山亭区徐庄镇创办了全省首家土地流转合作社，同时成立了全国首家农村土地使用产权交易服务所，为农民、土地合作社及金融部门搭建交易平台。这是农村基层群众为解决土地承包户外出务工撂荒弃耕、留守老幼无力耕种、技术欠缺难以管理等难题，在长期实践中探索出的一个重大创举。按照入社自由、退社自愿，利益共享、风险共担，民主管理、民主决策的原则，不改变农村土地基本制度、不改变家庭承包经营权、不改变土地农业用途，充分尊重群众意愿，自发组建的土地合作经济组织。以土地的经营权入股、委托代耕等流转方式进行集中统一规划、统一经营的农村互助性合作经济组织。推行农村土地使用产权交易，实现了农村土地使用产权的资本化，为金融服务拓展了空间。
    该合作社跨徐庄镇土山、柿行、前徐、湖沟4个行政村，共有280户农户入社，占4个村总户数的23.4%；入社成员986人，占总人口的24.7%；入社土地面积2977.3亩，占总土地面积的27.1%。在运行方式上，采取土地使用产权流转，合作社将入社土地集中整合，形成规模后，采取公开招标，由种粮和果园种植专业大户承包，合作社统一提供产前、产中、产后服务；
    
   
    在管理方式上，分5个园区经营，其中：板栗园区972亩，花椒园区386.7亩，优质桃园区139.2亩（包括核桃102.5亩、大樱桃5亩），粮油生产基地121.9亩，经济观光林1250亩，分别独立核算。在收益分配方式上，按入社土地折股，实行保底分配和二次返还分配相结合，当年总收益扣除必要管理费用后，首先按入社约定的每股保底收益平均分配，剩余纯利润按股分红，并留存部分合作社集体积累和风险基金。
    一、“徐庄模式”给予的启示
    “徐庄模式’在土地流转改革试点运作近一年来，初步找到了现行土地制度下实现土地规模经营的有效途径，解决了长期困扰土地流转实现规模化经营的资金问题、市场缺位问题，实现了农村土地使用权的资本化，为加大金融支持服务拓展了空间，从中得到以下启示：
    （一）必须尊重农民的意愿，才能赢得农民的支持。枣庄市农村土地使用权改革源动力来自农民，主要诱因是拥有土地使用权的农民有较强的土地使用权流转意愿；政府推动的主要目的是追求土地规模经营效益，而不是分享农地转变为建设用地的增值效益，只有进行土地流转才能实现规模经营；金融跟进的目的是拓宽贷款渠道，通过土地流转培育新的贷款有效增长点。因此，在农民有较强土地使用权流转意愿情况下，政府顺势推进，通过及时搭建高效率服务平台，规范合作社运作机制，农村土地使用权改革的经营主体变成了土地合作社或种植大户，为实现农业规模经营打下基础，并避免出现工商业资本通过公司控股方式，集中大量土地，使农民失去土地控制权。
    （二）必须坚持“三不”原则，才能切实避免政策风险。家庭承包制是农村政策的基石和农村稳定的根本，枣庄探索“徐庄模式”在农村土地使用权改革的具体操作过程中，坚持“不改变农村土地所有权性质，不改变农民土地承包权，不改变土地农业用途”的“三不变”原则，尽可能地规避农民的失地风险和政策风险。一是规定合作社基本成员中农民不得低于80%，出资获得的附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。这两个“80%”，保证了工商业资本不能在土地合作社中占有主导地位，从而保障了农民对土地的长期控制权。二是在土地合作社中引入了农业保险机制，并且政府对农业保险给予保费补贴，大大降低了农村土地合作社土地使用权的抵押风险。三是规定土地合作社只有最多不超过1/3的部分可以抵押贷款，土地使用权抵押的年限不能超过3年。“1/3”和“3年”的抵押限制，保证了农民不会长期全部失地。四是与一家一户的分散经营相比，土地合作社规模经营的经济效益好，抵押资产多，还款能力强，担保户数多，贷款风险进一步降低。
    （三）必须规避与法律的直接对抗性风险，才能解决土地使用权抵押担保有效性。根据现行法律规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押无效。这是因为，土地抵押权的预期法律后果是土地使用权的转移，该承包地对农户来说是具有社会保障功能的，土地承包经营权抵押可能使农民丧失土地，失去生活保障，引起新的社会问题。但枣庄市推行的《农村土地使用产权证》抵押借款，不会导致原承包方丧失土地，本质上没有违反法律的禁止性规定。以徐庄土地合作社为例，徐庄土地合作社持有的《农村土地使用产权证》有效期为3年，该产权证明的是徐庄土地合作社在3年有效期内，对产权证中记载的土地享有土地承包经营权。这项权利实际为原承包户转让给徐庄土地合作社而由区政府登记颁证予以确认。当前，《农村土地承包经营权证》有效期为30年，表明徐庄土地合作社享有的3年土地承包经营权期限届满后，该土地的承包经营权又回复到原承包户享有，这与土地承包经营权经转包方式流转期限届满后的法律效果无异。徐庄土地合作社以持有的《农村土地使用产权证》抵押借款，实际是以该产权证记载的期限内的土地承包经营权进行抵押借款。当借款人不能清偿到期借款而由抵押权人实现抵押权时，是以产权证记载的期限内土地承包经营权的变价款优先受偿。即该抵押的预期法律后果是：可能出现在产权证的有效期限内土地承包经营权流转至其他承包方，但在产权证记载的期限届满后，该土地的承包经营权仍回复为原承包方所有，不会发生原承包方永久失去土地承包经营权的后果，抵押后果与法律允许的转包后果相同。对这一做法，枣庄市政府组织法院、国土、金融等部门进行了深入研究，市中级人民法院出具了法律意见书，认为该类抵押经过适当规范是可以认定有效的。
    （四）必须实现农村土地使用权资本化，才能更好地突破融资担保瓶颈制约。农村土地使用权改革并不涉及土地所有权，而是在保证农村土地集体所有权和农民承包权不变的前提下，本着活化土地使用权原则，还原农民土地使用权权能，凭着土地使用产权证，土地合作社可合法、有效地到银行办抵押贷款，真正实现土地使用权价值和融资担保效能。如果贷款逾期还不上，贷款银行可以对抵押期间内的土地收益权进行拍卖处理。农村土地使用产权的抵押，拓展了金融支持空间。全市共有耕地276.1万亩，假设每亩地1年可抵押贷款200元，每年将可融得5.5亿元信贷支农资金。
    （五）必须坚持因地制宜、先试点后推广，稳步推进土地流转改革。徐庄的改革不是大面积铺开，而是集中在农业地区改革试点，在一些有条件的土地合作社中逐步推开，设计完善相互配套的机制，鼓励和引导那些有条件流转的土地集中起来，进行更高效率的规模经营。农地的性质没有变化，农业生产的效益进一步提高，粮食安全得到了保证，在我国广大农业地区具有普遍的推广意义。农村土地流转过程应该是一个循序渐进的过程，随着工业化、城镇化进程加快，农村有条件规模经营、愿意拿出来流转土地的农民会越来越多，土地使用产权制度改革的土壤和空间也会越来越广阔。
    二、推进农村土地使用产权资本化的几点建议
    党的十七届三中全会提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。结合“徐庄模式“的实践，本着积极推进、稳妥操作、规避风险、科学发展的原则，为推进农村土地流转和适度规模经营，实现多赢目标，徐庄土地合作社的兴办，是新形势下土地流转体制的新突破，是包产到户农民的新创造，也开创了枣庄市农民专业合作社合作内容和经营范围的先河。但是由于该社成立时间短，缺乏经验，在具体流转经营中也显现出一些问题和不足。例如：合作社未要求成员出资，合作社自身没有盈余，也没有其他收入，缺少公共积累，不利于扩大经营等。为进一步完善我省首个农民土地流转合作组织，推进枣庄市土地使用产权体制的深化改革和创新，特提出以下几点建议：
    (一)徐庄土地合作社这一新生事物，引起国家、省、市各级政府及相关部门应高度关注，满腔热情地给予扶持和帮助，使其不断完善和稳步发展。一是各级政府和相关部门应高度关注土地流转合作社的成长和运行，总结并完善合作社成立的基本经验和做法，要对合作社的建设情况进行跟踪调查，对合作社业务进行指导和服务，及时掌握发展动态，帮助其解决存在的问题和困难，为全省土地流转体制改革探索新途径，提供好做法。二是各级政府及相关部门应对土地流转经营合作社予以必要扶持，增强合作社凝聚力。建议将土地流转合作社纳入农业产业化资金扶持范围，对兴办土地经营流转合作社的村、组给予一定的奖励；有关农业项目要优先交给土地流转经营合作社去办，要加强对土地流转经营合作社负责人的教育培训，提高其政策水平和综合素质，切实当好农民致富“领头雁”。三是要帮助土地流转合作社进一步完善经营管理。根据《农民专业合作社法》等法律法规，健全和完善徐庄土地合作社章程、财务管理、收益分配等制度，保证合作社健康运行和稳定发展。要加强对广大农民社员的宣传教育，让他们了解农民专业合作社法有关规定和有关政策精神、自己的权利和义务，共同搞好合作社管理。
    （二）要建立并完善土地使用产权交易中介组织，有关部门要强化土地使用产权交易管理，为土地流转合作社搭建交易平台，规范土地使用产权交易程序。徐庄镇依托镇经管站，成立土地使用产权交易服务所，负责接受辖区内承包方的委托，登记需转出的土地面积、方位、等级、意向和交易价格；调查、收集、对外发布土地使用产权供求信息，为土地流转双方提供信息引导、价格评估、政策咨询、法律服务等。从而为土地流转合作社搭建供求平台。其它有条件的地区，也可借鉴这种做法。与此同时，相关土地承包管理部门应根据经济合同法、土地承包法等规定，统一制定土地流转合同文本，规范土地使用产权交易秩序，建立土地使用产权交易登记、备案和鉴证制度，切实加强土地使用产权交易中的的规范管理。
    （三）通过城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化的逐步实现，加大农村劳力转移力度，建立农民工的社会保障制度，为土地流转合作社的建立创造条件。农民只有有了新的就业机会和稳定的收入来源才会转让土地。因此，要加快建立我市统筹城乡的劳动就业制度和统一的劳动力市场，要积极建立农民工社会保障制度、农村养老、医疗等社会保障体系，还土地正常生产要素的功能，为实现农村土地流转创造前提条件。同时，结合乡、村社会治理、宅基地整治和土地复垦，有计划地撤并空心村，增加农村土地面积，集约利用土地。
    （四）进一步解放思想，大胆探索，建立多种形式的土地流转合作组织。土地流转合作社是农民专业合作社的一种类型，尽管以转包土地经营权为入股内容的农民专业合作社目前在我省尚属首创，全国也不多见，但它符合土地承包经营政策和土地流转基本原则，也符合党的十七届三中全会精神，从组织农民、服务农民、致富农民的意义上讲，也符合鼓励和支持农民群众采取多种形式创办专业合作组织的要求，各级政府应予以支持，工商部门应允许注册登记。
    （五）充分发挥金融机构整体合力，优化农村信贷资金配置机制。农村土地流转改革为发展现代农业，实现适度规模经营、拓展农村信贷市场提供了机遇。一是加强窗口指导。各级人民银行要发挥政策优势，研究制定金融支持农村土地流转的指导意见，进一步优化农村金融生态环境，积极搭建政银企合作及信息交流沟通平台，加大对土地流转经营的信贷支持力度。二是发挥金融合力。农发行以商业化经营转型为契机，加大对土地流转相配套的农村基础设施和涉农企业的支持；农业银行按照立足“三农”的市场改革定位，积极向“三农”经济倾斜；农村信用社充分发挥金融支农主力军的作用，加大与土地流转经营的对接，创造出更多的信贷支农新产品；邮政储蓄银行积极拓展农村信贷市场，使更多的资金回流农村，支持新一轮农村土地经营改革。三是科学设计农村土地抵押贷款制度。各商业银行上级行要制定统一的土地流转贷款操作规程，引导农户以土地承包经营权合股方式连片集中经营，从而有效发挥金融支持土地流转和适度规模经营的先导作用。
    （六）完善贷款配套机制，切实规避信贷风险。一是合理确定土地使用产权期限。既要考虑农业生产周期和贷款偿还，还要兼顾防范农民失地风险，在设定土地流转及抵押时，土地使用产权期限以5-10年为宜。二是要确保土地使用产权抵押评估合法有效。指定或成立专业具有资质的土地使用产权抵押评估机构，增强土地使用产权评估抵押的合法有效性。三是建立违约处置机制。建议建立农村土地仲裁机构，在贷款权益追偿、抵押权处置等方面提供服务，切实维护银行资金安全和农民的合法权益，维护社会稳定。四是建立贷款风险防范补偿机制。首先，在农村土地合作社内部建立风险基金制度，将每年经营收益的一定比例作为合作社贷款风险防范基金；其次，政府部门建立还贷周转金，用于垫付合作社临时性还贷困难；建立风险补偿基金，按一定比例分担土地合作社的贷款损失。第三，引入商业性保险保障机制，通过政策性和商业性保险的介入，有效降低合作社土地使用产权的抵押贷款风险。最后，要加强社会各方信息交流，破除信息不对称风险，形成支持土地合作社发展与防范银行信贷风险的合力。
    （七）完善相关法律法规，为农村土地流转和金融支持提供法律保障。围绕土地流转改革，相关配套的法律法规特别是土地法规调整将成新一轮农村改革关键。在坚持“三不”原则基础上，肯定农村土地合作社的法律地位，明确土地使用产权可用于抵押，这样既赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，也为金融机构开办土地使用权抵押贷款提供法律保障。