中国城市化的快速推进带来了城市经济的高度繁荣，但同时存在部分大城市蔓延发展、中小城市用地浪费严重的现象。失控的城市化过度消耗土地资源，侵占大量优质耕地，目前，我国耕地面积已逼近18 亿亩红线，这使我国的耕地保护形势日趋严峻。

一、我国城市蔓延的土地利用特征

城市蔓延以大量消耗农田和自然资源为代价。［1］如果城市土地耗用的速度快于同时期人口的增长速率，则认为蔓延在增加。［2］目前，我国城市空间增长主要表现为两种形式：一是城市建成区不断向外围农村拓展空间，如规划设立新城区。二是非农经济活跃的外围地域就地城镇化的空间拓展。很多大城市通过行政区划调整，将外围的市、县和镇合并进来。虽然城市空间拓展是城市化的必然要求，但城市空间过快扩张的土地粗放利用现象，以及过快的农地非农化对耕地保护形成的压力日益增加。据统计，除2007 年外，～2008 年中国城市建成区面积的扩展速度明显快于城市人口数量增加的速度，其中，2003 年和2006 年二者比例高达2.7：1。而且，大多数年份城市用地扩展弹性系数（城市用地增长率与城市人口增长率之比） 严重超过了世界公认的合理限度1.12。可见，我国的城市化在高速消耗土地资源的同时，对非农人口的吸纳并没有达到相应的速度和规模，城市化进程中城市土地扩张速度过快，城市蔓延问题已非常突出。从城市土地的利用效率来看，我国城市蔓延的土地特征主要表现为低密度外溢扩张和内部低集约度利用。

（一）政府主导的城市低密度外溢扩张

迄今为止，中国的城市化进程始终没有脱离政府的行政干预。在经济导向的政绩考核机制下，地方政府以产业园、软件园、物流园、大学城等多种形式，大量圈占土地，不断扩大城市规模，使我国大中城市城区以每年850 平方千米的速度直线递增。［3］另外，为缓解大城市发展压力而进行的新城建设正成为城市土地蔓延的新方向。由于发达国家郊区化过程中出现的“城市中心空心化”现象在中国尚未显现，在就业、教育和医疗等配套服务功能滞后的情况下，新城的主要服务功能仍需依赖中心城区，因此新城对人口的吸引是被动的。而且，由于在城郊地区缺乏综合完善的规划和合理有效的管理，城市扩张呈现散点状的无序蔓延。新城在空间和决策上各自为政，难以形成资源整合和设施共享，规模效应的经济性无法得到发挥，这种蛙跳式的蔓延也直接消耗大量的土地资源。

（二）城市内部土地低集约度利用城市经济的发展带来土地物质资本和活劳动投入不断增加，城市土地利用应向高效集约利用方向发展。而现实情况是建设用地的增长超过经济发展的合理要求，经济的发展主要通过土地替换资本，而不是通过对同一土地追加投资获取级差地租Ⅱ，这造成城市内部土地利用效率非常低下。根据中国土地问题课题组（2007）的研究，国外的一些城市容积率已达到或者超过了2.0，而我国只有0.33，其中占建设用地相当比重的工业用地非集约化利用尤为突出。对2007 年北京已出让的200 余宗土地进行初步统计，发现其中余宗工业用地的出让均价每平方米低于100 元，而同期非工业用地的出让均价则接近4 900 元，余宗工业用地的平均容积率仅为0.3。［4］工业用地的出让价格过低，造成工业建设项目用地的投资强度和产出水平低下。2008 年，国土资源部对我国个城市的抽样调查显示，工业用地产出率不到发达国家上世纪80 年代的2%。［5］可见，在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的粗放利用，严重降低了土地资源的经济价值。

我国城市蔓延带来的土地快速扩张，造成农地转用的规模大大超过了计划控制的规模和实际需要的规模。1997～2010 年，中央给东部某省农地转为建设用地指标100 万亩，而2000～2004 年该省每年平均使用建设用地50 万亩，最高达万亩。西部某省会城市的农地转用和建设用地指标是13.5 万亩，到2003 年已经用去了17.13 万亩。［6］城市快速扩张直接导致了耕地面积的急剧减少。根据国土资源部发布的“2007 年中国国土资源公报”，2006 年末全国建设占用耕地万亩，占全国耕地流失的79.6%。目前全国耕地实际保有量仅为18.27 亿亩，人均耕地面积已经从年的1.47 亩降到2006 年的1.39 亩，不到世界平均水平的40%，已低于有关专家测算的维持温饱的最低极限―――人均耕地1.5 亩的水平。因此，控制城市蔓延、保护耕地已是摆在中央和各级政府面前的当务之急。

二、我国城市蔓延的根源分析

在城市国有土地的市场化配置改革中，地方政府在农地非农化过程中具有很强的经济驱动力。一是“财权上移“和“事权留置“间的矛盾。分税制改革重新强化了中央财政集权能力，同时也造成了地方财政收支的巨大缺口。目前划分的税收收入中，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征收成本高的中小税种。经过分税制改革之后，地方政府承担了包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的60%以上的事权，而只分享到40%左右的财权。显然，各级地方政府财权与事权不匹配，捉襟见肘的地方政府自然会想方设法去增加财政收入。二是我国当前转移支付制度尚不完善，转移过程中存在效率损失和公平失衡。地方政府财政收入主要由上级政府转移支付、共享税收返还、地方税收以及以土地出让收入为主的预算外收入构成。尽管中央政府可以通过转移支付制度对地方政府进行二次分配，但其中财力性转移支付中大约有不到具有均等化性质；而且，这类专项转移支付要求地方匹配比例过多、过大，在为支持地方发展起到积极作用的同时，对地方财政也造成了一定的负面影响。三是地区之间的平行竞争诱使地方政府协议出让土地，促进本地区经济发展。地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域之间为了增强各自的竞争优势，围绕吸引具有流动性的要素而展开的跨地区政府间的竞争。在蒂波特“用脚投票”的退出机制的压力下，各地方政府作为“经济人”，在自身财政收入不足的情况下，为了吸引私人投资，提高经济增长速度和政绩指标，从而提高地方政府对于公共品、公共服务的供给效率和质量，只能依赖手中最大的资本―――土地，从而出现超出承载能力的过度开发与非理性扩张现象，使得城市土地开发面临整体效率降低与土地资本低价流失的情况，造成了“公地悲剧”。

更为重要的是，现有的征地和土地出让等市场制度恰好为地方政府的用地扩张冲动提供了现实保障。国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地市场制度，决定了地方政府对土地市场的绝对垄断。《国家土地征购条例》规定：城市中任何单位或个人需要使用土地，都要向当地城市政府申请，当地政府有权对此申请做出征购农地还是重新分配城市土地的决定，即地方政府控制着土地供给这个“水龙头”。一方面，地方政府买方垄断农地征购市场。政府凭借行政权力获取到可供出让的新增土地资源，即收回并储备城镇中被原土地使用者占用的土地，或征购农民集体所有的土地。另一方面，地方政府卖方垄断土地出让市场。2001 年开始推广实施的土地储备制度和2002 年实施的土地招标拍卖制度，决定了我国土地供给的卖方垄断特征。地方政府以极低的代价征用农村集体土地，却以较高的价格出让给土地使用者。这种土地发展权归公和土地涨价权归公的制度安排，在增加政府收入的同时，造成耕地资源的大量流失，是城市蔓延产生的土地制度根源。

三、控制城市蔓延保护耕地的土地制度创新

控制城市蔓延，保护耕地的核心问题是既要避免因城市扩张而大量侵占基本农田，又不能因基本农田保护而阻碍城市化进程。在国家规划体系管理范围下，创新耕地保护机制―――建立农地发展权转让机制，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进土地的集约利用，减轻经济发展对耕地的需求压力。政府垄断土地供应，从政府征迁、土地储备到土地开发，直至市场交易完成，期间均存在土地发展权利的缺失。

如果没有发展权，就没有办法解释政府将农用地转为国家建设用地带来的土地价值增值问题。乔尔・A 迪默（Joel A. Diemer，1979）认为土地发展权是土地所有者权利的延伸，是指改变土地用途及土地利用强度的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权，包括农地发展权和市地发展权。［7］土地发展权是发达国家和地区为实现保护农地、环境和开敞空间而引入的土地政策工具。本文认为农地发展权应归属农民集体所有，并通过立法明确行政村作为行使集体土地所有权的代表。土地发展权转让（TDR）是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，即开发商购买被保护地区的土地开发权，并在非保护区利用购买的土地发展权建设密度更高或容积率更高的建筑。政府通过TDR 引导、规范交易过程，无需财政补偿发展权；将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，来保护具有高农业价值的土地。

建立土地发展权的转让机制，第一，可以保证基本农田分区内的集体土地所有者享有土地用途转换为城市土地的巨大增值收益，保护了其合理权益。第二，由于实际增加了农地非农化的成本，可削减地方政府在农地征用过程中的经济利益，在一定程度上可以遏制地方政府冲动，发挥制度约束作用。第三，原来开发商拿地的成本很低，设立发展权后会增加开发商开发新地的成本，当其新开发一块地的成本高于其对原建筑增加容积率的成本时，开发商会理智地提高原有土地的集约利用度。第四，可以根据区域发展的非均衡性，实现不同区域土地发展权的调剂余缺，保证城市合理扩展所需的必要土地。在促进耕地保护的同时，提高城市内部土地的集约利用程度。

建立土地发展权转让机制应从以下几方面着手。第一，国家依法界定土地产权并增设农地发展权，允许其与所有权和使用权相分离。第二，根据区域发展规划划定发展权的发送和接受区域。发送区域内土地的未来发展被限制，是土地发展权的让渡区域。接受区域是土地发展权的注入区域。如，将城市边缘的基本农田划定为农地发展权的发送区域，将城市地区确定为接受区。第三，根据土地利用总体规划配置不同区域发展权所包含的开发信用份数，并允许其进行交易，实现土地发展权价值。一般根据保护区域的生态功能、资源的稀缺程度以及社会经济发展对它的需求强度等因素来具体配置，越是保护难度小的区域，每个开发信用单位所包含的面积就越多。发送区所规定的开发信用系数是以耕地保护的目标为期望值，以限制其再开发或保持现有规模为原则。如，美国新泽西州规定严格限制开发的保护区域中心区每16 公顷（hm2）分配1 个开发信用，农用地每8hm2 分配1 个开发信用，湿地每分配1 个开发信用，分配过程中可在考虑各种因素基础上做适当调整。第四，在发展权交易市场上，转让者从其利益出发自主决定出售或者自己先储备后卖出发展权，只有双方合意下交易才可进行，社会方得以最低成本实现资源的高效率配置。因此，土地发展权的定价非常重要，一般组建专业估价委员会，既有专家和政府官员，也有公众，对开发信用进行科学估价。理论上，农地发展权价格大体等于土地开发净收益与当前土地农业用途价值之差。对每个开发信用单位售价的确定，要确保发展权接受区的开发利润，还要计算所换取的资金是否足以维持保护类区域土地的维护费用。但无论何种情况，开发区域的开发商一次至少要购买一定数量的发展权，以保证每次对保护类区域土地的保护范围和补偿水平具有规模效应。第五，实现土地发展权交易价值的二次分配。根据农地发展权归属，集体土地所有者应得到因出让改为建设用地的机会而失去的全部土地增值。但是，其中部分增值收益是由社会经济发展、公共投资、国家规划等诸多非农地所有者因素而引致，因而作为投资者的国家也必须参与分配。一些国家或地区一般通过课征开发土地增值税的形式，将部分土地增值收益收归国有，如英国土地开发税率为40%～60%，韩国和新加坡的税率为50%，中国台湾地区实行20％、％和40％的三级累进税率。我国大陆这部分增值可以由规划部门根据各级政府的基础设施投入规模确定征收税率，进行土地增值收益的二次分配。

TDR实施的实践表明，发展权转移往往面临市场需求不足的情况。为刺激发展权的需求，一些国家首先收紧发展权接受地区规定的土地利用强度，严格限制土地开发条件，开发商即使获得土地使用权，也必须拥有规定数量的开发信用才能从事土地开发。当土地开发者自身具有的开发信用达不到规划规定的限度时，必须从耕地保护区购买开发信用。然后，采用容积率奖励的办法鼓励土地发展权的需求方。即开发商购买土地发展权后，可以在指定的区域内超越规划许可的容积率限制进行额外开发。因为城区的土地通常要比保护类区域更昂贵，开发者宁愿去保护类区域购买“冻结”的发展权，而不是购买额外的土地。另外，由于土地发展权交易涉及的资金量规模较大，为确保市场交易的顺利进行，需要成立土地发展权银行等金融中介，协调发展权交易的定价管理以及信托、贷款等资金管理；还可保护土地发展权的交易价值得以实现。如，市场中有大量的TDR 卖方，而仅有少量的买方，造成发展权的交易价格很可能低于实际的发展权价值时，发展权银行可以采用均衡价格购买土地发展权，等市场需求增加的时候再投放到市场上，以保障所有权人获得合理的发展机会补偿。

在国家规划管理范围内，设定土地发展权并建立其转移机制，有利于利用经济手段控制城市蔓延，提高城市土地集约利用程度，缓解耕地保护与经济发展的矛盾，为耕地保护类区域的发展机会损失建立长效补偿机制。值得注意的是，发展权转移交易是一种市场机制，它的运行绩效不仅取决于发展权的产权界定、供需双方信息的完备性，而且还有赖于保护区域与开发区域的科学界定，因此，土地发展权的交易规划需要与城市规划的动态调整相协调。

【注释】

*注：本文为中央民族大学“211”民族地区宏观经济预测与数量经济理论研究的成果。

收稿日期：：2011-04-20

作者简介：刘红（1976-），女，河北泊头人，中央民族大学经济学院讲师，中国人民大学经济学博士研究生。研究方向：区域经济、城市经济。

参考文献：

［1］Burchell，Robert W. et al. 1998. Costs of Sprawl Revisited:the Evidence of Sprawl's Negative and Positive Effects.Transportation Research Record 39.

［2］William Fulton，Rolf Pendall，Mai Nguyen，and AliciaHarrison，Who Sprawls Most ? How Growth Patterns Differ Across the U. S.，Center for Urban &Metropolitan Policy ，The BrookingsInstitution，Washington ，D. C. ，July 2001.

［3］谈明洪，李秀彬，吕昌河.20 世纪90 年代中国大中城市建设用地扩张及其对耕地的占用［J］. 中国科学D 辑地球科学，，（12）

［4］洪亚敏.城市工业用地非集约化严重［J］.北京观察，2007，（9）

［5］孙荣飞.工业用地准入门槛抬高投资强度标准提15%［N］第一财经日报，

［6］蒋省三，刘守英.土地制度改革与国民经济成长［J］.管理世界，2007，（9）［7］Diemer，Joel A. ，Agriculture，Urban Development，，Land Economics，，No. 4，Nov. 1979，pp. 532 -536.