效集约利用，实现规模化经营 ；有利于新农村建设的资本积累；有利于总体规划、总体建设有特色和生态宜居的新型小城镇；有利于农民逐渐享受等同市民的医疗、养老和失业等社会保障 ，实现城乡一体化发展[9]。
但天津的“宅基地换房、换社保”土地流转模式的适用性有限。 只有在城乡结合部和近郊区有较高的地价收益作为保障的情况下，宅基地换房、换社保才比较容易实行，但在距离市区较远的农村就很难行得通，必须采用其他土地流转方式解决。 同时，该模式实施中还有一些问题需要进一步解决：一是土地定价机制问题。 如何科学合理地量化现有农民的宅基地价格，并在土地定价机制中明确农民的话语权，以保证宅基地与新建房屋的合理交换， 是需要解决的难题。 二是“宅基地换房”后续工作的解决，也存在一定难度。 如土地收益分配问题，流转后集中居住的农民怎么就业， 土地承包权换取社保的标准如何合理确定等，直接关系到农民失地后的长远利益。 若解决不好，会造成不仅仅是农民，而且包括土地购买方的担优和纠纷[10][11]。
（二）集体建设用地市场化流转的农民主导模式
该模式以广东省为典型代表。 在该模式下，集体所有的农村建设用地无需经过国家征收环节直接进入土地市场， 农民成为土地流转市场的主导 。 而在“宅基地换房、换社保”模式中，政府是土地流转市场的主导， 这是两种模式的主要区别之一。 2005 年 10月，广东出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，把农村建设用地纳入到城乡统一的土地市场，规定在土地利用总体规划下，农村建设用地使用权可以进行出让、出租、转让、转租和抵押。 此举让广东的农村土地管理体制改革走在了全国前列。
根据管理办法，广东兴办各类工商企业（包括国有、集体、私营企业、外资企业、股份制企业，联营企业等）、兴办公共设施和公益事业以及兴建农村村民住宅等建设项目，都可以直接使用集体建设用地 ，而无需从国家手里购买土地使用权。 集体建设用地使用权出让、出租用于商业 、旅游 、娱乐等经营性项目的 ，参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。 这种改革赋予了农民在集体建设用地流转中的自主权和独立性，是一种市场化的土地流转方式[12]。
广东模式是在保持集体建设用地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式 ，将集体建设用地按一定年限通过转让、出租、入股、联营等方式直接流转，土地收益的大部分都留给了集体经济组织和农民。 其核心内容是实行国有和集体土地“两种产权、同一市场 、统一管理 ”，农村集体经济组织享有独立的土地使用权转让与收益处置权。 该模式下集体土地升值空间迅速打开，体现了政府让利于民的政策主张，又可称为“保权让利”模式。 近年来，广州、深圳、东莞等近郊区的一些农户在自有宅基地上或农村集体建设用地上进行房产开发及出租，获取了巨大资产收益，土地流转已成为当地农民增收的新途径。 当地农民称，他们从改革开放前“种地”到改革开放初期“种工厂”，现在已经过渡到“种房”。
广东模式的主要优势：一是激活了农村土地流转市场， 较好地解决了工业化城镇化发展中征地难问题，有效增加了土地供给量；二是大大增加了农民和集体经济组织的土地流转收益，有利于迅速缩小城乡收入差距；三是由于农民收入的提高和集体经济组织财力的迅速增强，有利于村镇建设的改善和农村社会事业的发展； 四是避免了政府征地过程中的寻租行为，有利于土地要素的优化配置。 该模式还需要进一步完善的方面有：一是可能产生大量小产权房和私有房屋的隐形交易，干扰城市房地产市场；二是可能造成部分农户滥建房产，不利于统一规划 ，容易形成难以治理的“城中村”问题。
（三）“确权赋能”的土地产权综合改革模式
该模式以四川省成都市为典型代表。 成都做法的核心是改革现行的农村土地和房屋产权制度，推动土地和房屋资产资本化。 其改革的基本思路是：在强调农村耕地保护的前提下，通过依法确权，为农村集体土地所有权人颁发土地所有权证，为集体土地使用权人颁发土地使用权证，为集体土地上的房屋所有权人颁发房屋所有权证，并允许其以各种形式流转，逐步实现城乡土地、 城乡房屋的 “同地同权”、“同证同权”。同时，建立完善集体土地流转收益分配机制，将农村集体土地使用权依法流转取得的收益用于解决“三农”问题。 成都通过“确权赋能”的土地产权改革，将《土地管理法》、《物权法》等法律赋予农村土地和房屋的各种产权利益通过权证的形式确定到户，使之成为农民法定的资产，并赋予可流转的、市场化的资本禀赋①。
“确权赋能”模式所强调的产权制度改革，事实上是农村土地流转体制建立的必要前提和基础工作之一。 只有当农民拥有了合法的集体土地承包经营权证、集体建设用地使用权证、房屋所有权证等，才能保护农民对土地和房屋的占有、使用、收益和处置等权益，从而在农地流转中占据主导地位。 同时，也只有将农民对集体土地的使用权、房屋所有权等以权证的形式确定下来，才便于在流转市场进行交易 ，从而实现农村土地和房屋的市场化和资本化。 成都市通过农村入户摸底调查、 土地测绘、 确权颁证等程序，让“确权赋能 ”后的农户拥有 “四证 ”，即 《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证 》（即宅基地使用权证）、《房屋所有权证》和《集体林地使用权证》，与“四证” 同时发给农民的还有耕地保护卡和养老保险卡两卡。 成都市“确权赋能”的做法，为多种形式的适度规模经营培育了市场环境。 随着农村产权流转平台的建立，农民的土地、房屋等资源资本化，有利于把资金、技术、劳动力等生产要素引向农田、林地从而直接拉动农民收入大幅增加。 该模式需要进一步完善的地方是：模式运行过多依赖公共财政支持，而对社会资本的利用不足，市场化程度较弱，改革成本较高；耕地保护卡上的资金使用弹性不足，时限太长 ，可通过功能改革，赋予其必要的融资和担保功能。
（五）农用地规模化租赁性经营模式
通过农村合作社或农业龙头企业将分散的农民承包土地通过租赁（有时加上互换）集中起来，实行规模化经营，出租土地的农民可以安心外出务工 ，也可以到合作组织或公司制企业投劳务工，既收租金又获薪金收入。 该模式在全国很多地区都有，但以浙江金华等地最有代表性。 2008年以来，浙江金华实施土地流转承包，把原来的小农经济转变成合作社经营。 通过合作社把本村和周边村里许多外出务工者和老人手中的闲置田地租赁过来，然后通过与农户签订土地流转合同，扩大了经营规模。村民除了每年能拿到固定的土地流转收益外，还能在合作社务工。
该模式的优势:一是不改变土地用途 ，不会对耕地造成损害，同时农民也未丧失对土地的第一支配权，它和现有的政策、产权现状都能相互衔接，土地流转没有争议，易为农民接受 ，因而也适合于我国绝大部分农村社会经济发展情况。 二是通过合作经营，可以把辖区农民的承包土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，便于农村功能区的划分和统筹开发。 三是土地流动、互换的价格由市场机制自行调节，政府只担当中介人角色 ，政府所投入的成本相对来说要小得多。 该模式可能存在的不足：一是它不一定能保证农民实际收入得到提升，租金和薪金收入都存在风险。 一旦承租企业、农业合作社出现经营风险，租金和薪金都要受到影响，城乡一体化也就无法推进。 二是相对于稳定的股权模式，合作经营的稳定性稍差， 对于需要土地长期流转使用的发展项目，有一定局限性。
（五）农民承包地股份合作模式
山东省宁阳等地探索了土地承包经营权“股份合作”的土地流转途径。 该模式采取“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保底”的经营原则，包含四个要点:第一 ，农户以土地经营权为股份组建合作社；第二，合作社对土地统一管理，不再由农民分散经营；第三 ，合作社挂靠龙头企业进行生产经营 ；第四 ，合作社实行按土地保底和按效益分红的分配方式。年终分红时，首先支付社员土地保底收益（如每公顷10500 元 ），然后留足公积公益金 、风险金 ，再按股进行二次分红[13]。
土地股份合作模式的突出特色在于:一是依托农业龙头企业延伸链条带动土地流转；二是借助农民专业合作社，搭建平台助推土地流转。 通过土地合作进行规模生产经营， 让农民更多地分享土地经营的收益。 这种模式中，农民仍然拥有家庭承包土地的经营权，土地既是有偿租赁，又是认股，并非是对家庭土地承包经营权的彻底放弃。 与金华的租赁模式比较，该模式引进了股权合作，增加了农民的红利收入 ，建立了农民收入的利益递增机制，更好地保障了农民的土地权益。
但是，土地股份合作模式的成功需要具备一定的条件。 一是取决于能否拥有一个快速增长的龙头带动企业，否则，合作社的成立并不能保证农民土地权益的增收。二是股份合作制的管理要求较高，包括契约的签订要求更严格，股金和红利分配方案的制定需要平衡多方面的利益关系等[14]。
三、 结论与对策建议
从以上典型模式的比较中看出，推进农村土地经营权（使用权）以转让、出租、转包、互换、股份合作等形式公平、公正、合理地流转，可以使农民承包土地和农村集体建设用地进一步变“活”起来，让农民的土地资源变成可交易的资本，在统筹城乡发展的社会背景下更好地解放我国的农村生产力， 让农民分享经济、社会发展的成果，推动城乡一体化发展。 总结典型地区改革发展的经验，我国农地流转制度改革和发展的基本思路应该是：
在农民承包土地流转方面， 以土地确权为基础，以市场化机制建设为核心，以集中性租赁 、股份合作等模式为主导推进农用地的流转， 多形式实现农业规模化经营。 具体措施可以包括：确认农村土地和房屋权属，给予农民用益物权性质的权证；建立农村产权交易市场，为农用地承包经营权流转、建设用地使用权流转和农村房屋交易提供服务；引导农业龙头企业和民营资本下乡租赁经营；鼓励农户以土地承包经营权入股， 组建农村土地承包经营权股份合作社，实现规模化经营；建立健全农村土地承包经营权流转服务中介体系。
在农村集体建设用地流转方面，要改革现行征地制度，实行政府征收与农村集体 “保权 ”入市并存制度。 对于公共利益等非经营性用地,仍由政府统一向农民集体征购土地；但对于经营性用地，应允许在保留集体所有权不变的前提下，农村集体建设用地直接入市，实行“同权同价”。在工业化、城镇化比较发达的地区，建议开展农村宅基地、房屋产权流转试点，逐步建立城乡统一的房屋转让、流转制度。
与此同时，政府在农村土地流转市场中的职能和地位也应发生转变。地方政府应当尽量避免充当土地流转市场的“运动员”角色 ，较少或不要与民 （农村集体和农民）争利 ；地方政府应主要充当 “裁判员 ”的角色，履行市场管理与监督职能 ，维护流转市场的公平公正秩序，保证土地产权交易的顺畅进行。
参考文献
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