[内容摘要]我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予了社会保障功能。我国农村社会保障制度体系的不完善强化了土地的保障功能，因为农村社会保障制度与土地流转有着较强的关联性。因此，目前促进农村土地流转顺利完成的有效途径是建立健全农村社会保障制度，弱化土地的社会保障功能。
    农村土地流转是我国农村土地家庭联产承包责任制在实施过程中逐步发展起来的一种优化农村土地资源再配置的有效途径之一。但是由于国家相当长时期忽略了农村社会保障制度的建设，而高度的社会化又使我国农民承受着巨大的货币支出压力，土地仍然是农民生活、就业、养老、就医等的安全保障线，是家庭的“退路”，具有家庭福利保障的功能，农民一般不愿放弃土地。因此，我国农村社会保障制度的不完善极大地阻碍了土地流转的顺利进行，农村土地流转现状不容乐观。
　　一、我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予保障功能
　　（一）我国土地流转不畅的主要表现
　　1、土地流转总量小。虽然土地流转在我国农村已经是一种较为普遍的现象，大部分地区均存在一种或多种形式的土地流转，但从流转规模上来看，无论是各种形式的流转量，还是所有形式的流转总量仍然不大。而且土地流转在地区分布上也是不均衡的，在流转规模上表现为东部地区最大，西部地区其次，中部地区最小。在市场经济发达的浙江，土地流转异常活跃，流转规模比例也高于其他省份，但到2007年，浙江省承包土地流转面积也只达到458.4万亩，仅占承包土地总面积的23.2%。我们再看中、西部省份的情况：在湖南，截止到2007年底，全省农村土地流转面积334.8万亩，占家庭承包经营土地面积的8%；在四川，2006年全省农村土地流转面积为562万亩，约占全省承包土地面积的10%。
　　2、流转效益不高。农村流转面积中多是本村村民之间的零星流转，不能形成规模经营，流转效益并不高。据姜孝平、李光友、易罡的调查显示，截止到2008年3月底，重庆市奉节县五马乡全乡村内农民之间零星土地流转面积6408亩，占全乡流转面积的95.17%，多数农户土地流转都是发生在父子、叔侄、亲戚及邻里之间。又据辅黎萍调查统计，截止到2007年12月底，浙江省嘉兴市南湖区，土地流转中单体规模100亩以上的经营面积达0.74万亩，仅占总流转面积的35%。由于流转的土地以户与户之间短期互助性居多，主要用于种养业，附加值比较低，难以形成明显的流转效应。
　　3、土地流转不稳定，随意性强。土地流转随意很强，主要以口头协议为主，书面合同较少，双方的权责利没有明确的约定。有的即使形成了协}义，但内容也简单粗糙，合同标的、双方责、权、利关系也不明确，约束力不强。部分土地流转行为还以可随时收回土地为前提条件。根据黄朝辉2007年对浙江省台州市路桥区农村土地流转情况调查报告显示，全区土地流转面积达50881亩，涉及农户21813户，其中已签订流转合同的1413户3193亩，分别占流转农户数和面积的9.6%和6.3%。
　　4、土地撂荒现象严重。根据各地对农村土地流转调查情况来看，日前农村土地撂荒现象仍然比较严重。据福建省古田县水口镇耕地撂荒情况调查报告显示，2008年预计全镇共将撂荒耕地402亩，占整个耕地面积的4.174%。另据四川省阆中市农调队对10个社的调查显示：调查的10个社2004年底共有农户285户，耕地面积719.6亩，其中抛荒面积62.0亩，占耕地总面积的比重高达8.6%。
　　（二）根本原因分析
　　表面上看我国农村土地流转不畅的原因在于流转制度的不完善，实际上更深层次的原因在于我国农民目前正处于高度社会化时期，他们承受着巨大的货币支出压力，面临着现金支付危机和家庭预算危机。不稳定的预期收入及社会保障制度的缺失，使农民将维持家庭正常运转的保障线压在土地卜，赋予土地社会保障的功能。
　　1、高度的社会化使我国农民承受着巨大的货币支出压力
　　目前我国农民社会化较高，已经渗透到各个方面：一是生产方面分工程度加深，家庭资源配置市场化。传统的农户自我服务形式发生了改变，很多农民走上社会，对外提供生产服务。另外土地出租、对外投资等经济现象日益频繁，使得生产要素的配置由家庭内部走向外部。二是农户日常生活家庭自给现象逐渐淡化。三是人际、户际交往范围扩大、交往程度加深，农民由一个“家庭人”转变成了一个“社会人”。
　　在这个时期，家庭生产、生活、交往的每一个环节、每一个步骤都需要以货币购买服务和商品，家庭的维系需要货币支撑。而高度的社会化又导致消费膨胀，致使家庭货币支出压力增大。因此，家庭安全已经由生存威胁，转向不能付现而破产的威胁，即承受货币支出压力，面临现金支付危机、家庭预算危机。虽然现金支付危机不会威胁农户家庭的生存，但是能够破坏家庭的正常运转，影响家庭的可持续发展。
　　2、巨大的货币支出压力使我国农民追求即期的稳定的收入
　　社会化时期，农民每时每刻都面临着货币支出压力，不可能按照长期利润最大化目标行为，而是尽力获取即期稳定的货币收入，以满足即期的货币支出需要。对于这个时期的农民而言，只有先解决家庭面临的支付危机，才谈得上可持续发展，或者说只有在货币支出问题解决后，才谈得上利润最大化。因此，高度的社会化使得我国农民追求货币压力最小化，收支均衡化，现金收入即期化。这一日标在土地流转上的具体表现为：
　　一是选择小规模手工耕作，放弃大规模机械化生产。目前，我国大部分农民仍然选择小规模手工耕作，而放弃大规模机械化生产。农民并不是不懂规模经营可以带来更高的收入，而是农民更懂得规模经营需要更多的投入和更长的回收期，这与他们的即期收入需求不相符。这就是为什么国家一再出台优惠政策，鼓励农民承包更多土地进行规模经营，而收效甚微的原因所在。
　　二是放弃转出土地，选择亦工亦农。目前，我国大多数农民在进行非农产业取得收入的同时，并不放弃土地，以便进行务农取得农业收入，确保一定数量的较为稳定的收入，作为家庭收入的底线。这种选择在农村土地流转中是一种常态。例如常年在外打工的农民，选择请人代耕、临时转出、撂荒土地，一些家庭选择农闲在外打工、农忙回家耕作等。
　　3、农民预期收入不足给土地赋予了较强的社会保障功能
　　如果农民选择转出土地，那么其维持家庭的收入主要来自土地流转租金收入和非农产业收入。如果这两方面的收入能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时，农民才会选择转出土地，形成稳定的土地流转市场。然而，事实却恰恰相反，我国农民的预期收入是波动的、不足的。
　　一是非农产业收入是波动的、不稳定的。我国农民的农业外收入主要来自手工揽活（如木工、油漆工：等）、外出打工和饲养、加工等非农产业。从事手工揽活的农民一般以个人或自发组成的临时性团队进行接活加工，一般不进行市场宣传和市场信息的搜集，基本上属于被动经营，因此，手工揽活收入具有不稳定性。外出打工的农民一般文化水平不高，劳动技能不强，所以农民外出打工是有一定风险的，可能无法找到工作，可能工作不稳定，即其打工收入也是不稳定的。受自然条件和动物流行疾病等风险的影响，饲养等形式也不能确保取得稳定的收入。总之，多种因素致使农民的非农收入只能是暂时性收入，即预期的持久收入是波动的、不稳定的。
　　二是土地流转租金收入不高。如果土地流转行为不终止，租金收入应该是稳定的。那么农民能否依靠其土地流转租金收入来维系家庭存续呢？依据我国目前的现状来看显然是不能的，原因主要是：第一，我国人均占有耕地面积小，农民转让的土地面积不大，租金收入不可能很高。根据国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2005年10月31日，全国耕地面积为18.31亿亩。人均耕地面积已由10年前的1.59亩和2004年的1.41亩，逐年减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40%。而且许多地方人均耕地面积少于1亩，有的甚至低于0.5亩。第二，流转价格低廉，有时甚至出现负价格，农民只能获得微薄的租金收入。另外，由于缺乏健全的土地流转机制，土地流转往往是一种不规范的短期行为，这使得土地流转租金收入并不具有长期稳定性。
　　可见，我国农民预期的收入是波动的、不足的。即土地转出农民取得的收入，并不足以抵偿他们放弃土地后的“家庭维系成本”。一旦农民无法赚到维持家庭正常运转的收入，不仅会威胁家庭持续运转，而且家庭支付危机可能会转化为生存危机。因此，波动的、不足的预期收入，使得农民选择不放弃耕地。因为就目前情况而言，土地是其生活、就业、养老等的安全保障线，是家庭的“退路”。这也就是说，农民不放弃土地，是因为土地被农民赋予了较强的社会保障功能。
　　二、我国农村社会保障制度建设与农村土地流转的关联性分析
　　我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予了较强的社会保障功能，这说明我国农村社会保障制度建设与农村土地流转具备较强的关联性。
　　（一）土地流转需要健全的农村社会保障制度为支撑
　　健全的农村社会保障制度是农民摆脱土地束缚，成功实现转移的制度依托。没有社会保障制度对土地保障的替代，农民永远无法真正离开土地，实现土地的有效流转。
　　要实现农村土地流转制度顺利实施，必须满足两个基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业。二是要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除他们的后顾之忧。第一个前提条件包含两层意思：（1）农民的家庭收入主要来源于非农产业收入。（2）预期收入是稳定的。第二个前提条件说明，当农民家庭出现运转危机时，存在土地之外的规避手段来缓解危机，维持家庭的正常运转。
　　然而，目前我国农村的现状表明，我们还无法真正满足以上两个条件，这严重制约了农村土地流转的进程，究其原因主要是农村社会保障制度还不够健全，要改变这种现状，必然要求改变农民对生产生活风险的规避手段，在社会保障体系中，建设能替代土地保障的保障制度。
　　（二）建立健全农村社会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善
　　目前，我国的农村土地流转市场仍然处于非常初级的阶段，也可以说仅具雏形。完善农村土地市场发育除了建立相关市场制度与法规之外，还必须建立一些必要的配套制度，其中农村社会保障制度就是必要的配套制度之一。我们可以从供给和需求两个方面来分析社会保障制度对农村土地流转市场的促进作用。
　　首先，健全的农村社会保障制度促进土地流转供给的增加。在现实生活中，农村土地对农户而言，其福利保障功能远远大于其生产功能。那么，对理性的转出者而言，只有当释放“囚困”于土地之上的劳动力从事非农产业而获取的预期收入与转出土地而获取的租金之和能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时，才会选择转出土地，形成土地供给。反之，则不会选择转出土地。究其原因，主要在于农民是利用土地作为维持家庭运转的“退路”。如果有健全的农村社会保障制度来保障农民家庭正常运转，就能解决农民的后顾之忧，也就会促进土地流转供给的增加。
　　其次，健全的农村社会保障制度促进土地流转有效需求的增加。从土地转入者的角度分析，一般情况下，当土地转入者转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和，且超出部分（即纯收入）能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出时，土地转入行为就可能发生，从而产生土地流转的有效需求。目前，我国土地转入者经营收入不容乐观。一是受土地流转供给的影响，许多转入者仍从事传统的农业种植，且并未形成规模经营，土地经营回报不高；二是土地转入者怕市场前景不佳，经营无效益，最终可能导致破产，形成家庭的生存危机，从而不敢大规模转入土地进行开发。如果有健全的农村社会保障制度作基础，一方面，土地流转供给稳定、充足，土地转入者可以进行规模经营，取得较高的经营回报收入；另一方面，有社会保障作后盾，土地转入者没有家庭生存危机的担忧，可以促进其大规模转入土地进行开发，形成土地流转的有效需求。
　　三、我国农村社会保障制度建设现状及其对土地流转的影响分析
　　目前，我国还没有建立起一个适合我国现实国情的，由于丧失劳动能力或失业而失去生活来源或收入不足以维持家庭正常运转的必要支出时，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。这种制度现状极大地阻碍了农村土地流转的顺利进行。
　　（一）缺乏与农民工相匹配的社会保障制度
　　目前，我国农民工社会保障制度的建立与实施还处在探索阶段，实践中还存在一些急需完善的地方。而现行的城市保障制度又不能对农民工群体提供有效的保障，其主要原因在于现行城市社会保障制度主要是以城市正规就业群体为保障对象，保障制度也都是按正规就业的城市居民特点设计的，致使现行社会保障制度不符合农民工的特点。
　　现行城市社会保障制度与农民工不匹配主要表现为：一是在保障内容上不切合农民工的保障诉求。一般来说，农民工最基本的需要是找份工作、拿到工钱，出了工伤、遭了意外、得了大病能够及时得到救治，老来有所养。而现行的城市社会保障制度根本无法满足农民工的上述保障要求。二是在保障方式上不适应农民工的就业特征。农民工在就业方面的特征主要表现为流动性、不稳定性和低收人性。据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有20%－30%的城市农民工在一个单位工作满3年以上。现行城市社会保险缴费比例过高，且不具转移性，不符合农民工就业特点。如广州市农民工月工资不足1000元，农民工仅参加养老保险，每月就需交纳100元，占其工资的10%左右。
　　农民工社会保障制度的缺乏，极大地阻碍着农村剩余劳动力的转移，也就阻碍了农村土地流转的顺利进行。
　　（二）农村最低生活保障制度有待完善
　　我国农村最低生活保障制度目前仍处于不完善状态，在减少农民面临的市场风险、生活风险，保持农村稳定方面作用甚微。存在的问题主要有：（1）覆盖面窄、标准低。目前我国的农村最低生活保障制度是根据“低标准起步，窄范围运行”原则来设计的，农村低保制度只对“不救不得活”的农村特困群众施救，使得很多生活同样困难的低收入农村居民得不到救助。另外，农村低保资金由县级市（区）、乡镇两级财政和村共同负担。而我国县乡级财政普遍存在困难，无力为农村低保提供足够的资金支持，使得低保标准非常低。（2）最低保障标准和低保对象的确定缺乏科学依据。目前我国许多地方的低保标准制度是不够科学的，基本上是在原先特困救济标准的原则上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的。有些地区认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。这说明有些地方在制定低保标准时就给土地赋予了保障功能，其出发点就不利于农村土地流转的顺利进行。在保障对象的确认方面，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而将由于农产品市场竞争生产经营不善陷入困境的农民，由于企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工排除在外。（3）保障工作缺乏法律保障和组织保证。我国农村最低生活保障工作正在逐步纳入规范化、制度化的轨道，但整体上仍然没有超越行政指导的范畴，没有从立法上加以保障。同时，农村低保工作也缺乏组织保证。许多市、县民政局都没有专门的低保科，低保工作均由救灾救济科统一负责。
　　农村最低生活保障制度的不完善，转移了农民应对风险的途径，强化了土地的社会保障功能，同时也就导致了农村土地流转的不畅。
　　（三）农村养老保险制度仍处于试点中
　　我国在探索建立农村养老保险制度的过程中虽然作出了巨大了努力，但由于经济发展条件的限制和其他多方面的原因，至今仍处于早期试点的发展体制阶段，没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会养老保险制度。
　　我国农村社会养老保险起步于上世纪80年代，到目前为止，农村社会养老保险制度试点探索已有20多年的历史。这段探索历史可以大体划分为四个阶段：第一阶段（1986－1992年）为早期试点阶段。第二阶段（1992－1998年）为早期试点推广阶段。第三阶段1998年以后进入早期试点衰退阶段。第四阶段是2003年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。
　　进入新型农村养老保险探索试点阶段后，在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。但仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现为：（1）法律层次低。各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的部门规章，缺乏法律效力。（2）资金来源单一。现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，然而由于经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位；另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策。这就造成了实质上的资金单一渠道－－农民个人交纳。（3）基金管理不到位。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存人银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。
　　我国现行农村养老保险制度存在的上述问题，致使农民养老仍主要靠家庭收入，而正如前文所分析的那样，农村家庭收入是不稳定的，必然使农民将最后的保障线压在土地上，最终阻碍的仍是土地流转。
　　（四）现行农村合作医疗保险制度模式难以为继
　　目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等几种形式。在我国农村的医疗制度中，合作医疗曾经是最普遍的形式，它在上世纪70年代末期覆盖了85%的农村人口。80年代家庭联产承包责任制的实行，使家庭重新成为农业生产的基本单位，合作医疗制度出现了滑坡的局面。90年代初期，全国仅存的合作医疗保险制度主要分布在上海和苏南地区。自上世纪90年代以来，虽然政府在推进城镇医疗保障制度改革的同时，也出台了一系列政策和措施，试图恢复和重建合作医疗保险制度，但是，除了部分试点地区之外，农村合作医疗保险制度并没有像希望的那样恢复和重建起来。
　　现行农村合作医疗保险制度难以为继的主要原因在于：一是政策不稳定。合作医疗保险从国家政策变成了地方政策，使得地方政府没有足够的动力来推动合作政策的实施。加之上世纪90年代以后，国家为减轻农民负担，取消了“合作医疗”收费项目，这一政策与国家支持发展农村合作医疗的政策相冲突，因而加大了发展农村合作医疗保险的难度。二是难以适应不同收入水平农民的医疗保障要求。我国农村各地的经济发展水平不平衡，相应地农民收入水平也不同，农民对医疗保障的要求也不一样，这就给建立统一的农村医疗保障体制，即农村医疗保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准方面的统一设置了客观的障碍。三是现有的农村医疗卫生资源配置不合理，难以充分发挥效益。
　　医疗支出是农村家庭支出的主要内容之一，由于我国农村医疗保障制度的不完善，致使农民看病主要由个人负担，同样的道理致使农民赋予土地以保障功能，最终仍导致农村土地流转的不畅。
　　四、结论与建议
　　（一）结论
　　我国农村土地流转不容乐观，究其原因主要在于高度的社会化致使我国农民目前承受着巨大的货币支出压力，而收入的不稳定以及农村社会保障制度的不健全使得农村土地被赋予了社会保障的功能。这说明农村社会保障制度建设与农村土地流转关联性较强，主要表现为：（1）土地流转需要健全的农村社会保障制度为支撑。（2）建立健全农村社会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善。
　　然而，我国农村社会保障制度建设现状表明，它不但没有对农村土地流转起着促进作用，反而阻碍了其发展，主要问题在于：（1）缺乏与农民工相匹配的社会保障制度。（2）农村最低生活保障制度有待完善。（3）农村养老保险制度仍处于试点中。（4）现行农村合作医疗保险制度模式难以为继。
　　（二）建议
　　建立健全农村社会保障制度体系，弱化农村土地保障功能是我国农村土地流转的根本出路。
　　由于我国农村社会保障制度建设的艰巨性及我国现实国力所限，只能走渐进式的改革道路。目前的工作重点是：
　　1、逐步建立与农民工相匹配的社会保障制度。在原有城镇居民保障制度的基础上，针对农民工的就业特点及保障诉求制定适合农民工的保障制度。受文化程度和技能水平的限制，大部分农民工就业形式只能是临时工和小时工，而且一般只能从事技术含量低的脏活、累活、高风险的活。这就使得农民工就业呈现出收入低、不稳定、流动性强、危险性大的特点。因此，农民工的保障诉求一般为：保障基本的生活来源；发生工伤、得了大病能及时得以救治；老来有所养等等。相应地与农民工相匹配的社会保障制度就目前而言，应该是给予进城农民工基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保险种类，且在保险缴费方面应该考虑农民工收入的低水平及不稳定性，另外还应考虑农民工的高流动性，让保险账户的设置具有可流动性和可延续性。
　　2、完善农村最低生活保障制度。目前此方面的工作应重点放在逐步解决存在的主要问题方面。根据我国农村最低生活保障制度的现状，主要完善以下三方面的工作：一是加强相关法制建设，建立专门的低保管理机构，以确保农村最低生活保障工作的法治，且有组织保证。二是在法制的规范下，确定科学合理的低保标准和对象。在此过程中，应排除农民可以利用土地自保的理念，弱化农村土地的社会保障功能，把失地农民和因农产品经营不善陷入困境的农民纳入保障对象。三是大力发展县域经济，完善财政转移支付制度，确保实施低保必要的资金来源，逐步提高低保标准、扩大低保覆盖面。
　　3、尽快建立农村养老保障制度。总结试点阶段的经验教训，逐步完善新型农村养老保险制度，以促进农村养老保障制度的建立健全。根据试点阶段存在的问题，当前的主要工作为：（1）出台农村社会养老保险法，提高农村养老保障的法律层次。（2）扩大“国家政策扶持”的范围和力度，改变农村养老保险金来源渠道实质单一的局面。（3）加强保险基金管理，做到养老保险基金的保值增值。
　　4、积极探索农村医疗保险新模式。我国实施新型农村合作医疗后，效果并不理想，现行农村合作医疗保险制度难以为继。因此，我国农村医疗保险建设的出路还在于探索新模式。在我国农村医疗保险模式创新方面，笔者比较赞同李颖、凌江怀的观点，即在给予农民基本医疗保障的前提下，建立一个全国性农村医疗保险股份制公司。基本思路是结合我国实际情况，设立针对农村地区的全国性保险公司，并建立一个与之合作的医疗服务网点覆盖全国的大型现代化保险经营机构，专门负责农村医疗保险的保费征缴，险种的设计、销售、管理及推广，负责保险基金的投资和风险管理，国家对该保险公司给予政策上的扶持。当然，如何将此模式付诸实践，还有许多问题需要我们去探讨。