随着城市化进程不断提速，大量农村土地转为城市建设用地。现代农业经济理论认为，每征用一亩地，就伴随着1.5 个农民失业，目前完全失去土地的农民已达4 000～5 000 万人，预计到年失地农民将增至1.2 亿人左右。［1］土地是农民最基本的生产资料和最重要的生活保障，农民失去土地就意味着失去了生活来源。失地农民成为城市化进程中一个庞大的弱势群体，会影响社会的稳定发展。
一、失地农民权益受损的状况
（一） 相关法律规定的不完善使农民土地承包经营权益受损
1、相关法律对农村土地所有权规定不明确，导致农民土地承包经营权被侵犯。我国《土地管理法》明确规定，农村土地归农民集体所有，农民享有土地承包经营权，但并没有指明集体到底是哪个组织。由于集体土地所有权代表不清晰，土地所有权由法律上的集体所有变为实际上的政府所有，为了自身利益，乡镇政府、村委会往往代表土地所有者大量征用农村土地搞经济建设，从而使农民赖以生存的土地承包经营权被侵犯。
2、法律对土地征用范围的界定不明确，导致农民土地承包经营权被剥夺。法律赋予了国家的征地权利，明确指出国家为了公共利益的需要可以征用农民的土地。但却未对公共利益的概念作出明确的界定，这就产生了漏洞，对公共利益的解释成为政府部门和主要行政领导者自由裁量的权力。一些地方政府为了提高地方政绩，以低地价甚至零地价作为优惠条件，盲目招商引资。商业性和公益性的土地征用混杂在一起，还有一些地方政府圈占大片的土地搞经济开发区。
（二） 相关征地安置政策不科学导致失地农民土地收益权受损
1、征地补偿标准过低，导致失地农民土地收益权受损。因为我国现阶段农业经营收入还不高，单单以产值作为征地补偿的标准不能保障失地农民长远的生活需求。如，按照湖南省一般耕地亩均年产值1 000 元计算，失去一亩耕地的补偿最多也不过是30 000 元左右，仅相当于年湖南省农民人均纯收入3 904.26 元的七倍左右，如果按2007 年湖南省农村居民人均生活消费支出3 377.38 元计算，一亩耕地的补偿只能够维持失地农民八年左右的生活。如果按湖南省城镇居民人均消费性支出8 990.72 元计算，一亩耕地的补偿仅能够维持失地农民三年左右的生活。［2］由此看出，这种低补偿标准，是以牺牲农民的利益为代价来推进城市化发展的，不仅不能实现城市化发展成果的共享，更不利于城乡社会的持续稳定与和谐发展。
2、征地补偿范围过于狭窄，导致失地农民土地收益权受损。按照现行补偿标准，征地补偿只能按原用途的价值给予补偿，这意味着不管这些土地今后用途是否发生变化，价值如何，土地增值的部分不会补偿给失地农民。随着市场经济的发展，土地的用途会发生转变，土地增值额也会大幅度提高。如，2007 年，政府从农民手里购买的土地价格仅为45 元/平方米，土地用途转变后的价格水平是：商业地价水平是2 742 元/平方米，住宅地价水平是1 941 元/平方米，工业地价水平是561 元/平方米。［3］在经济发达地区，这种土地增值的变化更加明显。土地的增值收益在对失地农民的补偿范围之外，使失地农民所造成的损失与所得到的补偿费用不一致，严重侵害了农民的土地收益权。
3、征地补偿分配不规范，导致失地农民土地收益权受损。在农村，一直以来过分倡导集体利益和个人利益相结合，集体利益高于个人利益。所以大部分征地补偿费由乡镇农村集体经济组织和村农民集体经济组织占有，统一支配，只有少部分属于农民个人。而且集体在分配征地补偿费的过程中，乡镇、村、组层层截留，最后转到农民手中的费用已所剩无几。另外，对征地补偿费的监督力度不大，征地补偿费的管理和操作不够规范，一些干部恣意挪用征地补偿费，损害失地农民土地收益权。
（三） 社会保障体系不完善使失地农民社会保障权受损
土地征用使农民失去了土地作为生活的保障，相应的社会保障体系却没有完全建立起来，使失地农民的基本生计难以维持。第一，农民最低生活保障标准过低。尽管政府给予失地农民一定的经济补偿，但并没有获得与城镇居民同等的保障和待遇，大多数失地农民出现生活水平下降的状况。失地农民到城镇生活之后，他们的支出随之加大。第二，失地农民养老保障制度的缺失。我国农村历来是以家庭养老为主要方式，国家和集体只对鳏、寡、孤、独老人实行具有救济性质的“五保”政策。计划生育政策的推行使家庭结构趋于核心化，给农村家庭养老带来巨大的压力。第三，失地农民医疗保障力度不大。由于失地农民收入不稳定，支付不起当前高居不下的医疗费用，尽管政府认识到了失地农民医疗保障的重要性，大力推进新型农村合作医疗制度改革。但由于地方政府经费有限，医疗保障起点低，远远不能解决农民看不起病的问题，造成很多失地农民家庭因病致贫、因病返贫。第四，失地农民就业政策的缺失。随着市场经济不断向纵深发展，企业用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民就业安置的渠道越来越少。失地农民大多只具有小学和初中文化程度，缺乏专业技能，市场竞争力弱，因而再就业困难，一般只能到劳动密集型，收入低的企业工作。因此，合法权益得不到有效保障。
二、城市化进程中保障失地农民权益的路径选择
（一）完善相关立法，保障失地农民土地承包经营权
第一，明确农村土地产权关系，切实保护失地农民土地承包经营权。法律必须明确农村土地产权的归属，明确界定农民对土地的占有、使用、收益和处置的承包经营权。第二，明确规定农村集体和农民个体之间对土地产权的实现形式，在立法层面保护有利于提高生产力水平和保障失地农民土地承包经营权的行为。第三，明确界定征地范围，规范政府的征地行为。在立法中要严格界定商业性用地和公共利益用地的征地范围。
（二）完善失地农民征地补偿制度，保障失地农民土地收益权第一，提高征地补偿标准。要依照法律规定支付征地补偿费，保证失地农民基本生活水平。制定补偿标准时要全面考虑当地的经济发展水平、人均占用耕地面积、农业生产效益和土地供需状况等因素。第二，合理确定征地补偿范围。首先，补偿的范围要包含对失地农民直接损失和间接损失的补偿。这些补偿包括对失地农民的再次择业的成本和选择新职业面临风险的补偿，还有失去国家给予农民30 年土地承包经营权而产生的土地正常收益的损失，土地增值的价格损失以及其他潜在的收益损失等。其次，要以当时市场价格制定合理补偿标准。因为土地征收是农民把土地承包经营权转让给政府，政府在土地非农建设中大部分是以市场价格转让的，从中获得巨大增值收益，所以部分收益必须返还给农民。第三，完善征地补偿分配办法，规范分配行为。应该尽快制定农村土地征用补偿分配的条例或细则，对征地补偿费的各级组织分配的比例、支付时间、使用途径、发放对象和方式等要有明确而详细的规定。对侵占、挪用、拖欠征地补偿费的有关责任人要依法追究。通过具有强制效力的条例或细则来规范分配行为，才能确保土地收益足额及时分配到失地农民手中。
（三）完善失地农民社会保障制度,保障失地农民社会保障权
1、完善失地农民最低生活保障制度。对符合最低生活保障标准的失地农民要全部纳入保障范围，并根据经济发展水平、生活必需品的价格等因素的变化适时调整最低生活保障标准，确保失地农民生活水平不因征地而降低。失地农民最低生活保障是对失地农民这一弱势群体的生存权和发展权的保障，使他们能够拥有平等的机会参与竞争。
2、完善失地农民养老保障制度。可以采取政府、集体和个人三者共同参与的形式，根据失地农民不同年龄层次分别采取不同的养老保障办法。如，浙江省对征地后需要安置的所有失地农民根据不同年龄段和保障对象的特征实行不同的基本生活保障政策。对处于劳动年龄以上的人员直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度，按照合理的征地标准，政府负担的部分以等值年金的方式给失地农民账户充值；对于属于劳动年龄以内的人员，按当地测算标准予以一次性缴足或不分年龄实行相同的缴费标准，为其建立个人专户，个人专户由集体和个人缴纳的费用组成，政府出资部分的标准与前一种情况一样一并汇入；对于劳动年龄以下的人员，主要是一次性发给安置补助费。［4］完善失地农民养老保障制度，使农村养老和城镇养老顺利接轨，最终把失地农民养老保障纳入城市居民养老保障的范畴。
3、完善失地农民医疗保障制度。地方政府在巩固原有农村合作医疗改革成果的基础上，要加大对新型农村合作医疗制度的扶持力度，发挥其在减轻失地农民家庭负担、缓解“因病致贫、因病返贫”的作用；加大对农村医疗卫生资源的供给，完善卫生服务设施，提升医疗服务水平；加大宣传医疗保障政策的力度，提高失地农民的健康意识和风险共担意识；要针对不同的失地农民分别采取不同的医疗保障办法，引导失地农民按属地身份积极参与各种（城镇、农村合作）医疗保险。对经济有困难的失地农民按有关规定纳入当地政府城乡医疗救助范围，以确保失地农民能最大范围地享受到医疗保障的服务。
4、完善失地农民就业安置制度。一是开辟新的就业渠道。如，可以在征用土地规划区中留出一定数量的土地，由失地农民从事各种服务业。二是制定优惠政策鼓励企业在同等条件下优先录用失地农民。三是发展社区服务业。社区服务业门类多，技术水平要求不高，吸纳能力强，所以非常有利于安置文化水平低的失地农民就业。四是加强对失地农民再就业培训。只有提升失地农民的整体素质和基本谋生技能，才能提高其就业竞争力。培训部门要根据失地农民的不同年龄阶段和文化层次制定培训计划，按照市场需求与失地农民的需求有针对性地制定培训内容。
【注释】
*收稿日期：2011-06-06
本文为国家社科基金项目（07BSH042）、教育部人文社科基金青年项目（10YJC630303）及湖南省教育厅社科研究项目（10C0679）的成果。
作者简介：徐金燕（1978-），女，广西贵港人，湖南科技大学管理学院讲师。研究方向：政府责任和政府制度。
参考文献：
［1］罗丹，严瑞珍，陈洁.不同农村土地非农化模式的利益分配机制比较研究［J］.管理世界,2005，
［2］国家统计局湖南调查总队.2007 年湖南农民人均纯收入实际增长8.3%［EB/OL］.中国统计信息网
［3］2007 年中国城市地价状况分析报告［EB/OL］
［4］孟祥林.制度缺陷与重构:失地农民权益保障的制度经济学分析［J］.学习论坛
