建国后,我国农村土地制度几经变革,最终确立了集体所有、农户经营的家庭联产承包责任制,这是制度变迁的路径依赖发挥作用的结果,我国农村土地制度进一步的演进及其创新仍然要受到路径依赖的推动。〔1〕随着我国经济社会的快速发展,土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴,它是联结农村与城市的纽带,是各方利益的交织点,是统筹城乡土地改革和制度建设,事关经济社会发展全局的重大问题。始于20世纪70年代末中国经济的持续性增长,得益于农业的发展;而中国农业的增长,又始于农地制度的深刻变迁。〔2〕本文分析探讨了现阶段进一步完善我国农村土地管理制度的若干关键环节。
一、 建国以来我国农村土地制度的变迁
在建国后50多年的历史发展过程中,我国农村土地制度经历了比较曲折的变革,并且每一次变革都力图与我国所处的经济社会发展阶段和发展水平相适应。
1.1949～1953年:建立农民土地所有制的土地改革阶段
新中国成立之前,中国农村土地制度是一种半封建式的土地产权与经济关系,占农村人口不到10%的地主和富农拥有约70%～80%的土地,而占农村人口90%以上的贫农、中农、佃农却仅仅占约20%～30%的土地。土地占有形成了严重集中化。新中国成立后,通过土地改革,我国消灭了封建地主土地所有制,按人口平均分配土地,实行农民土地所有制,实现了“耕者有其田”。农民集所有者与经营者于一身,集所有权与经营权于一体。
2.1954～1957年:社会主义改造阶段
新中国成立初期,随着人民解放战争的不断胜利,土地改革取得了较大的突破。但在广大解放区内,仍约有2.64亿农民未进行土地改革。实现这些解放区的土地改革,既是新民主主义革命的重要遗留任务之一,也是为促进农业生产,实现国家财政经济状况好转的必要条件之一。为此,国家先后颁了实行农业合作化的政策规定,为农业合作化的土地改革起了巨大的促进作用。通过土地改革,消灭了封建地主土地所有制,实行农民土地所有制,农村土地制度发生了根本性变革。这阶段农地制度的主要特点是:土地所有权和经营权高度统一于农民,农民既是土地的所有者,又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动,允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。〔3〕
3.1958～1961年:人民公社化运动
为了巩固和发展农业合作社,从1958年开始在全国掀起了“人民公社化”的运动。人民公社化主要是通过农业生产合作社的合并建立起来的。对土地实行集中劳动,集体经营,“产品按需分配”,取消了按劳分配原则,农村实行大食堂制度。农村人民公社化的推行是在1958年8月通过《中共中央在农村建立人民公社的决议》后迅速高涨起来。从当年8月下旬开始到11月初,原来74万个农业生产合作社合并为26000多个人民公社,参加人民公社的农户共有12000万户,占全国农户数的99%以上,前后经历了小社扩大到大社,从乡内扩展到乡外,县内扩展到县外的过程。农村人民公社化的土地所有制是从集体所有制向全民所有制过渡。人民公社化运动大变革和土地所有权变化及其与使用权相分离状态的严重脱节,造成了土地经济关系的严重扭曲,农业生产严重滑坡,粮食大幅度减产,粮食供求关系严重恶化。但这一阶段所进行的兴修农田水利、改良土壤,对于后来农业抵抗自然灾害能力的提高,起到了一定的作用。〔4〕
4.1962～1978年:“三级所有,队为基础”的农村经济体制和土地制度的确立
这一阶段是在纠正人民公社化的基础上所进行的土地制度变革时期。该时期的特点是:①土地变成公社、大队、生产队三级所有。②土地使用是在生产队为基本单元的框架下由农民统一劳动。③农民基本上是一个劳动主体,并不是经营主体。④生产队集中表现为不完全的土地所有者和经营、使用主体。因为生产队对土地的经营和产业结构的确定都是按严格的国家计划进行,农作物的播种面积受国家计划控制。⑤劳动报酬按劳动工分分配。因此,这一时期的农村土地制度在所有权和使用权上出现了高度集中化,导致了权责利的严重脱节。“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私人产权’,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排”。〔5〕
〔6〕5.1978年至今:土地家庭承包制
自1978年农村土地承包制度改革至今,我国农村基本上一直实行土地集体所有、家庭承包的基本经营制度。家庭联产承包责任制的确立和发展,是农村土地制度的改革和创新,它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权和经营权的格局,采用了把土地使用经营权发包给农民的办法,实行以农户家庭为单位的分户承包经营。家庭联产承包责任制的推行,纠正了过去长期存在的土地所有权和使用权高度集中统一、经营方式单调的弊端,改变了农民与土地的关系,使农民的利益与土地产出直接挂钩,受到农民的普遍欢迎,极大地调动了农民的生产积极性,促进了农业和农村经济的快速发展。
虽然现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性,保持了农村社会的稳定,有力地促进了农业和农村经济的发展,但是,作为一种制度创新,家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革,一些深层次的问题仍未解决,因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。
二、 现阶段我国农村土地制度存在的缺陷
我国的农村改革从本质上讲是财产关系与利益关系的大调整。从包产到户到大包干的土地制度变革与农村微观组织系统再造,确定了农户家庭经营的主导地位,实现了土地所有权与经营权的分离,使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权,由此产生的激励机制,推动了资源配置效率的改善,农业结构调整和非农产业发展成为可能,从而引发了农村经济社会的迅速变化,极大地改变了国民经济的发展格局。〔7〕但是,随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高,这种形式逐渐表现出对市场经济不相适应的情况,诸如现行家庭承包制阻碍了农村土地规模化经营的发展,单家独户的土地经营使土地的资金技术投入受到制约,对土地的劳动投入所引起的产出增加已经达到极限。〔8〕随着农村工业化与城市化的快速发展,从现有农地制度稳定性和资源配置效应、社会保障和失业保险功能、公平问题和农民的自发选择等环节评价我国农村土地制度,〔9〕原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列潜在问题逐渐显现出来,不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷。
1.农村土地管理的基础环节比较薄弱,农村土地确权登记工作滞后
确权登记发证是土地管理和利用最核心的环节和最基础的支撑,目前我国虽然已经部署和推进了农村集体土地确权登记发证工作,但是由于诸多原因,这项工作进程缓慢,还没有建立起完善而系统的农村土地地籍档案,成为制约农村土地管理制度完善的限制因素。
2.集体土地产权主体不明晰,管理权限模糊,市场主体缺位
由于我国农村集体土地产权主体不明晰,造成农业、林业、畜牧业等多部门牵扯农村土地管理,这种多层级的多头管理导致管理权限模糊,出现各部门的越位或者缺位现象。农村土地登记滞后,登记部门分散,事实上农民对所占有的土地不具有资产性质,土地对农民的资产功能无法实现,致使农村土地市场无法有效建立,产生大量非法和隐形交易,不利于城乡土地统一管理。
3.农村土地征收和补偿制度不完善,侵害农村地区和农民权益问题严重
近几年来,随着经济社会的快速发展,工业化水平不断提高,城市化进程不断加快,而人口城市化速率却没有与之同步提高,农村土地大量被征收而补偿不到位,成为引发群体性事件的一个重要诱因。当前农村土地征收中存在一些亟待解决的突出问题:一是国家征地的“公共利益”概念模糊,致使在现实中公共利益与非公共利益不分,国家为了公共利益征地与企业或者个人为了集团或者个人利益征地不分,征地中非公益性用地比重占主要地位,绝大多数是工业、商业和房地产用地。二是土地补偿偏低,失地农民所得比例较小,几乎没有分享土地的增值收益,引发土地征收和补偿冲突事件时常发生。三是农业比较效益低,多数地区农民希望其土地被征收,最严格的耕地保护制度得不到农民的支持。四是国家公共基础设施和重点建设项目征地补偿低,地方政府需要给予这部分失地农民和其他失地农民同样的待遇,给地方政府财政增加额外负担,影响了地方政府的信誉和干群关系。五是《物权法》和《土地承包法》虽然确立了土地承包经营权的物权构架,但在实践中还没有得到社会意识的认同,模糊的土地集体所有权凸显在农村经济社会生活中,在国家的公权力和集体的土地所有权面前,农民土地承包经营权的社会正当性和公信力缺失。没有明晰的产权约束,农地的过度非农化和城市非理性增长就不可避免。〔10〕
4.农村土地承包经营权流转不规范的问题突出
目前,在部分农村地区,农村土地承包经营权流转不规范的问题不容忽视,主要表现在:一是违背农民意愿,强行推行或者行政干预土地承包经营权流转,侵害了农民的经营自主权和承包经营权,损害了农民利益。二是一些地方以土地承包经营权流转为名,发展观光农业园区、休闲农业园区,实际上是进行房地产开发,将农业用地改变为建设用地,躲避了国家土地管理法规及相关审批手续,借土地承包经营权流转之名,随意改变流转土地的用途,造成事实上的非法用地。〔11〕三是农村土地流转和租赁市场尚未形成,流转信息不畅,缺乏中介,多数乡镇和村没有建立一套完整的土地流转信息管理、登记和备案制度。农户之间的土地流转基本上只有口头约定,没有书面协议;通过乡村组织的土地流转,即使签有书面合同,但具体条款也不规范,内容过于简单,对双方权利义务及违约责任、有关赔偿措施等缺乏明确的规定,留下纠纷隐患。四是机动地发包不规范引发的土地问题突出。由于没有统一的机动地管理办法,机动地管理由各乡村自行操作,不够规范、不够透明、不够公开的情况时有发生。另外,机动地发包时间长,相对于地价的逐年攀升而当时的发包价格又很低,致使少数人长期受益,群众意见很大,合同又难以解除,引发群众上访事件明显增多。〔12〕
三、 进一步完善我国农村土地制度的若干政策建议
客观地讲,我国农地制度变迁承担了太多它不应负荷的压力,这使得任何一项农地制度创新的设计和安排,更多地与农业以外的社会经济发展对农业的要求,以及与太多的政治目标相联系,这就难怪制度创新总会遇到绕不开的怪圈,遇到太多的制度约束条件。〔13〕因此,要实现制度安排更大的预期净效益,避免制度变迁方式与制度选择目标的冲突,最终寄希望于还权赋能,统筹城乡发展。〔14〕〔15〕
1.赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权
党的十七届三中全会更加明确地提出以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,必须毫不动摇地坚持,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在实践中,这就要求各级政府都要严格执行《农村土地承包法》,切实保障农民的土地承包经营权,建立平等保护农民土地承包经营权的制度。建立健全农村土地承包规范化管理机制,从制度上、工作流程上确保土地承包法律政策落到实处,依法推进农村土地承包管理工作的经常化、制度化和规范化。〔16〕
2.科学部署和推进农村集体土地确权登记工作,为构建城乡土地统一管理体制奠定基础
土地是财富之母。在我国广袤的农村,土地是农民群众的生存之本,也是农业经济的发展之基。党的十七届三中全会明确要求,要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度,逐步建立城乡统一的建设用地市场。有恒产者有恒心,毫无疑问,确权登记发证是土地管理和利用最核心的环节和最基础的支撑。这项基础工作做扎实了,我国土地管理制度的摩天大厦才能牢固屹立,才能更大地激发相关权利人保护和利用好土地资源、创造财富的积极性。开展农村集体土地确权登记发证,是深化农村土地使用制度改革的基本前提,是落实最严格的耕地保护制度,保障国家粮食安全的客观需要,是提高土地节约集约利用水平,推进农村土地综合整治,统筹城乡建设用地规模,推进社会主义新农村建设的重要基础,是保护广大农民和农村集体经济组织的合法权益,是维护农村和谐稳定的有效措施。全面开展农村集体土地确权登记发证工作,是推进农村土地管理制度改革的成功基石和必经之路,也是当前新形势催逼下的迫在眉睫之举。
3.改革农村集体建设用地使用制度,建立城乡统一的建设用地市场
在全面完成确权的基础上,保证农村居民与城市居民享有同样的财产权利,稳步开放农村集体建设用地流转市场,建立完善的城乡统一的建设用地流转收益分配体系。配套改革和完善农村集体建设用地供应和取得制度,建立城乡统一的土地有形市场和交易平台,为城镇国有土地出让转让、城镇国有划拨土地入市、农村集体建设用地流转和农村土地承包经营权流转等提供市场中介服务,最终建立城乡统一的建设用地使用权制度。
4.建立健全规范的土地征收和补偿保障机制
从根本上维护农民土地承包经营权益,重要的是进一步深化征地制度改革,建立合理规范的土地征占补偿保障机制。一是加快推进征地制度改革,明确区分公益性用地和经营性用地,严格界定政府土地征收权限和征收范围,充分保障农民对土地的基本权利。二是完善土地征收程序。建立土地征收听证制度和土地征收纠纷仲裁制度,尊重农民对农地使用权的法律地位。征收农民土地,一定要在农民自愿基础上按照合法的程序进行协商。涉及群体利益的要征求群体意见,充分体现被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。三是提高征地补偿标准。强调在同一区域或区片范围内,征地补偿应执行同一标准。建设项目要将征地补偿费足额列入项目投资概算,用地报批前预存征地补偿款,保证征地补偿费用落实到位。四是加强农村集体经济组织征地补偿费和安置补助费分配使用的监管。全面落实专账核算、专户管理、专项审计和财务公开制度,严肃查处截留、挪用和侵占征地补偿费行为。征地批准后,市县国土资源管理部门要按照确定的征地补偿安置方案,将应支付给被征地农民的补偿安置费,直接支付给农民个人,不再通过乡、村等环节支付,防止截留、挪用征地补偿费。五是加快建立被征地农民的就业安置和社会保障制度,努力把完全失地农民统一纳入城镇职工再就业体系和社会保障体系。〔17〕健全征地批准后的反馈实施制度,采取多元安置途径,保障被征地农民的生产和生活。做好征地中涉及农民住房拆迁的补偿安置工作,解决好被征地农民居住问题。
5.建立健全规范有序的土地流转机制
土地流转不仅仅是一个理论政策问题,更为重要、更为现实的是一个社会经济发展水平问题,农村劳动力能否进行有效转移,农民是否自愿流转,农民是否熟悉法律政策,能否分享土地增值收益,都在不同程度上影响着土地流转的程度和进程。〔18〕要坚持承包方的主体地位,严格按照自愿、有偿的原则,依法引导农民流转土地承包经营权。建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度、动态监测制度、土地流转风险评估和控制制度,加强土地流转的中介服务,促进土地承包经营权流转市场的发育。各级政府在推行农村土地政策的过程中不仅仅要把土地看作是一种生产要素,还要给农民一个长期而稳定的政策预期,在坚持土地承包权不变的前提下,使农民除了劳动所得外,还要获得土地的增值收益。
改革开放后我国农业持续增长的一个重要原因在于农民拥有越来越多的农地产权,因此,完全可以在不改变土地所有制安排的前提下,通过完善农地产权结构,赋予农民更多的农地产权,实现我国农业的进一步增长,这应该是我国农村土地制度下一步改革应该坚持的方向。〔19〕在未来相当长的一个时期,我国农村改革的重心之一是农村土地管理政策的调整,农村土地管理制度改革的关键是确立农民的土地财产权,形成城乡统一的土地要素交易市场,建立城乡统一的土地管理制度。要在系统梳理和总结重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验的基础上,尽快完成农村地籍调查等基础性工作,稳步推进全国土地管理制度改革,逐步改变城乡二元经济结构的体制,促进我国城乡经济社会统筹发展。
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