引领走出征收之痛的航标 中国法治的成长与成熟需要法学家提供理论的支撑,但法学家的智识贡献应更为宽广,即为相关制度变革描绘妥当而切实可行的示范方案。本书通过系统的制度设计将理论研究中各种精致的务实考量固化于示范文本之中,为未来中国制定统一的征收法指出了具体而可行的路径 。
高 飞
作为一种剥夺财产权的制度,无论是《宪法》的修正,还是《物权法》的制定和《土地管理法》的修改,关于征收制度的争议都是焦点之一。随着我国工业化、城镇化的快速发展,征收实践进入了快车道,征收冲突此起彼伏,由征收造成的群体纠纷和恶性事件也呈现急剧上升的态势,各界都深深感受到征收之痛。 尽管2011年1月19日国务院通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对国有土地上房屋征收与补偿活动作出了较为详细地规范,但该条例的低位阶现实以及规范对象的限定性,使得征收活动能否尽快实现全面的规范化、制度化多少显得令人担忧。不独征收实践让人忧心,征收制度的理论探讨也缺乏针对国情民意的系统化研究作品,令人欣喜的是,房绍坤教授等关于征收制度之最新研究成果《公益征收法研究》一书由中国人民大学出版社出版。作为一部研究征收制度的力作,该书作出了杰出的贡献。
秉持制度理性
新中国建立已六十余年,历史的车轮给我国征收制度留下了太多的沉淀,以往征收制度的建立不乏其历史合理性,其发展体现了时代性,但由于我国经济、社会、法治的发展,该制度已无法适应当今社会的现实需求。 在后记中,作者指出:“考察我国当今财产权保障制度之变迁对社会变革(社会转型)的影响效果,并进而深化和拓宽此种影响效果发挥作用的渠道,已成为当代法学家们应肩负起的义不容辞的时代使命。”这正是一种关注现实的理性态度的流露。作者立足现实,不盲目地追求理论的完美与卓越,而是到各部门对我国征收制度的运行状况进行调研,具体而客观地观察征收制度的实践,深刻理解征收制度面临的时空环境,通过对这些经验素材的整理分析,本书明晰了基于我国国情的征收制度变迁的科学走向。征收制度涉及法律制度极其广泛,其中存在的问题并非单一部门法学知识可以解决,本书从法律制度的整体观入手,以征收制度的宪法基础为逻辑起点,以物权法的相关规范为分析基础,将体系化的法律思维方法贯穿始终,既突出了征收法中财产权的限制与保护的特性,也兼顾了实现征收法应当具备的配套制度的完善。 征收制度非中国之特有制度,各国或地区也多有一些成功的立法作品,而参酌外国立法例及判例学说以推动本国的法律发展,系现代各国之通例。瑞士民法起草人、权威民法学者胡贝尔曾言:“对个人而言,彼此来往,实为生活上所不可或缺。国家民族亦然,不能使立法成为中国之万里长城。”本书在以私益保障与公益实现、私权伸张与公权控制为核心理念的指导下,严守征收立法的制度逻辑,冷静思考各国或地区征收制度中的合理元素,为我国征收立法遴选了大量可资借鉴的域外材料,实现了洋为中用于无痕,构建了融征收立法的世界先进经验和中国本土特色于一体的制度框架。 彰显人文关怀 作者在后记中表明:“研究公益征收制度的初衷,就是为了探寻加强私人财产权保障的法制之道。”但是,加强私人财产权的保障不能不以对人的保护为中心。从宪法视角来看,对财产权的保障就是对人权的张扬,而自18世纪晚期以来逐渐以在人权中所反映的正义准则作为法律秩序的准则,故在当今社会,人权已经成为国际社会普遍承认的准则。我国法制也追随了这一潮流,于2004年《宪法修正案》规定《宪法》第33条增加一款作为第3款,即“国家尊重和保障人权。”从民法(物权法)视角而言,权利是人的权利,权利从属于且依附于主体――人,民法的整个制度设计最终都必须围绕主体进行,民法的任务就是确立各种民事主体的资格和应有的法律地位,并保护其合法权益的实现。 因此,对作为民事权利的财产权的关注就是对权利主体即人的自由与尊严的关注。在这一点上,民法规范其实只是为了使抽象的宪法规范具有可操作性而对其作出的具体化。尽管征收是公益实现的必要手段,本书更关注通过各种制度设计来体现征收过程中对弱者的关爱,如:保护征收关系人及关系人的继承人、扩大征收的标的、严格征收程序、提高补偿标准并实行多元化合理补偿方式等。扩大征收的标的有利于将权利人享有的所有权之外的权利剥夺行为以征收的途径予以处理,加大了对其权利保护的力度,也使其具有了参与剥夺财产权的合理性判断及补偿程序之协议的明确权利；在货币补偿之外强调安置补偿与替代补偿,是对权利人应保持不低于现有生活水平的肯认,也是对权利人之未来发展的积极推动。这种突出征收的公益特性而不忽视权利人的私益实现,强调征收促进社会进步而不忘强调弱势的被征收人的利益诉求,并将权利人的财产权保障作为征收制度设计的中心内容,无不透露出浓厚的人文情怀。 固化务实精神 尽管在各国征收制度中存在共同的经济生活规律和相同的法律规范群,但中国的征收制度必然与中国的经济体制和社会发展密切相关,其也将基于制度的路径依赖而受到相关传统制度的影响,这使得征收立法在我国或多或少会具有一定的特殊性。 本书的研究从体察社会现实出发,这种以社会现实为基础的研究成果的理论价值已经为成果鉴定专家所认可,即该书“系统地对不动产征收的理论和实践问题进行深入研究,构建了完整的不动产征收制度理论框架体系,取得了较大的理论突破和创新,构建了我国不动产征收的法理体系和法制框架,对完善我国相关理论和立法、解决征收实践问题具有重要的理论指导价值。”但如对本书的认识局限于此,却会于不经意中抹杀了其在倡导法学研究的务实化方面的重大贡献。 在我看来,以多层次、多视角的理论分析为厚实铺垫,凝练出的体系完备、逻辑严密、可操作性强且深蕴务实精神的《中国公益征收法草案建议稿》是一项更为夺目的璀璨成果。草案中细致的制度设计反衬出本书的理论研究不是高谈阔论从而免于坠入空洞的说教,而本书扎实的理论研究也表明草案的制度设想不是空中楼阁从而可以经受现实的洗礼。一言以蔽之,本书通过系统的制度设计将理论研究中各种精致的务实考量固化于示范文本之中,为未来中国制定统一的征收法指出了具体而可行的路径。 中国法治的成长与成熟需要法学家提供理论的支撑,但法学家的智识贡献应更为宽广,为相关制度变革描绘妥当而切实可行的示范方案也是其必须承担的任务。《公益征收法研究》一书可以说是作者参与推进我国征收立法的历史见证,其科学性、合理性和务实性为征收立法提供了走出征收之痛的航标,作者于此表现了自己对社会责任的担当,也为该制度领域后续的理论研究给予了鼓励,更让我们看到了解决我国征收顽症的曙光。
本文原载于《法制日报》2011年11月9日第11版
