一、引言

土地资源稀缺是我国的基本国情。我国人均占有土地面积11.7亩，仅相当于世界平均水平的1/3，截止到2008年底，全国耕地面积18.26亿亩，人均约1.43亩，不及世界平均水平的1/2。改革初期，承包到户的政策激发了农民生产的积极性，极大地推动了生产力的发展，为我国农业和国民经济发展作出了巨大贡献。但人多地少的现实，客观上造成了土地分散的局面，制约了农民对土地的投入，限制了大型农业机械推广使用；生产规模小，单位面积产值低。

当前，家庭承包责任制不可避免地遇到了亟待解决的制度障碍，因此，我们不得不对这种制度安排进行重新审视。当旧制度供给难以满足主体个人利益最大化的需求时，潜在的制度效益就会诱使人们实行制度变迁。中国土地制度现代化的核心就在于建立一种高效率的土地产权制度，而一个有效的土地产权制度必须是完整的，必须符合波斯纳提出的全面性、排他性和可转让性三个效率标准。2008年，党的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，标志着我国农村改革发展进入了新的阶段，从政策上大力重构农业生产微观运行载体，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，实现公平与效率的有机耦合。农村土地制度的合理设计和健康运行是解决“三农”问题的根本，因而研究新形势下我国农村土地产权改革与农村经济发展的互动关系显得尤其重要，从而对农村土地制度改革问题进行因地制宜、因时制宜的探索与创新，完善我国农村土地产权制度，积极、稳妥促进农村土地流转，切实保障农民权益。

二、我国目前的农村土地产权制度的困境分析

农村土地产权制度就是划分、确定、界定、保护和行使农地产权的一系列规则，是农地所有权、农地转让权、农地使用权、农地抵押权等一系列权利的集合。我国现行农村承包地产权制度是改革开放以来随着家庭承包经营制的确立和完善以及农村生产力不断发展的要求，经过一系列变革而逐渐形成的。目前我国农村承包地产权制度问题纷繁复杂，而且各地情况迥异，从总体的角度看，主要存在以下几方面的问题：

1.农村土地产权关系不具体、不明确

具体而明确的产权，意味着实现行为主体与土地财产关系必须清晰界定。这种界定不仅在法律上有所体现，同时应该是真实、经济意义上的，能在实践中进行操作。就目前来看，我国农村的土地存在产权主体不明确、归属不清晰等混乱情况。我国的土地管理法中明确规定农村的土地属于集体，但是对于集体这个概念还相当模糊。《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该集体经济组织的农民所有；《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营和管理，已经属于乡(镇)农民集体所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为由“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，从而农村集体土地所有权的法定主体有三个级类的“农民集体”。针对这三个级类的“农民集体”，现行法律没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系，因而，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个合成名词，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，在农村土地所有权贯彻过程中难以起到真正的所有权主体的功能。我国法律规定上的不清楚必然导致实践中混乱的出现。我国农村土地产权主体模糊不清，使得土地流转的利益主体被空虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。

2.政府的非法行为对农民土地产权权益的侵犯

我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，在土地利用总体规划中规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，属于“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，在实际中，不论是国家公益性建设项目，还是经营性项目，或者是房地产开发项目，从国家重点建设到个体企业用地，从国家、企业、单位到个人，不论何种投资主体搞建设，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。

3.土地流转相关法律不完善，对农民利益保护不够

土地流转即依靠价格机制――地租、地价来刺激土地集中的过程。从20世纪80年代末期开始，各个地方政府在国家法律允许的范围内就开始积极探索农村土地的合理有效流转问题，特别是21世纪以来，中央政府更是在国家政策层面积极推动和引领土地流转。2006年中共中央1号文件指出，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。2008年党的十七届三中全会更是从党的文件上作出了明确的规定。土地流转不仅需要党的指导方针的推动和引领，而且需要行政法律层面的保障和支撑。我国现行行政法律体系中没有土地流转的中央立法，也没有专门的地方规章制度。目前，农民对土地价值的认识越来越深刻，面对旺盛的用地需求，在经济利益的驱动之下，形成了以自发流转为特征的农民土地隐形市场。农村土地使用权流转的形式多种多样，有出卖、出租、抵押等。土地私下转让行为不受现行法律的保护，无法进行权属转移登记，埋下了产权纠纷的隐患，增加了土地管理的难度。

4.中介组织不够健全，信息流通不畅

目前，农村土地流转没有完整统一的土地流转中介组织。缺乏网络化、多功能的中介服务体系，土地流转信息流动渠道不畅，或辐射面狭小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，使土地流转空间狭窄，增大了流转成本。同时，即使实现了土地流转，也往往局限于在本村内甚至是组内，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。一些地区尽管建立了土地流转中介组织，但真正按市场经济法则进行运作的并不多。无序的土地流转中介组织难以适应当前土地流转的需要，难以从根本上促进土地的有效流转与集中，无法培育出适度规模的符合市场经济要求的经济主体，严重地影响和制约着土地这一重要的生产要素的合理流动和优化配置。[1]

三、农村土地产权改革与农村经济发展分析

1.生产要素配置方式与收益分配

(1)土地配置方式改变与土地增值。资本、劳动力、土地和技术是影响农业和工业生产的主要因素。生产要素在不同生产部门之间的配置不可避免地存在竞争性和替代性。土地作为重要的稀缺资源，既是发展农林牧畜渔行业的基础，也是承载工业生产的空间载体。不同的土地利用类型，比如耕地和建设用地产出存在明显差异，相关研究见曲福田、陈江龙、陈雯(2005)、龙开胜，陈利根，占小林(2008)等。[2][3]

由此可见，土地增值有两种方式，一是改变土地用途，将土地用于产值更高的行业。比如将耕地转为建设用地；二是不改变土地用途，以资本和技术投入代替土地数量投入，按照现代经济活动和现代农业生产的需求，提高单位面积上的产值，来达到土地增值的目的。但由于小农经济固有的局限性，现有的家庭联产承包责任制限制了高效农业和农业深加工的发展。即使进入了工业社会，由于土地遭到分割，缺乏实施农业机械化的条件。因此实施这种土地增值方式需要改革现状，用现代科学技术来改造农业，用现代公司经营制度来管理农业。这些做法实施起来首先遇到的一个关键问题就是土地产权，因为现代市场经济制度下的一切经济活动的中心都是围绕“产权”进行的。因此实施第二种方式比第一种方式难度更大，但效果更佳，因为只有这个方式才可以避免更多的耕地转为不可恢复的建设用地，从而保持不同类型土地数量的平行，守住我国18亿亩耕地“红线”不被突破，有利于促进土地资源的可持续利用，保障社会经济的健康、可持续发展。

(2)土地增值的收益分配。对于第一增值方式，我国现阶段的农村土地产生增值收益主要有两种情况：一是国家征用农村集体土地，转为国有建设用地后产生土地增值收益，这种情形最为普遍；二是农民集体将土地转为集体建设用地或者集体出租土地使用权，从而产生土地增值收益，这种情形虽不普遍，但是在经济发达地区或者土地使用权流转试点地区时有发生。对于第二种增值方式，目前主要存在于进行“农村土地使用产权改革”试点的局部地区。农村土地使用产权改革在所有权、承包权、经营使用权三权分离的前提下进行的，允许土地使用权通过流转集中实现规模经营，是将农村土地使用权的产权化、资本化，此产权在规定的产权期限内，按照规定的用途流转并作价折股，作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营，土地增值的收益分配应遵循按劳分配与按生产要素分配相结合的原则，从而实现农业规模经营、集约经营，建设现代农业，也可作为资本到金融机构抵押担保，解决规模经营等发展农业资金不足问题。

从以上分析可以看出，无论是土地配置方式改变中的哪种情形所引起的土地收益分配问题，都会涉及到土地产权问题。

2.农村土地产权改革对土地收益分配的影响分析

中国农村在刚开始实行“家庭联产承包责任制”这一基本土地制度时，调动了广大农民的生产积极性，使农村经济发展突飞猛进，农民收入大幅度提高，农村消费骤然上升，进而拉动了消费品生产增长和产业结构调整。从制度经济学的理论可以推导出，任何制度效率都是有极限的，具有时间性和阶段性。家庭承包经营制度是为了解决“人民公社制度”存在的问题而设计的，当时的制度变迁是自下而上，在缺乏成熟理论准备与系统的政策组织下进行的，其只看重对农业生产经营方式进行调整，农民仅获得了经营权和收益权，没有深入涉及农村土地产权制度这一与后来中国经济体制改革相匹配的重大问题，蕴含着重大的制度缺陷。因此，在计划经济时代发展良好，并对中国社会解决温饱问题做出了巨大贡献的“家庭联产承包责任制”程市场经济时代却不能更好的发挥作用。究其原因，就是市场经济体制的核心要素是产权制度，没有产权基础这一市场经济核心要素的中国农村土地制度的缺陷很快就突显出来，“家庭联产承包责任制”也逐渐成为阻碍生产力继续发展的因素。因此，唯有进行农村土地产权改革，才能很好的适应生产力的发展，推动土地的可持续发展与增值。

所有权意味着占有、使用、收益和处分，是一种完整的、抽象的绝对权利。不同权能可以由不同的主体分别享有和行使，权能可以在主体间自由交易。主体享有的法定或约定权利不得非法侵蚀和剥夺，合法的征收和征用必须获得公正合理的补偿，财产权利的代际传承受到法律的有效保护。由此可见，产权清晰既界定了土地拥有者拥有的权益边界，也界定了拥有者参与土地增值收益分配的合理性。

3.农村土地产权改革与农村经济发展分析

林毅夫(1994)指出，在20世纪50年代初期，从集体退出的权利受到尊重，生产力维持相当高的

水平，但在1958年农民从集体退出的权利被取消后，中国农业产量立即出现大滑波，农业生产直到1979年实行家庭责任制才恢复。林毅夫收集了从1970年到1987年分省的农作物投入和产出的数据及其它政策变量，根据生产函数估计发现，1978年～1984年间，农作物总产值以不变价格计算，增加了42.33%，其中大约有46.89%来自家庭承包责任制改革所带来的生产率的提高。1984年后，农业增长放慢的主要原因则为农村改革的能量基本释放完毕，农作制的改革于1983年～1984年间已完成，因此，若无其它因素的影响，农作物增长的速度也将放慢一半。由此可以看出，农村土地制度变迁会影响到我国农村经济发展的水平和进程。[4]统计资料分析表明，1985年我国城乡收入比达到了最低水平，城乡收入比为1.86，这主要是由于家庭责任制的实行带来的农村经济发展的结果。从1986年～1997年，我国城乡收入差距先扩大，后缩小，这主要是由于农业的家庭承包经营体制确立以后，农民在非农领域的创造力也迸发出来，乡镇企业迅速发展，这在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。从20世纪80年代中期到20世纪90年代中期的十来年间，乡镇企业就吸纳了大约一亿农村劳动力，“离土不离乡，进厂不进城”成为人们预期和理想。但在20世纪90年代末期，这些乡镇企业纷纷转制或者倒闭，原来意义上的集体所有、集体经营的企业已经寥若晨星，离乡进城成为农村劳动力转移的主导形式，乡镇企业促进农村经济发展的能量也基本释放完毕，从而我国城乡经济发展差距又有所扩大，导致城乡收入比拉大。2004年，党中央通过“一号文件”的形式，突然宣布农村新政策：用五年的时间逐步取消农业税，取消烟叶以外的农林特产税，增加对农业的投入，实施直接补贴政策，逐步扩大对农民的补贴范围。2006年，提前在全国范围内全部免除了农业税。在国家相继免除农业税和实行农业补贴后，我国城乡收入差距略有下降。1978年以来，我国农村居民家庭人均纯收入在逐步稳定增长，农民收入结构也在发生变化，从1990年到2009年，我国农村居民家庭人均纯收入比例中，家庭经营纯收入所占比重在逐渐步下降，但仍是农民收入的主要部分，说明农业土地增值情况对农民收入有着极为重要的影响，工资性收入所比占重在逐渐上升，说明随着我国经济的发展，农民打工的非农劳动力收入越来越重要，这也为农村土地产权制度改革提供了一定的客观条件。

四、结论及政策建议

从收入结构看，土地在农民生活中的位置正在下降。在目前的农民收入增量中，一半以上来自非农收入。大致可以说，农民生活质量的提升，今后将越来越不倚重于土地了。但是，我们还看到，现在农村中的冲突性事件却是越来越多、越来越尖锐地发生在土地上。中国农村的改革发展，现在正处于重要阶段。农民进一步的需要和选择是什么，需要识别；制度安排的着力点在哪里，需要寻找。在这一系列问题中，农民对于土地制度的需要，是农村发展的关键性问题。农村土地制度是农村经济制度的重要组成部分，土地制度改革直接影响到农村经济的发展和社会秩序稳定。新中国成立前后，要解决的是土地改革，让农民分得属于自己的土地；农村改革初期，要解决的是实行家庭承包经营，那么现在要解决的是什么？是农村土地财产权的明晰问题。

产权制度一旦形成，并非一成不变，随着客观环境的变化，旧制度会呈现出非均衡的一面，这样就需要对原有制度进行必要的改进。土地经营规模的大小受自然、社会、经济等多种因素的限制，不顾具体条件，片面追求土地集中与大规模经营显然是不妥的，但是，随着社会经济发展水平的提高，这并不排除农业生产过程中土地适度集中的可能与必要。自20世纪80年代中期以来，我国家庭承包经营责任制的制度绩效在逐渐减弱，由此，各地陆续出现了各具特色、适合当地条件的农地创新模式，为我国农地产权制度的进一步完善和发展提供了宝贵的经验。未来一个时期，中国农村改革的重心之一仍是土地产权制度的调整。完善我国农村土地产权制度应着力于明确集体土地的所有权主体；强化宅基地使用权、农村承包经营权的物权性质；重视农民土地权利的保护，特别是在土地征收过程中土地权利的保护；农村土地流转是不以人们意志为转移的客观趋势，是农村生产力发展的必然结果，要加快建立农村土地流转的统一市场，完善土地流转的中介组织，健全农村社会保障体系，使土地的财产性能够真正得以体现，农民的土地权利能够真正得以保护。要严格控制农用地转变为非农业用地，在土地流转过程中确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

作者简介：许迎春，西北农林科技大学人文学院博士研究生；何雄浪，西南民族大学经济学院副教授；恩佳，西南民族大学经济学院副研究员。

参考文献：

[1]何雄浪，姜森，杨继瑞.新形势下我国农村土地流转制度完善探讨[J].周口师范学院学报，2010，(06).

[2]曲福田，陈江龙，陈雯.农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究[J].自然资源学报，2005，(02).

[3]龙开胜，陈利根，占小林.不同利用类型土地投入产出效率的比较分析――以江苏省耕地和工业用地为例[J].中国人口、资源与环境，2008，(05).

[4]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海人民出版社，1994.