【摘要】村民自治能否摆脱困境的关键在于理顺两个关系：党的领导与人民当家作主的关系；政府行政与群众自治的关系。党的领导的本质是实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主，而不是“党权高于一切”。要限定政府的行政权，切实尊重和保障村民的自治权，科学地界定基础性公共产品与社区公共产品的界限。【关键词】村民自治；党的领导；政府行政；困境；关键；关系2007年10月，中共十七大报告首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色社会主义政治制度范畴。这是对基层群众自治制度地位的重大提升，也是执政的中国共产党的一个重大决策。这标志着以胡锦涛同志为总书记党中央将把“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”［1］。然而，作为我国基层民主重要组成部分之一的村民自治，在实践中却面临诸多困境乃至质疑和责难。甚至连村民自治实践的领导者、组织者本身也存在不少困惑。《理论与改革》2011年第1期在“探索与争鸣”栏目刊载的江口镇党委书记冯仁同志撰写的《村民自治走进了死胡同》（以下简称“冯文”）一文，就是这种困惑的一种反映。作为对冯文的回应，中共四川省委党校新农村建设研究中心副主任彭大鹏博士撰写了《村民自治已经没有意义了吗》（以下简称“彭文”）一文。拜读这两篇文章后，笔者认为，冯文描述的村民自治面临的尴尬和困境是现实存在的，认为“村民自治走进了死胡同”的看法也是可以理解的。彭文则对村民自治面临的质疑和责难作了全面的梳理，对村民自治的制度安排及其功能、“无税费时代”村民自治的“乱象”作了深刻的分析，对于如何充分发挥村民自治的作用进行了全面的阐述。笔者完全赞同彭文的观点。这里，想在彭文的基础上，就如何摆脱村民自治面临的困境，谈谈自己的一些想法。由于中国共产党是当今中国唯一的执政党，是领导中国社会主义事业的核心力量；由于我国在国家结构上实行单一制，上级政府对下级政府、基层政府对群众自治居于主导地位、起着支配作用，因此，笔者认为，村民自治能否摆脱困境的关键在于理顺两个关系：一是党的领导与人民当家作主的关系；二是政府行政与群众自治的关系。一、党的领导与人民当家作主的关系人民公社解体后形成的我国农村社会治理格局中，国家行政权力收缩至乡镇一级，但村一级仍然设立有党支部。现行《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称条例）规定：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党支部（含总支、党委，下同）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”［2］我国现行法律也规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”［3］。这样一来，村民自治能否真正实现，就取决于农村基层党组织怎样发挥“领导核心”作用了。实际上，无论冯文还是彭文中谈到的村民自治中的种种“乱象”，都无不与农村基层党组织的“领导核心”作用有关。因此，摆脱村民自治面临困境之关键，首先涉及到如何正确地理解“党的领导”这个重大问题。正确理解党的领导，首先要明白什么是“领导”。简要地说，领导就是“率领”和“引导”。李瑞环同志曾对“领导”作过如下解释：“什么叫领导？简单地说，‘领’就是带领，就是走在前边，干在前边，身先士卒，‘导’就是引导、教导。只有‘领’好了，‘导’才能起作用。”［4］中共中央委员、西藏自治区党委书记张庆黎说：“一个领导干部，认清‘领导’二字的含义非常重要。‘领’的实质是先干、先做，用战争年代的话说是冲锋在前、身先士卒，是‘跟我上’而不是‘给我上’。‘导’是‘领’的后续和深化，这个过程是对实践的总结和概括，是对‘领’的升华和提高，是更高层次的‘领’。”［5］概言之，领导是一种“率先垂范”的、非权力性的导向行为。它跟强迫命令、行政管制无关。什么是“党的领导”？在我国，党的领导，是指中国共产党在中国社会主义事业中对中国人民所起的“率领”和“引导”作用，是中国共产党作为中国工人阶级、中国人民、中华民族的先锋队和中国各族人民利益的忠实代表，以自己正确的理论、路线、纲领、方针、政策和率先示范的行动，引领人民朝着党指引的方向前进的一种行为和活动。归结起来，“党的领导”这个概念包括如下要点：第一，党的领导的主体是中国共产党这一组织实体；第二，党的领导的对象是中国共产党外的人民群众、其他党派及其成员；第三，党的领导，就其动态而言，是一种“活动”，是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、率先示范的带领性活动；第四，党的领导，就其静态而言，是一种“关系”状态，是党同人民群众（以及其他追随者）之间的一种特定的关系，即党组织通过自己在中国社会主义各项事业中所发挥的率先示范的引导作用，使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先的地位。一句话，对“党的领导”这个概念认识和理解的关键点在于：党的领导并不简单地是一种既定的“地位”。党的领导首先是一种活动，其次是一种关系，最后才是体现在这种关系中的一种地位状态。如果简单地把党的领导看作是一种既定的地位，就会简单地将这种领导看作一种强制性权力，就会为强制人民群众服从的做法埋下观念的种子。［6］党的领导的本质是什么？早在1956年9月，邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中就对此作出了明确的回答。邓小平指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党―――这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集中体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”［7］这里，邓小平对于怎样正确理解党的领导及其本质，指出了以下几点：第一，党之所以能够领导人民群众的唯一理由，是因为它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，没有自己的私利；并且它努力帮助人民群众组织起来，为实现自己的利益和意志而斗争。这就是说，党的领导的本质，就是实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主。第二，作为工人阶级政党的共产党，它不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。这说明“党的领导”不是目的，“人民利益”才是目的。这一“共产党是工具”的思想，摆正了执政党与人民群众的关系，揭示了中国共产党执政合法性的唯一根基和力量源泉。第三，如果把党的领导理解为“党权高于一切”，认为党有超乎人民群众之上的权力、有在人民群众头上称王称霸的权力，这是对党的领导的误解。对于这种误解，邓小平在抗日民主政权时期就对其有过深刻的批判。他指出，把党的领导解释为“党权高于一切”、甚至“党员高于一切”，是“误解了党的领导”，是国民党“以党治国”的恶劣传统反映到我们党内的具体表现，“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”［8］。综上可见，把“党的领导”等同于“党权高于一切”的观念是违背党的宗旨的观念，是与社会主义民主政治相背离的观念，是错误的、有害的观念。按照这种观念去发挥农村基层党组织的所谓“领导核心作用”，就会导致村民自治实践中的种种“乱象”。在当今推进村民自治乃至整个社会主义民主政治建设的实践中，都必须坚决破除把党的领导理解为“党权高于一切”的错误观念，树立起党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的观念；并按照这个观念去转变党的领导方式，正确地发挥党的领导核心作用。就农村基层党组织而言，它要在村民自治实践中发挥领导核心作用，必须具备以下条件：第一，农村基层党组织的成员必须是先进分子，是村民群众的全心全意的服务者。特别是农村基层党组织的主要负责人能够做到“守信念、讲奉献、有本领、重品行”，受到当地村民群众的衷心拥戴。第二，农村基层党组织能够知晓当地村民群众的利益、愿望和要求，并能反映他们的利益、愿望和要求。第三，农村基层党组织能够帮助当地村民群众组织起来，为实现自己的利益和意志而斗争，特别是能够带领群众致富。第四，农村基层党组织能够自觉地把自己视为村民群众在特定历史时期为完成特定历史任务的一种工具，而不是把村民群众作为实现自己特殊利益的工具。要使农村基层党组织能够满足上述条件，笔者认为，至少应采取以下举措：一是整党。应按照“全心全意为人民服务”的要求，依照“个人申请→群众评议→党组织审查批准”的程序，重新进行党员登记，允许党员退党；并按照上述要求和程序发展新党员。二是实行“两票制”公推直选。即：乡镇党委和村党支部（含总支、党委，下同）的成员，由“两票制”公推直选产生。“两票”，是指当地群众投信任票，党员投选举票。群众信任票过半数者才能成为乡镇党委和村党支部成员候选人。“公推”，是指党员和群众公开推荐乡镇党委和村党支部成员候选人；“直选”，是指由党员直接差额选举乡镇党委和村党支部成员。乡镇党委和村党支部成员通过竞选产生，其中得票最高者当选为乡镇党委书记和村党支部书记。三是要按照党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的观念，转变党的领导方式，正确地发挥农村基层党组织的领导核心作用。笔者认为，正确地发挥农村基层党组织的领导核心作用，应是将农村基层党组织的领导核心作用渗透于村民自治的过程之中，而不是将农村基层党组织凌驾于村民自治组织之上去发号施令。在这一点上，河北省青县的实践值得借鉴。“青县实践”的主要内容如下：（1）村民代表大会经村民大会授权在村民自治中代行村民大会的权力和职责，对授权范围内的各项村内事务具有最终决定权，并监督村民委员会和村干部的工作，对造成重大工作失误或不称职的村干部提出罢免建议，并依法罢免。（2）村民代表大会设立主席，由村民代表大会选举产生，鼓励村党支部书记通过竞选担任主席。村党支部通过村民代表大会领导村民进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实际上掌握着村内事务的决策权和监督权。（3）村民委员会由村民通过村民大会和村民代表大会民主选举产生，依照《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）和相关法律法规、村规民约等独立开展工作，执行村民代表大会的决策，履行执行权。（4）尽量减少村党支部与村民委员会的职权交叉，强调权力的相互制衡，实现决策权与执行权的分离。在“青县实践”中，村民代表大会是村民议事机构，经村民大会授权行使决策权和监督权；村民委员会是执行机构，由全体村民通过村民大会和村民代表大会选举产生，负责执行村民会议和村民代表大会的决议，并负责管理村内的各项日常事务；村党支部是村级的领导核心，负责组织、协调村内各个机构和组织在村民自治框架内的正常运转，并领导村民进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等自治活动。“青县实践”的一个显著特点，是从权力运作程序的角度，而不是从职权范围的角度划分“两委”的职权。村内所有的重要事务，都要先经过决策过程，再进入执行过程。村党支部通过村民代表大会掌握决策权，而村民委员会则掌握执行权。从而，村党支部和村民委员会能够共同管理村务，却都没有独掌权力。因为村党支部只能通过村民代表大会进行决策，不能干预具体的执行过程；村民委员会则只负责执行，不参与决策过程。“青县实践”的优越性和创新性在于，它实现了决策权与执行权的分离，使村党支部的领导核心作用不是游离于权力运作程序之外，而是内在于权力运作程序之中。“青县实践”的另一显著特点，是注意了加强和改善党的领导与扩大基层民主的有机结合。从加强和改善党的领导方面来看，村党支部的领导作用表现在“抓大放小”。所谓“小”，是指修路打井批宅基等村务事权；所谓“大”，是指贯彻党的方针政策，掌控人心向背。党支部把主要精力用于做思想政治工作和群众工作，把党员和党员干部融入到村民自治组织中去发挥作用，去引领基层民主。从扩大基层民主方面来看，村民代表大会经村民大会授权在村民自治中代行村民大会的权力和职责，对授权范围内的各项村内事务拥有最终决定权，并监督村民委员会和村干部的工作，对造成重大工作失误或不称职的村干部提出罢免建议，并依法罢免。村民的愿望和要求通过自己的代表在村民代表大会中得以表达和反映，村民代表大会经常性地开展工作，能够及时、真实地反映广大村民群众的愿望和要求，为村民参政议政提供了一个有效的载体和平台。自2002年开始的“青县实践”已取得了明显成效。一是理顺了农村“两委”关系，加强和改善了党的领导。“青县实践”把党组织融入到村民自治组织体系中，通过村民代表大会的合法领导，有效实施对村民委员会的监督，使党组织的意图与尊重民意有机结合起来，从根本上消除了导致“两委”关系不和的诱因，加强和改善了党对农村工作的领导。二是化解了农村内部矛盾，有效维护了农村的社会稳定。在“青县实践”中，凡是涉及到村民利益的事情，都主动提交到村民代表大会上商议、讨论、决定，使村民群众的愿望和要求得以表达和反映，村内事务由村民自己决定、自己解决，有了矛盾也在村内就得以化解。三是推动了村务工作的开展，促进了农村经济的发展。由于村民代表大会和村代表都是由村民群众自己选举出来的，因而群众基础很好，威信较高，在村民代表大会决策中能代表村民的意志表达愿望和要求，在实施过程中又能积极地配合、协助村民委员会的工作，从而使得村务工作开展得比较顺利，提高了村民自治的工作效率，为农村经济的发展营造了良好环境。四是促进了农村干部工作作风的转变，改善了干群关系。由村民代表大会进行决策和监督、村党支部书记兼任村民代表大会主席，村务工作的决策过程既体现党的领导作用，又充分听取村民群众的意见，使得村务的决策更加民主、科学。村干部充分发扬民主，真正实现村务的“众人议”、“众人管”，从而增强了村务决策和村务管理的透明度，大大改善了干群关系。一些亲身经历了从“一元化”领导到“抓大放小”转变的村党支部书记深有感触地说：放小权，抓大事，有了民心，不愁“核心”。党支部“抓大放小”以后，威信更高了。［9］一言以蔽之，按照党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的理念，农村基层党组织在村民自治实践中发挥领导核心作用，就要体现在“支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”［10］上，而不是体现在“党权高于一切”上。进而言之，应当把村民开展自治活动的成效之大小，作为衡量农村基层党组织是否领导有方、领导核心作用是否发挥得好的重要标准。按照党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的理念，党应当支持农民拥有农村土地所有权。村民自治，既涉及“村”，又涉及“民”，既包括村一级自治组织的建设，又包括农民权利的维护、实现和保障，而且我国的村民自治是以农民权利的保障为目的、为基础的。农村土地所有权则是农民最重要的一项权利。由于目前我国的相关法律对农村土地所有权的界定还不明晰，导致农民权益得不到法律的有效保护。从根本上解决这个问题，就要把农村土地的使用权、收益权和转让权明晰化，向农民颁发产权证［11］，把农民应得的权利完整地还给农民。这样，既可促进农地流转，提高耕地利用效率，又可为土地产权依法融资创造条件。执政党应当支持农民拥有农村土地所有权，并鼓励农村的各种创造性实践，对土地入股、承包或合作等多种形式的规模经营，给予支持和引导。按照党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的理念，党应当允许建立农民协会和其他以农民为主体的民间组织。村民自治的有效推进，离不开农民自组织程度的提高。在我国，工人有工会，个体劳动者有“个协”，私营企业主有工商联和私营企业主协会，知识分子有民主党派，妇女有妇联，青年有共青团、青联、学联，等等，唯独农民这个我国人数最多的社会群体至今没有一个自己的全国性组织，成为我国各社会阶层和群体中自组织程度最低的群体。这使得农民在国家权力面前仍然形同“一盘散沙”，处于非常弱势的地位。尽管村民自治的发展使农民的自组织程度有了提高，但由于村民自治作为“基层自治”的性质，实际上是将农民自主权的行使局限于“村”这一狭窄的地域范围，对农民在全国范围内形成有机联系的组织化和群体利益的集中表达以及作为特定利益集团参与政治，无法起到实质性作用。在这样的状况下，一旦国家的政治参与机制发生障碍，农民在利益表达和政治参与中选择非制度化参与形式的可能性就会大大增加。近年来，在我国公民非制度化政治参与的突出表现之一―――“群体性事件”中，农民成为主要的参与者就是例证。因此，党和政府应当鼓励和支持农民建立各种专业合作协会等民间组织，并积极创造条件尽快建立全国性的农民协会，以提高农民的组织化程度和自组织能力，增强农民利益表达和政治参与的组织性和自我保护能力，以避免农民因缺乏组织和规范而采用聚众性对抗行为。总之，我们不能把党的领导与人民当家作主对立起来，恰恰相反，人民能够真正当家作主，公民权利能够得到切实维护、实现和保障，社会主义各项事业生机勃勃，正是我们党领导有方的体现。二、政府行政与群众自治的关系导致村民自治“乱象”的另一个重要原因，是政府的不当行为。虽然我国《村组法》明文规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”［12］但事实上，乡镇政府与村民委员会在实践中却经常发生冲突和博弈，主要表现为两种情况：一是村民委员会的“附属行政化”（即彭文所称的“村民自治的行政化”）。一方面，一些乡镇政府在“指导”的名义下包办代替了村民委员会的工作，使村民委员会丧失了对村务的管理权，沦为事实上的乡镇政府的下级机构或附属机构。另一方面，一些村民委员会为了得到来自乡镇的资源而盲目地执行乡镇政府下派的各种任务，完全听命于乡镇政府，而置村民的利益和要求于不顾，缺乏应有的独立性和自主性，丧失了应有的“自治功能”。二是村民委员会的“过度自治化”。一方面，一些乡镇政府对村民委员会的支持、指导和帮助不够，致使村一级出现“无政府”状态；另一方面，一些村民委员会以“自治”为名，拒绝接受乡镇政府的指导，成为不受乡镇政府约束的“独立王国”。我国的村民自治，就是在上述“乡政村治”的格局下运作的。“乡政”即乡镇政府，它代表国家行政权力；“村治”即村级自治组织，它代表村民自治权益。“乡政”与“村治”的关系，就是政府行政与群众自治的关系；更进一步说，就是国家与社会的关系。国家与社会应该是一种什么样的关系呢？按照马克思主义的观点，国家与社会的关系应该是国家服从于并服务于社会，而不是国家凌驾于社会之上并支配社会。把凌驾于社会之上的国家权力复归于社会，这是马克思主义创始人构想未来社会新型国家的一个基本出发点。马克思的基本思想是：社会公共权力原本产生于社会，但私有制和阶级的产生，使国家权力脱离了社会这个母体，转而成为凌驾于社会之上的“异己力量”，从社会的“公仆”变成了社会的“主人”。因此，社会主义革命的根本目的之一，就是要寻找一种适当的政治形式来消除这种“权力异化”现象，使社会公共权力重新与社会融为一体。为了实现这一目的，马克思在《法兰西内战》中根据巴黎公社的经验，提出了关于“社会共和国”的构想［13］。所谓社会共和国，就是以“自由人联合体”作为国家的社会－经济基础、在政体上采取民主共和制的新型国家。“自由人联合体”是马克思恩格斯在《共产党宣言》中就提出、并一以贯之的重要思想。《共产党宣言》指出：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”［14］恩格斯在1894年1月9日致卡内帕的信中，应《新世纪》周刊“用简短的字句来表述未来社会主义纪元的基本思想”的请求，摘下了这段话作为答复。他说：除了从《共产党宣言》中摘出上面这句话，再也找不到合适的了。［15］这表明，“自由人联合体”的构想是科学社会主义关于未来社会主义新社会的基本思想。马克思恩格斯设想的“自由人联合体”将是这样一种社会－经济形式：联合起来的劳动者通过直接占有生产资料而实现他们与生产资料的直接结合，从而享有直接使用社会所有的生产资料从事生产劳动、直接经营管理、直接支配劳动成果和剩余劳动的权利。这样，就使劳动者真正成为生产资料的主人，从经济上和社会组织方面保证了劳动者实行自治的民主权利。这样一来，原来凌驾于社会之上、并在实质上代表着资产阶级利益的国家权力就被劳动者所剥夺，并使之复归于社会之中。所以，马克思把取代旧的国家政权的新型国家称之为“社会共和国”。在政体上，马克思主义创始人构想的社会共和国将采取民主共和制。共和政治（Republic）的基本含义是：国家及其政府是公共的，而不是私人或特定利益集团的；国家各级政权机关的领导人不是世袭的，而是由公正、自由的选举产生的。恩格斯明确地指出，“共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式”［16］。马克思恩格斯高度评价巴黎公社的经验，指出：为了防止国家和国家机关由“社会公仆”变为“社会主人”，巴黎公社采取了两项重要措施，一是担任社会公职的人员不但必须由普选产生，而且随时可以撤换；二是为了“防止人们去追求升官发财”，“对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”［17］。并认为，巴黎公社式政体为无产阶级的社会共和国“奠定了真正民主制度的基础”［18］，“显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势”［19］。这就是说，新型国家的政府应该是属于人民的、并能被人民有效掌控的政府。为了防范国家权力对社会的“恶意”侵犯，马克思还就国家行政权力配置问题提出了相对集中与充分自治相结合的原则。马克思指出，一方面，新型国家的中央政府应当承担为数不多但十分重要的职能；另一方面，应当给地方政府以充分的自治权，同时努力发展各种自治组织，以实现人民群众的自我管理。他在《法兰西内战》中指出：“只要公社制度在巴黎以及次一级的各中心城市确立起来，那么，在外省，旧的集权政府就也得让位给生产者的自治政府。”［20］他还强调，公社这样一种人民群众可以有效掌控公共权力的政治形式，“将成为甚至最小村落的政治形式”［21］。可见，马克思明确主张，从地方政府到甚至最小的村落，都应当建立起体现“生产者自治”原则的政治形式。在苏维埃俄国的社会主义实践中，列宁也十分强调群众自治对于管理国家、健全民主制度的重要性。他说：“人民需要共和国，为的是教育群众走向民主。”但我们“需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”［22］这里，列宁谈到了两种民主形式：一种是“代表机关”，在当今中国就是人民代表大会；一种是“由群众自己从下面来管理整个国家的制度”，在当今中国就是包括村民自治在内的各种形式的基层群众自治制度。在列宁看来，这两种民主形式都是缺一不可的，尤其是基层群众自治制度，更能让群众能够“实际地参加各方面的生活”，“在管理国家中起积极的作用”。列宁还强调：“只有走这条道路，才能在最大程度上保证国家避免君主制的复辟，使国家能够有计划地坚定地走向社会主义，不是从上面‘实行’社会主义，而是发动广大的无产者和半无产者群众去掌握管理国家的艺术，去管理全部国家政权。”［23］他还向全党提出这样的要求：“你们自己要立刻在下面、在实践中学习民主，要发动群众真正地、直接地、普遍地参加国家管理，只有这样才能保证革命获得完全的胜利，才能保证革命坚定地有计划地稳步前进。”［24］马克思、列宁的上述思想，对于指导我们今天如何正确认识国家与社会、政府行政与群众自治的关系，无疑具有重要的现实意义。虽然马克思未曾预见到后来的社会主义国家会实行市场经济，但他的“国家权力应复归于社会”的思想却同我们目前正在进行的以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革在基本思路上是一致的。笔者认为，从高度集中的指令性计划经济向社会主义市场经济的转变，其实质就是要处理好国家与社会的关系。高度集中的指令性计划经济体制的实质，是奉行国家权力至上；而建立社会主义市场经济体制的实质，是要把曾经凌驾于社会之上的国家权力逐步地归还给社会。以往，社会主义国家根据马克思主义的国家学说都承认，国家是在社会矛盾激化的基础上产生出来并凌驾于社会之上的力量，但又在不同程度上把凌驾于社会之上的国家权力强化到干预社会一切活动的地步（如斯大林就曾公开宣布：“国家的消亡不是经过国家政权削弱的道路，而是经过国家政权最大限度地加强的道路到来的。”［25］），从而形成国家集权主义的传统社会主义模式。我们中国过去也走过这条道路。如邓小平在《党和国家领导制度的改革》中所指出的那样，“我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”［26］。当今中国改革所要实现的一个重要目标，是要实现从传统的指令性计划经济体制向社会主义市场经济新体制的根本性转变。这一改革内容，不仅是指从过度的中央集权到适当的地方分权（即地方自治）转变；同时也包括从高度的国家集权到把国家的部分权力归还给社会（即社会自治）的转变。也就是说，过去，是国家权力从社会中分化出来并凌驾于社会之上；现在，是社会从国家权力中解放出来并实现一定程度的自治。在以市场化为导向的改革中，原有过分单一的所有制结构，正在被多种经济成分共同发展、平等竞争的格局所取代；原有政企不分的国有企业，正在通过“改制”而成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”并具有“四自”（即自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展）能力的市场主体；劳动者也正在从过去那种过分僵化的劳动就业制度的束缚中解放出来，获得自主劳动、自由择业的权利。把国家的部分权力归还给社会，在我国农村改革发展中的一个突出表现，就是国家给农民“松绑”。第一次“松绑”是20世纪80年代初期，允许农民“分田单干”。这一次“松绑”，把农民从人民公社体制的桎梏中解放出来，农民获得了有限的生产自主权，极大地调动了农民的生产积极性，第一次解决了中国人吃饭的大问题，并且农民首次有了剩余，有了现金积累。第二次“松绑”是20世纪80年代中期，允许农民“离土不离乡”―――发展乡镇企业。这一次“松绑”，把部分农民从土地上解放出来，在乡镇所在地发展加工业、建筑业、服务业等，极大地调动了农民的创业积极性，乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山，第一次结束了新中国商品短缺的历史，一部分地方和一部分农民也先富了起来。第三次“松绑”是1992年邓小平南方谈话以后，允许农民“离土又离乡”。这一次“松绑”，把有寻求新的发展机会能力的农民从农村解放出来，让农民在全国范围内、几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，两亿农村劳动力异地就业，沿海劳动密集型产业突飞猛进，大城市经济圈高速扩张，农民的非农业收入超过了农业收入。第四次“松绑”是从2006年起废止农业税。这一次“松绑”，意味着九亿中国农民依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”。从此，农民种田不仅不上税，而且还可以得到补贴。实践证明，每给农民松一次绑，就是国家向农民还一次权，就是国家权力向社会复归的一次重大转变。这种转变同时也是“集权政治”向“民主政治”的转变。所以，总结我国农村改革发展的成功经验，邓小平指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”［27］笔者认为，由于长期以来实行高度集权的政治体制和高度集中的指令性计划经济体制的惯性影响，当今我国村民自治的实践不得不面对威权主义的“强”国家与缺乏独立自主的“弱”社会并存这样一种局面。而党中央提出构建和谐社会这个战略任务的重大意义之一就在于，通过加强社会建设，培育一个自主、自治、自立的公民社会，从而使全社会创造活力得到显著增强；通过加强民主法治建设，使国家权力得到有效制约，公民权利得到切实尊重、维护和保障，从而改变“强”国家、“弱”社会这样一种局面。就是说，只有让“社会”得到发育和成长，强大的“国家”权力才有可能得到弱化；或者说只有强大的国家权力受到限制和弱化，社会的创造活力才有可能得到显著增强。就村民自治而言，理顺政府行政（国家）与群众自治（社会）的关系，关键是要限定政府的行政权，切实尊重和保障村民的自治权，认真落实《村组法》关于“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”［28］的法律规定。理顺政府行政与群众自治的关系，还应科学地界定基础性公共产品与社区公共产品的界限。所谓基础性公共产品，也就是政府应当承担的公共管理职能。它大致包括以下一些方面：一是提供公共服务，主要是保障社会治安，从事公共设施、公用事业、文化教育等方面的建设；二是调节收入和财富的分配，实现社会分配的公平；三是稳定宏观经济（这里主要指中央政府）；四是维护统一开放、公平竞争的市场秩序；五是健全法制，保障民主；六是协调和处理国内各地区间的关系和矛盾（这里主要指中央政府）；七是从事外交活动，维护国家主权和领土完整（这里指中央政府）。总之，政府作为社会公共事务的管理者，它应当是社会公共利益的代表者、社会各种利益矛盾的调节者，也应当是社会公平、正义原则的体现者和捍卫者。没有政府对社会生活必要的干预和调控，就难以维持有序的社会生活，也难以为群众自治、公民权利的实现提供有力的保障。就农村社会而言，面对欠发达地区农村公共产品供给严重不足的现实，笔者认为，政府应当提供的基础性公共产品主要应该有两类：一是生产性公共产品；二是非生产性公共产品。政府对于生产性公共产品的供给，主要是要改变农村基础设施建设滞后的状况，加大公共财政对农村基础设施建设的投入。一是要加强农田水利基本建设，重点投入水利重点工程、中低产田改造以及绿化工程建设；二是要加强农村公路建设，逐步把乡村公路延伸到农民的集中聚居点和农村的田间地头，并对已有的公路进行维护和升级。对于非生产性公共产品的供给，则要加大对农村公共事业投入的力度。一是要提高农村义务教育的质量和水平；二是要加大对农村文化事业的投入。此外，建立和完善农村社会保障制度，也应是政府不可推卸的责任。目前，农村社会保障的重点是养老、医疗和最低生活保障。一是要建立农村社会养老保险专项基金；二是要完善农村医疗合作制度建设，逐步提高对农民农村合作医疗的补助标准；三是要加大对农村最低生活保障制度建设的资助，并实行农村低保水平和物价水平挂钩。总之，在公共财政的投向上，政府必须确立“社会保障优先”的原则，明确中央政府和地方各级政府在农村社会保障领域的分工和财政责任。特别是对于欠发达地区的农村，应加大政府农保支出，将社会保险和救灾救济工作、扶持贫困户和新农村建设工作统一起来。就当前正在进行的社会主义新农村建设而言，应当明确，新农村建设的主体是农民，而统筹城乡发展的主体则应是政府。这是因为：如果不明确农民在新农村建设中的主体地位，就谈不上对广大农民群众意愿的尊重，就无法调动广大农民建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性，就难以避免各种形形色色的“面子工程”、“形象工程”。在这种情况下，即便中央出台再优惠的政策也难以取得实效。而统筹城乡发展的主体则应是政府。因为在当今中国的现实条件下，政府掌握着公共资源，只有政府（而不是农民）才具备统筹城乡发展的能力。还要看到，城乡一体化是一个复杂的社会变迁过程，不是通过简单的批项目、拨资金就可以实现的。它要求有一个既熟悉、又可以对统筹城乡发展的关键问题作出正确判断的适宜的统筹主体。这个适宜的统筹主体应是县级政府。［29］因为县域经济是我国城市经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是我国国民经济体系中一个重要的关键性层次。县级政府处在城乡二元结构的交融地带，既连接发达的城市，又连接欠发达的农村，在贴近基层、熟悉农村情况、了解农民需求等方面具有优势。县级政府对实际情况的了解和把握，既可以为上级政府提供决策参考，又可以通过具体政策的制定和执行，实现统筹城乡的政策目标。就村民自治而言，笔者赞同彭文的下述观点：提供基础性公共产品应是政府的责任。如果混淆基础性公共产品与社区公共产品的界限，要求农民通过村民自治来自我供给本应属于政府提供的公共产品，既不应该、也超出了农民的承付能力，最终反而损害了村民自治的质量。笔者注意到，无论冯文还是彭文，都认识到需要从国家治理、国家权力格局调整的高度来思考包括村民自治在内的基层民主建设问题；彭文还谈到，我国的民主政治建设最主要还得靠自上而下的推动。本人对此表示赞同。如有可能，笔者将另行撰文讨论这个问题［30］。参考文献：［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗―――在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［C］.人民出版社，2007.30［2］《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条［3］《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条［4］李瑞环.在政协第九届全国委员会常务委员会第十五次会议闭幕会上的讲话［EB/OL］.人民网北京2001-09-29［5］张庆黎.在第六批援藏县委书记培训班结业式上的讲话［EB/OL］.人民网，2010-08-30［6］张恒山.中国共产党的领导与执政辨析［J］.中国社会科学，2004（1）［7］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994.217－218（着重号为引者所加［8］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994.9，10，11，12［9］新华网2006年1月12日。来源：民政部网站［10］《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条［11］王东京.欠发达地区新农村建设态势与政策建议［J］.改革，2010（7）［12］《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条［13］参见马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995.104－105［14］马克思恩格斯选集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995.294［15］参见马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995.730－731［16］马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995.734［17］［18］［19］［20］［21］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995.12－13，58，58，56，56［22］［23］［24］列宁全集（第24卷）［M］.北京：人民出版社，1957.153－154，154，155［25］斯大林全集（第13卷）［M］.北京：人民出版社，1956.190［26］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.327―328［27］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.252［28］《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条［29］王东京.欠发达地区新农村建设态势与政策建议［J］.改革，2010（7）［30］参见张星炜.关于新阶段我国政治体制改革的设想［J］.理论与改革，2007（2）；张星炜.全面建设小康社会新阶段的政治体制创新研究［M］.成都：四川人民出版社，2007