农村集体建设用地与农民依法承包的土地一样，都是农民集体所有，是农民的财产。只要符合用途管制和规划，纳入年度土地利用规划，就应该与国有建设用地享有同等的权利。    改革开放以来，我国经济进入了一个快速发展的通道。改革是从农村开始的，农村的改革首先就是土地制度的调整。杜润生先生1998年在改革开放20周年座谈会上就说：农村改革，主要是两点。第一是实行了家庭联产承包责任制，土地公有、家庭承包；第二，就是恢复了市场交易。由此可见，土地制度变革在农村改革发展中确实至关重要。　　32年的改革开放，是工业化、城镇化快速发展的过程，我国GDP以年均10%的速度增长，城镇化率以每年0.9个百分点提高，特别是从1996年以来，城镇化率超过30%后，进入一个加速发展阶段。1996年到2009年，平均每年增长1.27个百分点，带来了经济结构的巨大变化和社会结构转型。　　这个过程中，从国家现代化的角度来说，出现的最大变化、面临的最大压力是对土地的需求急剧增加和巨大数量的农民转移进城。在这个大背景下，我国的土地制度面临着前所未有的复杂局面和严峻挑战，一系列重大理论和政策问题亟待做出抉择。　　关于农地经营制度问题　　我国的农地经营制度，有两个核心内容：一是土地承包关系，二是土地流转。而后一个是近两年农村土地制度的热点问题，特别是2008年10月中共十七届三中全会做出《关于农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)后，土地流转更是成为媒体和社会各界关注的焦点问题。　　十七届三中全会《决定》关于农地制度的一项重大改革，就是明确了现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，这对进一步落实《物权法》关于承包经营权作为农民拥有的一项重要财产权利指明了方向。十七届三中全会至今已经两年多了，我们看到，无论是从法律法规的完善还是从各地各相关部门贯彻落实情况看，关于土地承包关系“长久不变”的落实、进展都不大，大家关注的焦点依然主要集中在土地流转问题上。　　这些年来，中国的农村土地流转一直稳步发展。这与三个方面变化有关：一是经济结构发生变化，特别农村劳动力就业发生了巨大变化。二是随着经济的快速发展，资本在加速积累。从一定意义上讲，资本也在寻求出路，希望从事农业的经营，从而对农地产生需求。三是有一些地方把土地流转与招商引资结合起来，甚至跟干部的业绩考核挂钩，定任务，下指标。从实地调查看，近两年这轮土地流转快速发展，行政推动是主要动力。2006年前的十年，农户承包土地的流转面积年平均增长率14%左右，但到了2008和2009年，年增长率都超过了50%，明显加速。大规模的流转多与工商企业包括外资等法人组织参与有关，有的单个项目流转面积上万亩、甚至几十万亩以上。针对这种混乱现象，有必要从理论和政策上廓清认识。我想，这里有三个误区需要澄清：　　第一，土地流转的根本目标是什么？早在1984年一号文件中，中央就明确提出鼓励农地流转给种田能手，其基本思想非常明确，即土地流转主要是为了优化劳动力和土地资源的配置，为了更好地提高土地利用效率。当然，客观上讲，土地流转必然带来一个经营规模的变化。但是，目前有一个误区却是，土地流转是为了农业的规模经济。　　但是，农业的规模经济究竟怎么实现，答案并不确定。世界银行的研究结论非常明确：在农业生产领域，规模经济是基本不存在的。世行的报告有一句话说：一个农场，只要能够使用中型拖拉机，就基本没有什么规模经济可言。正是从这个意义上讲，规模经营的效益不能仅仅盯在土地上。　　第二，目前土地流转的发展速度究竟是快还是慢？目前全国农地流转已达到1.7亿亩以上，占全国农地承包面积的13%还多。无论是从发展阶段看，还是从国际比较看，都可以肯定，这个发展速度并不慢，流转率也不低。　　2006年夏，我与联合国粮农组织和世行一些专家到广西调研，当时我们就此问题专门讨论过。他们认为，像中国这样的农地流转速度，与世界上绝大多数国家比，都不算慢。而且农地流转是否充分，主要指标是要看农户想要流转的土地是否都转出去了。因此，我国当前农业经营的主要矛盾，并不是农地流转的快慢问题，而是农业社会化服务不足的问题。也正因此，十七大报告和近几年的中央一号文件均多次强调，要建立健全农村土地承包经营权流转市场，同时加强农业社会化服务平台的建设。　　第三，如何认识土地的规模经营问题？需要澄清的是，在我国现有人均资源占有条件下，我们对农地规模经营的预期不要太高，而且对规模经营发展的进程应该有一个科学、客观的判断。在这个问题上，国际经验值得借鉴。　　日本的经济发展水平和现代化程度很高，非农就业比重超过95%，但农业的经营规模依然只有户均两公顷。我国第一产业的劳动力数量，由增到减的拐点出现在1991年，2009年首次降到3亿以下。那么与世界上实现现代化的国家比，应如何科学评估中国农业耕作规模扩大的速度和进程？　　根据1996年、2006年两次全国农业普查数据，我做过一个纵向比较。十年间种植业从业劳动者平均耕作规模年均提高约1.8个百分点。同一时期，我国城镇化率年均提高不到1.3个百分点。这样一个速度，我们还能说它慢吗？还有另一个问题是：家庭经营的规模进程如何？根据农业普查，我国农业家庭经营户，十年间总量增加了3.7%，也就是说，这些年来我国农业的家庭经营规模依然在缩小。对这一现象，要有一个全面客观的分析。　　通过日本、韩国等东亚国家和我国台湾地区的比较，基本结论是，农户家庭数的下降，大约要滞后于劳动力拐点的出现10年至15年。在中国，近20年过去了，农户家庭数量还没到达这个下降的拐点。这就一定有特殊的影响因素在起作用。客观地说，我国的城镇化率是有“水分”的。许多专家指出，目前的统计缺陷导致城镇化率虚高，大约1.5亿农村人口“被城市化”。劳动力到城市里，进入二三产业，但是农民工及其家庭人口中，只有很少部分真正转变为市民。这恰恰是导致中国农业生产经营户数量变动趋势滞后于国际比较的主要原因。　　无论是从历史还是国际比较来看，一个基本结论是：土地规模经营的发展，首先受到资源禀赋的约束。这不仅仅是个政策问题。土地流转问题要从长期发展的角度去看，一方面，要切实落实农地承包权“长久不变”，保障农民土地的财产权利，在地权稳定的前提下促进流转；另一方面，只有积极稳妥推进城镇化，让符合条件的农业转移人口尽快进城落户，并享有与城镇人口同等的权益，变“土地的城镇化”为“人口的城镇化”，减少农村人口和农户家庭的数量，才能真正实现土地的适度规模经营。反过来说，如果脱离经济发展的实际，靠行政推动来快速地流转农地，除了本身基础不稳定，还会蕴藏很多风险。　　用行政力量大力推动的土地流转带来三个不良后果：第一，从农民角度来讲，行政推动就可能发生违背意愿强制流转的问题，而由于企业发展需要的租期一般很长，即使农民认为当期价格合算，也可能损害农民长期权益。第二，从土地利用角度看，存在一个经营“非粮化”和用途“非农化”问题。据有关部门统计，2009年全国流转土地不种粮的比例已超过40%，一些地方擅自“批准”或默许工商企业在获得流转土地后改变农业用途，或者违规扩大非农建设用地比例，建永久性餐饮娱乐、休闲设施。这不仅不利于国家粮食安全，也可能导致建设用地盲目扩张和宏观调控失衡。第三，行政主导的流转会动摇农业家庭经营的主体地位。如果要用企业或雇工农场来替代农业的家庭经营，就可能犯与推行人民公社制度类似的历史性错误。因此，农地流转和规模经营问题，既是个重大的政策底线问题，也是一个是否尊重历史经验教训和农业自身规律的问题。