摘要：建立在农村土地集体产权基础上的家庭承包经营制度有着长期相对稳定性和基础性特征。本文运用比较制度分析这一工具讨论了作为基本制度的农村土地集体产权制度以及家庭承包经营制度的形成及其功能，并分析了农村土地制度改革有关约束条件，指出应在稳定农村土地基本制度的前提下，向农民赋权，并探讨集体产权的多种实现形式。 关键词：土地制度；基本制度；集体产权；家庭承包经营制度；比较制度分析 随着近年来因农村土地问题引发的社会群体性事件的频频发生。关于农村土地制度的相关讨也随之论持续升温。与学者们的唇枪舌剑相比，决策层对于农村土地制度改革极为谨慎。2008年9月30日胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时提出，“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。”温家宝总理也曾多次强调：农村土地承包关系“30年不变，也就是永远不变”。为什么高层决策者不对农地制度进行大刀阔斧的革命性改革？要回答这样的问题，就需要对于农村土地基本制度的形成与演化进行考察与分析。也正因为此，笔者拟试图运用比较制度分析工具对此做出解释。 一、作为基本制度的农村土地制度 制度都可以被理解为一定环境下人和组织相互博弈而形成的并约束人和组织的经济行为选择、调整相互利益关系的一般规则。就这些规则的作用和特征而言，大体上可以区分为规范性行为规则和操作规则。而那些具有规范性行为规则性质，规定了相关组织的性质、组织的形成以及组织运行方式的制度安排可以被称为基本制度。一些操作规则也是以基本制度为基础依据制订出来。这类制度具有基础作用和长期稳定性特征，如市场经济制度、人民代表大会制度等就属于基本制度。 土地是农业生产最重要的生产资料，农村土地制度不仅决定了农民和土地的具体结合方式，也直接决定了农业的具体生产经营形势。土地制度既可以抑制农业发展，也可以促进农业发展。前者如人民公社期间的集体劳动制度，后者如农村改革期间的包干到户。从这种意义上讲，农村土地制度对于农业和农村发展有着基本制度的特征。 并非所有的与农村土地有关的制度安排都可以被称为基本制度。我国农村曾出现过的“两田制”、“三田制”和“股份合作制”、“反租倒包”、“承租反包”等经营方式，乃至诸如“土地承包期30年不变”、“大稳定、小调整”、“增人不增地，减人不减地”之类的表述，这些都涉及到农村土地制度层面，但却不能称之为基本制度。作为基本制度的农村土地制度不仅应具有长期的相对稳定性，而且构成支撑其他相关制度安排的基础。根据这种理解，作为基本制度的农村土地制度应该是农村土地集体产权基础上的家庭承包经营制度。 有学者认为集约化经营也属于农村基本经营制度的内容，对此笔者持有不同看法。尽管集约化经营对于农业发展和农民增收意义重大。但粗放经营抑或集约经营模式的选择，更多取决于耕地资源的相对稀缺程度。虽然我国总体上耕地资源相对稀缺，但在我国很多地区，粗放经营模式依然大量存在。因此集约化经营不能被看作农村基本经营制度的内容，最多只能说是我国农业发展的重要趋势。 二、农村土地集体产权制度的形成及其功能 农村土地集体产权基础上的家庭承包经营制度就其形成而言可以分为两个阶段：第一阶段起于上世纪50年代，终于上世纪80年代初，为农村土地集体产权的形成与巩固时期；第二阶段从上世纪80年代初期至今，是家庭承包经营制度的形成与发展时期。笔者结合特定历史条件对于农村基本土地制度的形成进行相关分析。 1.农村土地集体产权的形成 土地集体产权在历史上并不少见，氏族社会土地集体产权制度曾广泛存在于各大洲。但我国农村土地集体产权制度却是特殊政治经济条件的产物。 首先，农村土地集体产权形成与特定历史背景有关。在建国前的中共七届二中全会上，中国共产党人决定要在革命胜利后走国家工业化的道路。对于中国这样一个经济极端落后的发展中大国而言，苏联建设社会主义的成功实践就是极好的学习榜样。在“学习苏联”的号召下，苏联许多制度也被原封不动地移植到中国。而通过“合作化”、“集体化”乃至“人民公社化”最终形成的人民公社，作为农村社会主义改造实践，就其功能和组织形式而言，与苏联的集体农庄并没有本质上的不同。也惟有通过人民公社这样的组织形式，才能强制动员农民的农业剩余甚至包括一部分必要农产品，进行社会主义工业化。 其次，农村土地集体产权是统购统销政策得以推行的必要条件。早在1951年党内高层有关决策者就曾考虑过推行统购统销政策。建国初期工业化和城市化的不断推进使得城市粮食供给急剧紧张，并使得统购统销政策得以最终出台，合作化作为统购统销政策的配套措施得以实施。这一政策虽然保障了城市粮食供应，但却大大损害了农民的利益，导致统购计划难以完成。而这反过来又促使高层决策者试图通过“集体化”运动和“人民公社化”运动来使得农业生产决策单位超越了家庭界限，规模不断扩大，从而导致了建立在农村土地公有制基础上的人民公社体制得以最终形成。 再次，农地土地集体产权的形成是农村国有化运动失败的结果。人民公社化运动在农村形成了包括土地在内的生产资料“一大二公”的局面。随着大跃进的失败和农村公共食堂制度的消极作用，加之自然气候等方面的原因，终于导致了蔓延全国的大饥荒的出现。在大饥荒期间，四川、河南、山东等地数千万人非正常死亡。人民政府的合法性因此受到了严峻考验。面对这种局面，安徽等地相继推出“借地救荒”、“责任田”等措施以应对危机。中央层面采取了开放农贸市场、自留地，制止“一平二调”，并在农村确立了“三级所有，队为基础”的集体经济体制，以应对严峻挑战。至此，农村土地的集体产权制度得以确立下来，并成为我国农村基本制度。 最后，农村土地集体产权形成不是农民自发选择的必然结果。尽管在“合作化”运动、“集体化”运动和“人民公社化”运动运动过程中，全国各地农村涌现出了不少运动的积极分子。但大部分农民对于这种政治运动的参与并不积极。农民卖出土地、砍伐树木、宰杀牲畜等行为频频发生。在人民公社时期，很多农民通过偷懒、磨洋工、出工不出力等方式进行消极抵抗，“包产到户”的声音一直不绝于耳。 2.农地集体产权的功能 尽管对于农村土地集体产权制度的批评很多，但这一制度能在中国存在几十年，自然有其存在的必要性。在特定历史条件下，农地集体产权制度的功能主要体现在如下方面： 就政治层面而言，农村土地集体产权的形成不仅标志着土地私有产权在中国农村的彻底消失，也使得数千年凝固下来的传统社会分层结构得到了改造，传统等级观念被彻底打破，并造就了农村内部机会相对均等的格局。在这一格局下，干部侵犯农民群众利益的行为时常受到整肃和批判。也正是有了这种机会上的均等，按照人口平均承包经营土地的家庭承包经营制度以及农村村民民主自治制度才能够建立起来。 就经济层面而言，在农村土地集体产权制度框架下，人民公社、生产大队和生产队成为农村经济决策基本单位，这就使得农村集体经济活动跨越了家庭界限，农民的大规模集体行动成为可能。在农村土地集体产权背景下，正是得益于农村集体经济组织的强大动员能力，类似于红旗渠、新汴河之类的大型基础设施的建设才能成为可能，而这些大型基础设施也的确大大改善了农业生产条件，有的甚至使用至今。在农村集体经济体制下，一些先进农业科技技术和作物新品种可以在较短时间内迅速推广到更为广阔的范围。不仅如此，作为乡镇企业前身的社队企业也是建立在农村集体经济基础上的。 在社会事业方面，建立在土地集体产权基础上的人民公社在农村义务教育普及、青壮年文盲的扫除、农村医疗卫生服务、传染病防治等方面取得了巨大成就。上世纪70年代末期，中国的合作医疗和赤脚医生制度甚至被联合国有关机构作为成功经验向全世界推广。农村居民基本上都能够享受到低水平均等化的公共服务，人人平等的理念更加深入人心。 由以上可见，我国农村土地集体产权制度的形成与特定历史条件有关。建立在农村土地集体产权基础上的人民公社也不是农民自发选择的必然结果，而是植根于国家工业化需要，在特定意识形态作用下，凭借政治权力进行政治动员的结果。但这种体制创造了一种相对平等的利益格局，并在农村基础设施建设和社会事业发展方面取得了一些成就，满足了农民的一些基本需求，所以才能在缺乏经济效率的情况下，仍能维持二十多年。 三、农村改革与家庭承包经营制度的形成 农村改革中形成的家庭承包经营制度作为对农村集体劳动制度的替代，在不改变农村土地集体产权的前提下，通过国家、集体和农户之间经济利益的重新设定，赋予了农民对于自己劳动成果的剩余索取权，从而激发出了农民的生产积极性，解决了农民的温饱问题。在这一点上，责任制的确是中国农民的一大发明创造。 1.农村改革的历史背景 毛泽东去世之前，执政党的合法性与人们对于领袖的崇拜息息相关。当毛泽东去世后，继任者很难通过这种个人崇拜树立起自己领导的合法性地位。淮河流域许多农民长年在外逃荒要饭，这已经对执政党的合法性构成现实冲击。正因为继任者意识到所面临的困难局面，他们才有可能采取一些对于农民有利的政策措施，进行改革，以增强执政的合法性和公信力。 继续坚持人民公社体制无助于解决问题。人民公社本身是政治动员的结果，农民对于人民公社既无法退出，也无权自由表达意见。他们之所以留在人民公社之内，是因为他们除此之外别无选择。“农业学大寨”这种通过政治运动促进农业发展的做法，也不能确保集体经济运行的高效率。安徽省肥西县山南公社小井庄一些年份人均口粮甚至不到200斤，农民生活处于极端贫困中。 人民公社期间反复出现的“包产到户”也是农村改革中可资利用的传统资源。“包产到户”虽然被认为是农村集体经济的威胁，但却在人民公社时期反复出现，并易于为农民接受。大饥荒期间，安徽农民迫于生计，曾通过“包产到户”办法解决了生存问题。一旦历史条件成熟，这样的做法必然会再次出现。苏联在上世纪80年代也曾在乌克兰、哈萨克斯坦等地进行“包产到户”的誓言，但却未能成功。 最后应该说明的是，在二十多年的人民公社制度下，使得作为意识形态的农村集体所有制深入人心，并成为下一轮社会变革的重要前提。无论“借地救荒”，还是“包产到户”，农民对于农村集体产权还是认可的，并没有采取更为激进的措施去挑战作为当时主流社会意识形态的农村土地集体所有制。 2.家庭承包经营制度及其在全国的扩散 小岗村的包干和小井庄的包产到户，实际上都是在在农村土地保持集体产权的前提下，对于过去集体劳动制度的一种改革和纠正。但在“农业学大寨”的大背景下，无论是小岗村的包干，还是小井庄的包产到户，均意味着很高的政治风险。这种风险如此之高，以至于凤阳县小岗村农民在签订的承包合同中指出，“如果上级追查，队干部坐牢，全村各户保证把他们的孩子养到18岁。”而他们那种“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一做法甚至得到了以万里为首的安徽省委的支持。安徽通过实行“大包干”，解决了吃饭问题，而且带来了农民收入的极大增加。 不仅如此，对于中央同样存在着一个十分艰难的两难选择。继续在人民公社制度框架内坚持“农业学大寨”，显然没有任何出路。但“包产到户”在党内同样存在着较强大的意识形态阻力。当时党内存在着对于“农业学大寨”和“包产到户”两种截然对立的观点和认识。无论中央继续坚持“农业学大寨”，还是推行“包产到户”，都将是极其艰难的，都将会遇到极大的现实阻力，甚至是政治风险。这样一来，如何找到推进农村改革的切实可行的路子，以克服“包产到户”的政治阻力就成为迫切需要解决的现实问题。 安徽农民最先从改革中得到好处，但安徽经验向全国的扩散并不是中央强行推广的。在改革过程的具体操作和把握上，中央下放决策权限，将改革进度交给地方省、市、区领导具体掌握，各地按照各自的理解贯彻执行，群众选择，放弃命令式的硬推或者硬纠。农村改革中那些措施得力的地方领导如赵紫阳、万里、田纪云等人被上调中央，成为党和国家重要领导人。至于那些阻力较大的省份，中央也通过将主要领导予以调离的方式逐步化解了改革阻力。不仅如此，大包干也对于企业改革、财政体制改革均产生了深远的影响。 3.对于家庭承包经营制度的再审视 大包干以及在大包干基础上发展起来的家庭承包经营制度，作为由农民自我发起、自我实施，然后由政府予以确认的制度创新，在国家利益和集体利益得到优先保障，农村土地集体产权不被触及的情况下，成功解决了对于农民的激励问题，这一制度在中国农村改革中的作用是毋庸置疑的。诸如“两田制”、“土地股份合作制”、“反租倒包”、“承租反包”等改革事实上也是在农村家庭承包经营这一基本制度的基础上进行。 虽然如此，我们对于家庭承包经营制度进行再审视，不难发现这一制度存在内在缺陷： 就利益边界而言，这一制度对于国家利益、集体利益与农民利益缺乏明确清晰的界定。虽然也有“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”之类的表述，但对于何谓“集体”、谁来代表集体、什么叫“够”等问题并没有予以界定。随着改革的不断深入，上世纪90年代中后期农民负担不断加重，政府侵犯农民经济利益的事情不断发生，许多情况下往往是“交够国家的，留足集体的，剩下没有多少自己的”。 不仅如此，这一制度也没有解决集体成员权有关问题。即便按照现行《农村土地承包法》，本集体经济组织的成员可以承包本集体经济组织的土地，但集体经济组织成员身份如何取得及变更，并没有明确的法律界定。诸如谁有资格成为集体成员？户口在本村是否一定享有集体成员权？嫁入本村或者孩子出生能否获得集体成员权？集体成员权不清晰，农民就会有调整土地的诉求，农村土地承包经营权就很难真正稳定下来。尽管中央三令五申要保持农村土地承包关系稳定，但全国真正能做到30年不变的却并不多，不少地方三五年就变一次。 更进一步说，这一制度并没有解决集体土地的控制权问题。随着城市化和工业化的不断推进，农村土地作为生产要素的价值得到了充分体现。地方政府滥用征地权，随意强行占用农民土地，乡镇政府、乡村组织和村干部强行违法处置农民土地的事件屡有发生，因农地冲突而引发的冲突和群体性事件频频出现。由于技术和信息等方面原因，在当前要对乡村经济组织和乡村干部进行监督，显然不具有技术上的可行性。 最后，家庭承包责任制对于农村公共产品供给造成巨大困难。在农村改革过程中，一些地方将所有土地划分为等额小块分给农民，耕地细碎化趋势极为明显，这使得一些耕地在耕作上变得极为不经济。尽管主流意识形态仍宣传，农村实行统分结合的双重经营体制。但随着农村集体经济的瓦解，乡村组织既缺乏足够的人力物力来，也缺乏足够的激励来提供诸如农田水利、田间道路等农村基础设施。“一事一议”之类的制度安排使得农民达成集体行动，提供农村公共产品的难度大大上升，而农业税的废除使得这些问题变得更加突出。 虽然这些问题不能掩盖农村改革的巨大成绩，也不能构成否定中国农村改革的现实依据，但这些问题的出现也表农我国农村基本经营制度的确存在一些有待完善之处。只有进一步完善农村基本经营制度，才能为我国的可持续发展提供可靠的制度保障。 四、农村土地基本经营制度改革的方向讨论 近年来农地制度讨论不断升温表明农村土地基本经营制度变革利益涉及面甚广。群体性事件频频发生的确表明农民的土地权利的确受到了严重伤害。但对于农村土地基本经营制度进行改革不仅取决于现实政治利益格局，也取决于人们对于相关问题的认识。 1.关于农村土地集体产权制度 农村土地集体产权问题的确不少，如产权边界的设定、集体产权的行使等方面。但农村土地集体所有制能够在中国农村存在几十年。这可以归结为如下两方面：一是农村土地集体所有制已经长期为农民所接受，并固化为一种意识形态；再则，改变农村土地集体产权，势必改变农民长期形成的、相对稳定的社会预期，巨大的决策风险迫使决策者不得不慎重从事。 也有学者认为集体产权导致了农民土地权利被侵犯。但集体产权与农民土地权利被侵犯并无因果关系。政府或者其他强势群体侵犯农民的土地权利，说到底是一个公共权力如何配置的问题，这需要从限制政府滥用公共权力，扩大农民参与等方面来解决。而这些事实上已经远远超越了土地私有化的界限与范围。反过来说，如果政府可以随意侵犯农民的土地权利，即便是最彻底的私有化也无助于农民土地权利的维护，更不用说集体产权了。 就现实而言，农村土地基本经营制度的有关设定不仅要符合农民的利益，也应妥善考虑到地方政府的合理诉求。地方政府推进本地城市化和工业化本身并没有什么错，但采取什么样的方式推进工业化和城市化进程则意味着不同的后果。明确哪些人有权以什么样的方式取得集体成员权资格，进一步完善其对所承包土地的集体产权有关权利，并将集体产权的经济价值量化到每一个集体成员。沿着这样的方向去完善农村土地集体产权制度，要比讨论土地能否私有化、私有化会带来什么样好处怎么样之类的问题更具有实际意义。 2.关于家庭承包经营 家庭承包经营制度是一种具有中国特色的制度安排，它是建立在农村土地集体所有基础上，由集体经济组织（通常为村集体，也有的为村民小组）向农户让渡一定时期土地使用权和经营权的一种制度安排。在特定历史阶段，这一制度对于推动中国农业和农村发展做出了巨大贡献。但随着市场化改革的不断深入，这一制度安排的弊端和消极作用也不少。 家庭承包经营制度的缺陷表现在以下方面：（1）内涵界定不充分。土地承包经营权不具有使用权的完整特征。农民拥有对于所承包土地的耕种权、部分收益权和处分权，土地租赁和抵押至今受到严格限制。土地承包权利作为一种受到限制的使用权，经常受到集体经济组织和集体其他成员的干预甚至是侵害。（2）风险很高，不确定性较多。《土地承包法》里关于三分之二多数的规定，在当前许多青壮年农民工纷纷外出务工的情况下，已经变得不具有可操作性。那些村干部出面签署的承包合同，在实施中很容易遇到问题。至于随意缩短承包期，乃至借着各类园区建设和新农村建设的名义乱占来用耕地也为数不少。（3）土地承包经营制度造成了农用细碎化，致使农户生产经营成本上升，对农业规模经营和农民增收带来不利影响。有些农户对于那些耕种不便的土地抛荒或者一年只种一季。（4）土地使用权流转可操作性较差。许多政策文件都明确指出，在坚持土地集体所有，不变更土地用途和农户自愿的前提下，允许并鼓励土地使用权的流转,但对于土地的流转应该如何操作缺乏明确规定。这些均表明承包经营制度有待进一步完善。家庭承包经营制度作为一项存在近30年的基本制度，在经历过主流媒体的长期宣传，已经深入人心，并成为制约农民运用农村土地从事生产经营活动的重要前提和基础，从这方面说，家庭承包经营制度又具有意识形态特征。任何对于家庭承包经营制度的革命性改变都意味着对于现行意识形态的否定和对于现行基本制度的重大变革。这种变革不仅难以把握，而且其风险和影响也十分巨大。在不触及意识形态的前提下，进一步向农民赋权，完善土地集体产权制度和农村家庭承包经营制度，积极探讨包括土地股份合作制在内的各种农村土地集体产权实现形式，对于当前的农业和农村发展更具有现实可操作性。 五、结论 归纳我国农村土地基本制度形成和演化进程，可以得出如下结论：农村土地集体产权是特殊历史条件下的选择，建立在农村土地集体产权基础上的家庭承包经营制度既具有基础性和长期稳定性特征，也具有意识形态的特征。它不仅制约了现实选择，也决定了未来制度变迁的可能路径和方向。在这一基本制度下，继续完善土地集体产权制度和农村家庭承包经营制度，并积极探讨农村土地集体产权新实现形式，更具有现实可操作性。 *作者简介： 常伟 （1974―），男，安徽砀山人，经济学讲师，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，安徽省长丰县人民政府县长助理。主要研究方向为农业经济学和发展经济学。 本文说明： 本文为国家哲学社会科学基金重点项目“中国现代化进程中农村基本经营制度的稳定和完善研究”(08AJY043)）阶段性研究成果。在本文讨论和写作过程中，作者曾得到何开荫教授、张德元教授、贺雪峰教授、陈文胜研究员的意见和建议，并感谢安徽省肥西县人民政府为笔者实地调研提供的帮助。当然，本文的一切缺点与错误均应由作者承担。 参考文献： 陈云：《陈云文稿选编》，北京：人民出版社，1982年版 党国印：《论农村集体产权》，《中国农村观察》1998年第4期 杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版 贾康 白景明 马晓玲：“费改税”与政府收入规范化研究，《管理世界》1999年第4期 林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》上海三联书店、上海人民出版社，1994年版 林毅夫：《再论制度、技术与中国农业发展》，北京大学出版社，2000年版 吴象著：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社，2001年版 张平主编：《安徽省农村税费改革实务手册》，安徽人民出版社，2001年版 张曙光 赵农：《决策权的配置与决策方式的变迁――关于中国农村问题的系统思考》，香港中国社会科学评论出版社，二ОО二年第一卷第一期 周其仁：《中国农村改革:国家和所有权关系的变化(上)――一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期 周其仁：《中国农村改革:国家和所有权关系的变化(下)――一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第4期 青木昌彦、奥野正宽：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社，1999年 青木昌彦：《政府在东亚经济发展中的作用―比较制度分析》，中国经济出版社，1998年。 (日)青木昌彦著 周黎安译：《比较制度分析》，上海远东出版社，2001年版 ［美］Ｙ・巴泽尔著，费方域、段毅才译：《产权的经济分析》，上海三联书店，1997年版 ［美］道格拉斯・Ｃ・诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1997年版 ［美］彭尼・凯恩著，毕健康等译：《中国的大饥荒》，中国社会科学出版社，1993年版 科斯等著，胡庄君等译：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年版 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