耕地是粮食生产的基本要素，而粮食安全是关系国计民生的重要战略。尽管中央政府的耕地保护政策日益严格和完善，但根据国土资源部调查数据，自1997年开始中国耕地面积12年持续下降。与1996年的19.51亿亩相比，12年间耕地面积净减少1.2526亿亩，1997年至2007年耕地面积年均减少1132万亩。如何有效保护耕地的数量和质量是急需解决的问题。耕地是农民的生存资本，耕地保护的效果，由微观决策主体的农业生产行为所决定。因此，在耕地保护中，应该注意充分激励农户的主动性和积极性，才能更加有效地发挥土地资源的生产潜力。
一、中国耕地保护政策体系的形成与完善
在改革开放之初，农民建房和乡镇企业的兴起导致全国耕地净减少，虽然中央多次强调保护耕地，相关部门也陆续颁布了一些规章，但既没有专门的管理机构，也少有专门法律法规。1986年“中发7号文件”第一次提出“切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”，该年通过的《土地管理法》则对建设用地审批和毁坏耕地处罚等做了规定。1994年国务院发布了《基本农田保护条例》，随后四年《政府工作报告》都强调要建立健全基本农田保护制度。由于这一时期我国正处于从计划经济向市场经济过渡阶段，耕保政策受到比较利益的极大冲击。从上个世纪末开始，我国又进入一个耕地快速流失期。1998年新修订的《土地管理法》以专门章节规定对耕地实行特殊保护；同年国务院修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》；国土资源部也先后颁发了一系列文件，但由于配套制度建设滞后，而且耕保政策被地方政府严重曲解，耕地流失日益严重。随着工业化、城镇化迅猛发展，新农村建设全面展开，基础设施建设加快，以及改善环境诉求增加等，耕保压力与日俱增。2004年后的历年中央1号文件都明确强调，“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”。2007年《政府工作报告》发出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的最强音。
目前，我国耕地保护制度体系已经确立了用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度与退耕补贴制度等四项基本制度。在上述制度框架内，地方政府也相继开始了政策的创新探索。“全国统筹城乡综合配套改革试验区”成都市在全国范围内率先实行了耕地保护基金制度，在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户均可享受补贴，适用对象不因承包地流转而发生变化，农民承包耕地保护基金的90%用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，由符合参保条件的农户家庭成员平均分享，直接划入农民养老保险个人账户。据测算，在成都，一个三口之家的农户一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，有助于解决农民的长远生计。耕地基金制度被成都市政府视为“提高农民保护耕地积极性”的重要手段，也得到社会各界较高评价。
二、耕地保护制度中的市场失灵与政府失灵
1.耕地保护的市场失灵
首先，私人和社会对于土地资源最优配置的决策不同。土地作为一种稀缺资源在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益。一方面，对于私人决策来说，土地资源究竟作为农用还是非农用主要受以下几个因素影响：农产品的价格、农产品生产成本以及农用土地与非农用地的转换成本；另一方面，农地利用的社会收益包括由土地所生产产品的收益、农业对国民经济增长和发展的延伸贡献。农地双重性的外部收益导致其社会边际净收益大于私人边际净收益。由于土地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致，私人同社会对于土地资源配置的最优决策水平存在不对称性，私人有较强的积极性去进行各类外部性较强、收益增加值较高的非农利用行为，即使土地非农化已超过社会最优利用水平，甚至因为利用过度而产生负的社会效应。[1]
其次，从实际情况看，农业比较收益过低。自1997年后的连续10年农民收入增幅均低于5%，期间尽管政府出台了一系列对农民利好的政策，并在市场导向上加以扶持，但城乡收入差距继续拉大仍是既定事实。[2]从收入结构看，种植业收入所占比重呈下降趋势。[3]非生产性成本(税赋、集体提留和摊派费用等)是很长一个时期内农民日益增长的负担的主要组成因素。农业比较效益的不断下降导致很多农民不得不选择将农地改为非农地用途，这样不仅可以降低生产成本，还可以获得由经营等其它方式提供的较高收益。农业用地所获得的收益并未在市场机制的调节下达到科学合理的水平，农用与非农用产业收益的过大差异导致农民的理性选择趋向后者。
2.耕地保护中的政府失灵
首先，耕地数量与质量的测量具有困难性。我国现行农地保护政策主要着眼于数量保护，而耕地总量往往较难确定，不仅如此，耕地质量的测量无论是操作可行性还是标准制定方面更具困难性。这导致了农地判别标准的差异，导致保护标准及管制标准的不一致，导致了目标制定、政策法规执行的困难性。
其次，农地保护政策制定和执行存在不完全性。表现在两个方面：其一，政策合约存在不完全性。在耕地保护政策执行中，即使耕地总量达到了动态平衡状态，而耕地质量的保护却没有得到有效的体现。由于耕地质量测量与标准制定的困难性，农田划分标准不尽一致甚至有可能受到人为因素的影响，公共目的界定具有一定困难性，这些都可能导致土地征用管制执行合约具有不完全性。其二，政策执行存在不完全性。政府机构追求的目标并不完全与公众的社会目标相一致，而现行财政体制下对干部业绩的考核又偏重于经济增长速度、产值等指标，将土地资源配置给边际报酬率比较高的部门和产业，大力发展非农产业，成为尽快完成地方政府的资本原始积累过程的重要途径，而行政审批制对以政府名义发生的圈地行为难以起到应有的作用。[4]通过征地，可以直接或间接地提高政府的效用，农地非农化形成的巨额收益是地方财政的主要来源，也是地方政府官员寻租的重要途径。政府在农地非农化中处于垄断地位，如果对地方政府监督机制不健全，就会给一些腐败分子提供机会。[5]
3.双重失灵导致耕地流失具有自发趋势
从农民的角度看，现行的家庭联产承包制存在许多不合理因素，集体土地所有权归属不明，权利和义务界定不明晰，土地产权归属复杂。农民不具备完整的土地处置权，土地资源并不能在市场配置作用下达到资源利用效率最大化；而面对非农性收益诱惑，农民对继续劳苦耕作的产出是否劳有所值产生了不确定性，而且收益时间的长短对比也左右着农民的决策。加之受教育程度、信息接触面等因素影响，农民缺乏对农地的可持续性投资，随着时间推移，农地的生产率、农产品的产出率都会受到影响，土地资源的利用效率会逐渐减少。[6]从政府的角度看，征用农地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，诱使各地区竞相把农地转为建设用地，而基本没有考虑土地征用后的完全效益与损失，结果使大量的圈地行为发生。[7]各个主体决策的利己性共同导致耕地保护政策失灵，耕地流失严重。
三、完善农民耕地保护利益激励机制的政策思考
目前，我国的耕地保护主要依靠国家治理，治理方式主要是法律手段和行政手段，耕地保护的国家治理机构主要是各级土地管理机构。然而，耕地是农民(从事种植业的传统农民)生存的资本，耕地保护的最终目的在于充分合理的利用，而利用耕地的是农民。所以，只有让农民成为耕地保护的主体，充分调动农民经营土地的积极性，才能真正保护耕地，最大限度地发挥其生产潜力。因此，耕地保护应该由政府行政行为转变成为农民的自觉行为。政府在耕地保护中起引导作用，通过制定相应的政策来充分调动农民利用和保护耕地的积极性。[8]
1.进一步完善耕地保护基金制度
总体上看来，以成都市为代表的耕地保护基金制度，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，建立完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，考虑较全面.设定的目标明确，具有可操作性，但是其中也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决。
首先，进一步科学划分耕地类别，确认基本农田保护的范围。在划定基本农田时，除满足数量上的要求外，要结合农地分等定级成果，对耕地质量进行综合考虑。可以通过对农地分等成果的综合掌握，以自然质量等为基础，数量指标为限制，等别高低为依据，把真正质量高、立地条件优的地块纳入基本农田保护范围。需要注意的是，由于对中、低产田的改造以及实施土地开发整理项目，使得部分土地的多项特性得到逐步改善，因此，农用地分等成果具有一定的时效性。另外，基本农田保护是土地利用规划的一部分，因此宜采取农用地质量等别和土地利用总体规划相互结合的方式划定基本农田保护区。[9]据调查，多数农民希望按现在实际耕种的土地面积计算耕地保护补贴金额，而对于农民开垦的荒地，可依托农用地等级评价体系进行规范，农民在非生态保护区开垦的耕地达到了相应质量标准之后可以纳入基本农田的补助范围，以免造成随意垦荒而破坏生态。虽然重新测算农民现在实际耕种的土地面积的工作量很大，但是基本农田划分需要解决的是长期的耕地保护任务，对耕地的质量和面积进行详尽科学的测量和统计都有其必要性。
其次，明确补贴标准的理论基础，做到对耕地保护的充分补偿。作为理性经济人，种植业效益的相对低下是农民对耕地保护缺乏主动性的主要原因，对其进行补贴应能有助于农民提高土地种植的比较效益。耕地的完全价值包括耕地的市场价值和非市场价值两部分，其中耕地的非市场价值是无法通过市场交易实现而又客观存在的价值部分，包括生态价值和社会价值，是政府补贴应该予以补偿的主要部分。非市场价值评估方法具有代表性的有条件价值评估法(CVM)、旅游成本法(TCM)和特征价值法(HPM)。但HPM、TCM与CVM相比较，属事后评估方法，仅能推估当期资源的使用价值，难以包括非市场价值中的选择价值。衡量耕地较为完整的非市场价值，CVM是当前可行的评估方法，利用效用最大化原理，采用问卷调查，通过模拟市场来揭示消费者对环境产品和服务的偏好，并推导消费者的支付意愿，从而最终得到公共物品的非利用经济价值。
2.在稳定承包权基础上推进农地流转，协调流转与耕保之间的关系
农用地流转对发展现代农业、提高农民收入、加快城镇化发展速度、缓解城乡二元结构矛盾具有重要意义，但是耕地的社会保障和生态服务价值的效益在很大程度上是“利他”的，过度流转不仅导致耕地面积减少而产生粮食安全问题，而且也破坏了农业结构的合理性。所以，如何协调两者之间的矛盾对更好地促进农用地流转同时又能保护耕地，具有基础性的意义。
首先，应该加强城乡边缘地带的管理。耕地流转后发生用途改变的情况主要发生在城乡边缘地带，这个地带土地用途转化带来的价值差额体现得最为显著，是城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最剧烈的地段，因此，应加强统筹管理城市边缘带的城乡发展及土地利用，包括核查交错带范围，编制该地带土地利用规划，评定并划分基本农田保护区等。对于城乡统一规划所确定的城市发展边界区应营造城乡绿色分隔带，明晰城市发展的限制区和基本农田保护区。[10]
其次，要加强对耕地流转的管理职责。国土管理部门主动介入基层的前期规划实施工作，严格落实农地用途管制，确保落地项目符合土地利用总体规划。落实动态巡查责任，对土地流转中违法行为要及时发现、制止有效、查处到位。有条件的地方可以发放举报奖励。[11]
最后，依托土地交易机构，扩大“占补平衡”的区域范围。经济发达地区通过土地交易所购买偏远地区多余的建设用地指标甚至是农用地流转指标，缓解发达地区农用地流转而带来的耕地保护压力，促进其农用地流转顺利进行。同时，相对落后地区通过置换指标获得大量资金之后可以按发达地区标准来补偿本地耕地的流转机会成本，促进其耕地保护。目前很多地方都在探索农用地流转与农村宅基地复垦工程配套，这对实现“占补平衡”具有重要意义，但是这项工作须建立在农民自愿的基础上。
3.提高农民对于土地整理工作的参与度与决策权
农民参与土地整理对于耕地保护具有积极意义。因为农民对土地有最直接的了解，农民的参与有利于土地整理工作向着数量、质量和生态统一的方向可持续发展，也是维护自身利益的重要途径。但是从实际情况看，各地的土地整理都接近是一种政府行为，农民对这项与其自身利益密切相关活动的认知程度较低，参与人数少、范围窄、程度浅。为保障土地可持续发展和保护农民利益，必须要改变土地管理模式，使农民能够参与到土地管理决策中来。
首先，成立农民土地组织，提供参与载体。我国各区域社会经济发展程度不同，而且农民的个体差异较大，因而参与土地整理的组织形式也应有所不同，但是总体而言现阶段进行组织建设的基本任务是成立由农民代表组成的民间机构，与有关政府部门、村委、专家共同组成土地整理联席会，共同决定土地整理全过程的所有事务。按照民主平等的原则设定席位，每个席位有机会均等的发言权、表决权。农民参与土地整理需要投入时间、精力、劳力甚至资金，因此必须创新土地整理模式和农民参与模式，提高土地整理效益和农民参与收益。例如可以在政府投资进行旧村整理基础上由农民以股份的形式将新增耕地入股成立企业，收益由公司与农户分成等。[12]在土地整理项目实施过程中应采取不同的方式让农民全过程参与。在立项阶段、规划设计阶段、实施阶段、竣工验收阶段以及后期运营阶段，都应充分听取农民意见，吸收农民参与。[13]
其次，土地整理不是对集体土地所有权的直接处分，从性质上不同于土地征收、征用、土地用途管制等行政强制行为，只是行政指导行为。①基于法律属性，对土地是否进行整理，应由农村集体土地所有权主体决定。然而，实践中，有把土地整理作为一项行政强制性工作进行运作的案例，忽视集体土地所有权人的决定权，也忽视了对土地承包人合法利益的保护，在没有法定事由的情形下强行变更或解除土地承包合同。因土地整理而损害承包人财产权益的，原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。农村土地整理后，承包经营权的调整根据承包的不同形式而有所区别：仅发生土地形态变化的，原承包合同标的物发生变化，原承包人履行变更后的承包合同；土地性质发生变化导致原承包合同终止的，集体经济组织必须与承包人订立新的承包合同。不得以土地经过整理后利用价值提高为由增加承包人的义务。土地整理后，原承包合同经协商变更的，承包人履行变更的承包合同，原承包合同终止的，是否签订新的承包合同完全取决于双方的意愿。重新订立承包合同的，可以根据土地整理后的情况适当增加承包费。[14]
作者简介：沈倩岭，四川农业大学经济管理学院讲师；黄善明，四川师范大学经济与管理学院副教授。
本文系四川省农村发展研究中心课题“四川省对外贸易平台研究”(编号：CR1017)、国家社会科学基金青年项目“农地合法流转的规范性与适用性问题研究”(编号：10CJY041)的部分研究成果。
注释：
①《土地管理法》对土地整理并未做出强制性规定，该法第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”国土资源部《土地开发整理若干规定》第六条规定，“(国家)指导土地开发整理活动”。
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