内容摘要：土地流转是我国农村经济发展到一定阶段的产物，作为一项新生事物，农民权益能否得到很好保障是关系土地流转成败的关键。本文以对江苏省苏南、苏北的调查为基础，认为在土地流转过程中要以农民权益保护为中心，以促进制度创新和健全工作机制为相辅相成的两翼，构建农民权益保护网络体系，确保土地流转中农民权益不致受到损害。关键词：土地流转 权益保障 流转意愿 议价能力一、研究设计进入新世纪以来，市场经济条件下大规模的农村土地流转开始起步。作为一个新生事物，一切都在摸索和创新阶段，在这一过程中农民的权益能否得到保障？是否得到了保障？如何保障？将是我国农村深化改革的关键之所在。正是出于对这一问题的关心，我们的调查组于2010年的夏天开始了对江苏省土地流转状况的调查。我们的研究起点是以下两点预设：1.农村土地使用权流转是当前农村社会经济发展的客观趋势，农村土地资源如何以市场化的方式实现优化配置是农村社会经济进一步发展和当前农村改革的一个焦点问题。2.土地是农民的立命之本，农村土地使用权流转过程中的农民权益保障问题直接关系到农村土地制度改革的成败，必须加以重视。否则，因为土地问题而导致的农民群体的不满与抗争将会凸显，进而影响农村社会与经济的稳定。我们选取江苏省具有代表性的地处苏北的宿迁、南通、苏南的苏州、无锡等地作为调研地点，通过对农民以及乡村干部进行深度访谈和群体访谈的形式，努力去发现当前农村土地流转中存在的问题，探求完善土地流转制度并切实保障农民权益的路径，为农村的稳定与发展，为建设社会主义新农村贡献绵薄之力。二、调查地域概览我们团队的关注点是农村土地流转农民权益保障。通过查阅相关文献结合并现实情况，我们最终决定在江苏南北选取三个城市进行对比调研。三个地点分别选在：苏州、南通、宿迁。另外为了进行比较性研究，我们还在宁夏、甘肃和贵州进行了对比性调研。（一）张家港凤凰镇凤凰镇位处全国文明城市――张家港市南大门，得名于境内的凤凰山。全镇总面积78.7平方公里，辖15个行政村、3个居委会，户籍人口6.4万。2008年可实现地区生产总值50亿元、工业开票销售收入215亿元、全部入库税收7亿元、村均可用财力450万元、城镇居民人均可支配收入23622元、农民人均纯收入12280元。按照“文化立镇、经济强镇、旅游兴镇”的发展定位，凤凰镇以科学发展观统领全局，实现了三次产业的协调发展。农业产业化进程不断加快，培育了高庄豆腐、清水大米、凤凰绿茶等11只绿色食品，建成了15个无公害种养基地，已经认定的无公害农产品有18只，农业规模化基地、绿色食品、品牌农产品产值超过2亿元，特别是“苏州第一桃”――凤凰水蜜桃种植面积超过6000亩，已成为农业增效、农民增收的特色产业和重要支柱。（二）无锡市锡山区锡山是近代民族工业和现代乡镇工业的发祥地，曾创造了蜚声中外的“苏南模式”建区以来，锡山经历了一个夯实基础、加快提升和谋求跨越的发展历程，经济发展取得了令人瞩目的成绩，基本形成了“优一强二快三”的产业发展格局，率先全面建成小康社会。2008年全区实现地区生产总值295亿元，比上年增长17.7％。完成财政总收入52.3亿元，其中一般预算收入24.8亿元，比上年增长16.3％。城镇居民人均可支配收入23603元，比上年增长13％；农民人均纯收入11296元，比上年增长12.6％。 （三）海安县角斜镇角斜位于海安县东部的黄海之滨，南与如东县、北与东台市接壤。全镇总面积67.7平方公里，总人口50400人，耕地面积54100亩，在党的改革开放方针指引下，三个文明建设硕果累累，全镇三业总产值突破12亿元，农业结构调整已见成效，“庭院经济”享誉省内外，“金叶”牌韭黄与中国“超大”和“光远”两大公司联姻，畅销全国各地。粮棉油种植上水平，特种经济作物上效益，家禽养殖上规模。韭菜、韭黄是角斜镇的传统优势产业，目前全镇共种植韭菜、韭黄8000多亩，是全省最大的韭黄生产基地。目前，角斜镇围绕蔬菜板块，形成了以鑫宏食品公司脱水蔬菜项目为主的干菜加工、以天雨公司为主的净菜配送、以蓝鲸食品公司为主的酱菜腌制等特色产业格局。（四）宿迁市宿迁市土地流转工作取得跨越性进展，有力地促进了农村经济发展方式的转变。一方面，农业由粗放型种植、养殖模式向集约型、高附加值的现代高效农业模式转变。另一方面，土地经营权流转，使农业向工业化渗透，农业招商引资“风生水起”，农业龙头企业得以做大做强。三、土地流转中农民权益保护个案调查：苏南地区苏南作为全国经济较为发达的地区，早在十几年前，民间就零零散散出现了农村土地流转的现象。张家港市在93、94年出现了土地出租，大规模的流转则发生在2005和2006年间[3]。无锡则是在92、93年就出现了这样的情况[4]。十多年的时间里，随着经济的进一步发展、城镇化的进一步深化、政府管理制度的不断完善和规范，土地流转在苏南已经全面铺开。不过，在实际操作运行的过程中，因为缺少前车之鉴，多是摸着石头过河，在不断吸取经验的同时发现的问题也有很多。（一）经济发展使土地的价值相对下降，土地流转意愿比较强江南自古是鱼米之乡，明清时就有“苏湖熟，天下足”的美誉。但我们在调查中却发现，现在在江苏越来越多的农民已经不再单纯依赖土地谋生了。今天，曾经的鱼米之乡在的经济结构上已经发生了重大的转变。以张家港市凤凰镇支山村为例，全村共计有3920人，劳动力占总人口的47%，其中只有10%务农，也就是200人不到。农业在三产中的比例也大大降低，和工业及第三产业的比例是1：4：5[5]。城镇经济的快速发展需要大量劳动力，从而提供出各种各样谋生的手段。在农村受过教育的年轻一代则需要寻找更多的生存机会以改变面朝黄土背朝天的生活。只要有能力被城镇所接纳的劳动力都离开了土地，走进城市，走进工厂。农村的大量土地不是被一些没有体力的老年人种植，就是由在上班的青壮年在闲时侍弄。这样，土地的利用率就大大降低了。有固定收入的家庭已经不在乎土地收入，土地在他们的手中甚至如同鸡肋，食之无味、弃之可惜。所以，在城镇经济发展比较快的苏南地区，最早出现了土地流转。因为农民自己有这样的内在需求，可以说，是土地流转解放了被束缚在这片片狭小田野上的农民。从种植大户的角度来看，他们的目标就是追求并获得土地价值的最大化。他们需要整片整片的良田来达到这一目的。在这些人的手中，依据市场化的需要，根据专业化的生产方式，遵循生态农业绿色农业的科学理念，再利用现代机械，其真正的经济价值才能充分发挥。从目前的土地流转制度中，我们看到，如果是这样操作，那么不仅是这些种植大户梦想成真，农民的切身利益也将会得到保障，农民的生活水平自然会得到改善和提高。比如无锡市锡山区羊尖镇的种田大户章玉珍今年就买了插秧机、收割机、耕田机，自己忙完了还可以帮别人，光在机器上就能赚一万。去年她们家收益是2万5，今年估计就有5万[6]。从这个个案中我们看到，土地流转对促进农业的机械化、现代化都极为有益，对整个地区的经济发展也起相当的推动作用。所以，在苏南地区无论是当地农民、种植大户还是地方政府，他们对于土地流转都是支持的，对待土地流转这个问题，他们从内心里是有强烈意愿的。要想进一步在这些地区将土地流转规范化、规模化，相对而言也会比较顺利。（二）农民敢于维护自己的权益，但侵权现象依然存在任何事物的发展都不会是一帆风顺的。土地流转在实际操作层面的程序化、规范化以及制度化是使这项政策能长期健康稳定的推进的关键核心，同时也密切关系到农民、种植大户以及政府的切身利益能否得到有效保障，关系到现代新型农业能否可持续发展的问题。在正式的大规模的土地流转中，如果没有合同的保障，许多纠纷和矛盾就很难解决。无锡羊尖镇龙凤巷村的江钱根就遇到了这样的情况。九十年代初，村里没有人愿意种地，又碰巧发大水，村民就把地都让给老江种，“让我千万不要再还给他们[7]”。那时候种地比现在更辛苦，还有农业税，更没有各项补贴，人“一年到头吃力的不得了[8]”，还赚不了几个钱。现在有补贴、免农业税、粮价也上去了，赚得比以前多很多。于是别的村民就眼红，要把地收回去。江钱根不肯还田，还一纸诉状把村委给告了。最终法院判江钱根胜诉。这个民告官的案例非常有趣。虽然矛盾的双方是农户和种田大户，一个要收地，另一个不愿的矛盾。但是在法庭上对峙的却是种植大户与村委会。因为在龙凤巷村，农户与种植大户私下协商然后到村委登记，法律意义上与种植大户直接有关的是村委，而不是农民。与农民相关的也是村委而不是种植大户。从这个案例我们看到土地流转过程中农民基于契约观念的维权意识地增强。然而还有更多的村民不是这样的。在调查中我们发现土地流转合同的协商，补贴价格的确定，农民很难参与其中。每当问及您是否愿意把土地承包给别人时，有许多人是这么回答的，有什么愿意不愿意的，村里定下了。也有人回答说，别人都收了，那我也就收了。当问到你对补贴是否满意是，普遍的说法是集体定的，一起签的，不管愿不愿意，不论满不满意，就是这个价。也就是说，即使是在苏南地区，对农民权益的侵害依然是比较严重的。四、土地流转中农民权益保护个案调查：苏北地区作为一个新生物，土地流转的一切还是稚嫩的，包括土地产权的模糊不清，流转相关的法律不够健全，社会保障体系比较落后，政府职能的错位，流转中介的信息不完全，信息流通不畅等诸如此类很多的潜在的问题，当然现实中已经暴露出相当多的问题，在此案例中，我们将揭示一些我们调研过程中遇到的问题。（一）农民流转意愿不强，被动流转现象严重2002年出台的《农村土地承包法》明文规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”土地流转遵循的是“平等协商、自愿、有偿”的原则，农民作为土地所有权的拥有者有自己的选择权，可以根据自己的利益权衡来决定是否进行流转，流转多少土地。但在苏北地区，大部分的农户都是被动流转，甚至是被迫流转。 农户基于自己的生存考虑，不愿流转土地，但最终情况下还是流转出自己的土地。就调查的情况来看，主要体现在以下几个方面：首先，村干部在其中起着决定性作用，负责向村民转述相关政策，而农民对于土地流转政策的无知使他们茫然就放弃了自己的土地。 村里干部下来做的工作的，我们这里都给别人种了，只有几户比较狠的人家，干部也拿他们没办法的，才没有给别人啊。[9]其次，土地流转是要求规模效应，而土地是相对分散的，就需要整合以后利用，而农户由于自己的农田被夹在中间无法耕种，不得不放弃。例如我们在宁夏的案例中就可以看到，中粮公司承包了6.5万亩农田种植经济作物――番茄，由于番茄属于喜旱的作物，一年只需灌溉一次且中粮公司控制了当地的灌溉渠。这就导致了在中粮公司番茄地边上或者夹在中间的农户的田地无法种植水稻等需水量较大的作物，农户不得不把自己的地流转给中粮公司。最后，一些地区为了流转而流转，为了实现流转的指标任务，不惜使用非法手段，破坏在种的庄稼，甚至动用武力胁迫。上面说怎么样就怎么样！村里的干部，政府的人，还有派出所的都来人了!就是逼那些不肯把土地交出来的啊！[10]基于这几点，我们认为土地流转中出现了被迫流转现象，并非出自农户自愿的流转侵犯了农民的对于土地的使用权，当农民的自主决定权受到伤害之后，农民的其他权利保障就成为了天方夜谭，因为，对于土地的自主处置权才是农民土地产权的核心，一旦失去这个核心，其他附着其上的权利都会随之失去。（二）农民缺乏议价能力，无法影响土地流转价格理论上，农民应该在土地流转中掌握主动权，而现实流转中，农民处在被动状态，在这种情况下，如果农民对于自己流转出去的土地拥有足够的议价能力，能和受让方平等的谈判流转价格，我们就可以认为农民的权益受到了良好保护，那么在现实的流转过程中，作为土地拥有者的农民，能够决定自己流转土地的价格吗？从我们的调查来看，农民几乎没有议价能力。农民议价能力的缺失是由于现行的土地流转体制所决定的。土地流转是在遭遇家庭联产承包责任制瓶颈后，为了实现农村经济的有效发展而探索出来的一条新的道路。通过土地的适度规模经营，改变小农生产方式，实现土地的规模效应，获取土地规模经济。达成这个目标如果是农业企业直接与单个农户沟通，交易成本将会非常巨大，甚至导致农业企业无利可图。为了降低交易成本，必须引入一个能够为交易双方所信任的第三方，在整个农村地区能够让交易双方都信任的第三方只有政府，作为中间人，担保人，委托责任人，这样不仅成本降低，而且使土地交易市场体系更加趋于平衡。要我们去和村民一个个去谈去签合同，不太现实，成本太高。我们只和镇上谈。他们去做下面的工作。[11]按照市场经济规则，在农地流转中，政府是裁判员而不是运动员，其职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争环境。然而在现实农村土地流转中，地方政府既充当了裁判员，又成为了运动员。作为裁判员，它偏向企业和开发商，在土地利益分配上，没有公正地对待农民；作为运动员，它则利用管理职能充当竞争主体，与集体和农民争利。在土地流转的实际操作过程当中，农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外。农民既不能决定土地转让或不转让，也不能与对方平等谈判价格，而地方政府和利益集团则可以不受约束地占有农民的土地权益，严重地侵犯了农民的利益。引进政府作为第三方的出发点是好的，但作为弱势群体的农民无法得到实在的利益，无法得到真正的权益保护。当然，我们无法完全归咎于政府，农民作为一个特殊群体，有其盲目性。就土地价格的测定来看，农户无法自主完成测算，有必要引入专门的土地评估机构。据调查结果分析，各地的土地价格不一，从500~1200元不等，土地价格差别很大，甚至邻村的土地价格也有差别。（三）土地流转合同签订情况不容乐观农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制的实施，强化了土地的保障性质，农民把土地作为今后的退路。可以说对大部分农民来说，土地是精神与物质的依靠、是安身立命之本，理性的农民不敢随便转让土地。另外，受教育程度的限制，农民很难在快速发展的二、三产业中立身，而且非农就业存在不稳定性。所以，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能，土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。纵然是在经济形势下必须流转自己的土地，也要寻求保障，而合同就是最后一个保险，遵循安全第一的原则唯一一个能抓住的最后的救命稻草。现实的情况合同是存在的，但不在农户手中，而被统一保存在村集体。合同的内容并不是经过三方共同协商决定，农户只需签字，不能了解到其真实内容，合同是否能保护自己的权利也无从知晓。“缪：关于补贴和一些细节的你们签了合同了吗?和谁签的呢？婶：有合同的，村里干部来签的，也不知道是和谁签的，反正他们要求签字盖章就好了。缪：那你们有没有要求仔细看看合同呢?婶：没见着啊，就签个字就让干部带走了。那些干部下来，不签也得签啊”[12]农户对于合同仅存在一种感官上的认识，作为土地市场交易的一方，无法参与合同的订立，对于合同的内容不甚了解，甚至连合同的原件也不能保留，这严重影响了农民在土地流转中的安全感，无法通过有力的途径去解决可能由流转双方产生的矛盾，无法维护自己的合法利益。同时还滋生了一个严重的问题，合同规定的年限内，农户就没法再次耕种自己的土地，实际意义上失去土地的农民或者无地农民，每年靠着微薄的土地租金甚至连基本的生存资料也不能支付，而大米蔬菜等原先他们自己能自足的东西，都得花去大部分的生活费用，农民心理上也是难以接受的。“缪：那您觉得签合同就能保护你们的权益吗？婶：保护？就是因为签了合同我们才不能要回土地啊。当初签订的时候他们干部说的可好听了，可是后来我们想自己种的时候，去找干部，他就说，谁让你们当初签合同的？当初他们强迫我们签的，现在却说这种话！这种干部太捉狭了！”[13]当农民觉得土地流转后，没有实际想像的收益，出现了“没有土地，生活不方便”，保障也没有跟上来，就觉得自己被欺骗。我国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障。因此，当土地流转的费用(租金)低于农户的预期时，深受“土地是养老保障”这一传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。在规范流转程序中，合同作为一个必要的法律载体需要被真正的重视。五、土地流转中农民权益保障对策建议农村土地流转是不以人们意志为转移的客观趋势，是农村生产力发展的必然结果。土地是农民的命根子，是中国三农问题的核心。在农村土地的流转过程中，尽管中央和各级地方政府高度重视农民土地权益的保障，但是损害农民土地权益的事件仍然频频发生。究其原因，土地流转中的农民权益保护是一个复杂的系统工程，需要多方主体共同努力、协同合作。我们注意到，在土地流转过程中尽管受到诸如农民意识等消极因素的影响，有些地区如苏南等地，在农民权益保护上要比其他一些地区做得更好。在将影响农民权益的因素对比分析以后，在借鉴理论界和实务界的先进经验后，调研组认为，在土地流转过程中农民权益保护关键是要做好“一体两翼”，即以农民权益保护为中心，以促进制度创新和健全工作机制为相辅相成的两翼，构建农民权益保护网络体系，确保土地流转中农民权益不致受到损害。（一）以农民权益保护为中心土地流转实际上是对农村利益格局的一次重大调整，农民的土地可以变成资本，可以直接进入市场，可以取得租金或分红收入，增加农民可支配的货币收入，从短期来看有利于农民增加现金收入，使得离开农村进入城市务工或经商的农民能够获得土地补偿利益，有利于他们在城市安家立业。但是，土地流转不仅仅是土地承包经营权的流转，实质上是资本流转。如果缺乏资本支撑，土地就流转不起来。在这个过程中，由于缺乏资金，农民处于相对弱势地位，从而使得土地最终将会流入到资本所有者手中。从动态角度而言，失去土地的农民最终都将经过身份转化成为城市居民或者成为一种“职业农民”，但是这个过程无疑是缓慢而艰巨的，怎样才能让农民在失去土地直到最终顺利转化身份过程中能够很好的生存、生活下去，亦即如何保障农民权益就成为了土地流转中必须重视的一个问题。如果农民权益受到损害，就有可能危及农村的稳定、损害经济社会发展，甚至威胁到我国全面小康社会的建设。为了避免这些负面现象的发生，就要求我们必须重视保护土地流转中失地农民的权益，牢固树立农民权益保护意识，坚持在土地流转中将农民利益放到第一位。（二）促进制度创新，完善农民权益保障体系建设当前，保护农民土地权益的根本在于农村土地制度的创新。创新的目标是建立起以农民利益为核心的、“多赢”的土地权益分配制度。这种制度的建立涉及到土地产权、劳动力转移、社会保障等各个方面，需要在制度层面上统筹考虑综合衡量，构建一套完善的保护农民在土地流转中权益的制度体系。1、牢固树立土地产权观念，强化农民集体土地所有权土地流转中队农民权益的损害归根到底是由于忽视甚至不承认农民对于集体土地的终极所有权，这也是农民土地权益长期得不到有效保障的根本性原因。因此，从制度和体制上确立农民的集体土地所有权，是保护土地流转条件下农民土地权益的首要前提。要进一步确立农民是农村集体土地所有权主体的观念。中华人民共和国宪法、有关土地法规都明确规定“农村土地属于农民集体所有，农户在承包期内拥有土地使用权、经营权和处置权”。于2007年10月1日起施行的《物权法》对维护农民土地权益提供有力的法律武器。《物权法》对土地权利的规定，既有对现行法律制度和政策措施的肯定和继承，更有许多创新和突破。它完善了不动产统一登记制度和土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。要纠正只强调农民的土地承包营权而忽视农民的土地所有权的倾向。依据有关的土地法规规定：农民集体所有的土地依法属于村(或村民小组)农民集体所有。据此，农民集体的边界非常明确、具体。农村集体土地是特定社区(大多数是20-30户的自然村)农民共同所有，集体农民拥有土地的所有权、使用权、收益权和处置权。这里存在的困难是如何将这种集体的产权转化为个人所能掌控的权益，借鉴苏南地区的先进经验，可以通过股份合作制形式把集体土地的所有权明晰到社区全体成员，从体制上理顺集体经济组织与农民的土地财产关系，这是最终解决保护农民正当土地权益的必由之路。2、加快立法工作，鼓励不同地方的首创精神法律、法规是制定政策的依据，土地流转中的农民权益保护应当有一套法律体系予以规范。考虑到不同地区之间在土地流转上差异很大，因此要鼓励不同地方政府因地制宜，加快土地流转相关地方性法规建设，为制定土地流转政策提供法律支撑。根据本地区特殊的土地流转现状，大胆创新，促进土地流转，从而为中央统一立法创造条件。现行《农村土地承包法》等相关法律中的部分内容已不适应现阶段农村土地承包经营权流转的发展，应对其进行相应修改，使之能促进农村土地的利用和流转。首先，放宽流转限制。根据发展需要，应允许农村土地承包经营权转让无需征得发包方同意，允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权设立抵押，允许以农村土地承包经营权入股设立公司。其次，创新流转模式。农用地流转后的产业化经营除了进行农产品生产、加工及物流外，可以适当突破到推进第二产业发展，以实现土地资源价值最大化。但是，绝不允许进行房地产开发，因为此举不利于土地价值的再次、或多次实现。最后，为增加农民融资手段，增强农民融资能力，可以建立宅基地交易市场，农村宅基地上市公开流转，从而盘活宅基地存量，节约耕地资源。3、建立多层次的农村社会保障体系目前，土地更多地作为农民福利的主要的保障，土地流转出去之后，农民失去了土地的使用权也就失去了保障。农民对土地流转心存疑惑主要就是担心土地流转之后的保障问题。要保护农民利益，促进土地流转，必须解决土地转出农户的后顾之忧，逐步弱化土地的福利和社会保障功能。否则，期望以损害农民利益为代价的土地流转广泛、长期、有效地展开只能是一句空话。要弱化土地的社会保障功能，必须建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等。这个任务复杂而艰巨，需从以下几个方面努力。首先是逐步建立稳定的农村社会保障安全网络，包括养老保险、医疗保险和最低生活保障。其次是建立社会保障基金，改变一次性货币安置为主的做法，建立土地换社保的安置机制，建立失地农民社会保障基金。最后是切实做好失地农民的就业安置工作，加强对失地农民的技术培训和职业教育。（三）健全工作机制，规范土地流转过程完善的制度建设并不能代替健全的工作机制，在加强制度建设的同时，更需要关注的是日常土地流转的工作，因为制度建设总是具有相对滞后性的，这就需要积极的日常工作予以补充并未制度建设提供鲜活的原始素材。故而地方政府尤其是基层政府要建立健全相关工作机制以促进农村流转，保护农民权益。1、建立实质性的土地流转管理机构调研中我们发现，虽然很多地方都建立了类似于土地流转中心的组织，但实际上发挥的作用并不明显，很多时候甚至是一种“摆设”，不利于推进土地流转工作和保护农民权益，为提高土地流转运作效率、保护农民利益，应建立实质性的土地流转管理机构。机构履行土地流转工作宣传，贯彻落实土地流转政策，指导、监督土地流转行为，对土地流转中出现的损害农民利益的现象要坚决予以打击，规范土地流转过程，尤其是要重视土地流转中合同签订情况，建立土地流转合同备案制度，要求任何一项土地流转都要到管理机构进行登记备案，以确保土地流转能合法进行。2、发展土地流转中介组织，发挥市场体系基础性作用目前，土地流转没有完善的市场体系，没有建立与土地流转相关的评估、咨询、公证、仲裁等中介服务结构，以致地方政府直接参与到土地流转当中，成为土地流转的一方交易主体，导致农民以及村集体在土地流转中丧失了议价能力。同时由于土地流转与一般的商品交易不同，运作过程比较复杂，涉及评估、谈判、签约、登记等多个环节，要求具有专业知识的中间人去规范操作，地方政府一般缺乏专业知识，在交易过程中往往不能正确估价土地，造成流转价格偏低等现象出现。因此要大力发展土地流转咨询、预测、资产评估、土地托管等各类市场中介服务组织，并完善相关中介服务体系，促进当地农村土地高效、公开、公平、快速流转，通过市场竞争的手段，保护农民的权益不致受到侵害。3、建立土地流转仲裁机构，调解权益纠纷土地流转交易完成并不意味着就此能一帆风顺，更不意味着政府可以完全放松对土地流转的监管。在我们的调查中，大量的案例表明在流转合同签订之后，由于受让方经营不善甚至是恶意不缴纳租金或者承包方见到有利可图企图收回土地导致流转双方发生矛盾的现象大量存在，因此加强对流转过程中双方利益的调解就显得尤为必要。为调解因流转产生的权益纠纷，应成立土地流转权益仲裁机构，由农业、林业、国土、司法、信访等职能部门人员和聘请的律师组成，并由分管领导直接管理，负责区域内农村土地流转纠纷的仲裁，防止由于土地流转不善导致的群体性事件发生。作者单位：苏州大学政治与公共管理学院 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