西方市场经济中，政府不承担直接发展经济的责任，不作为市场主体参与具体经济活动。政府的责任，是对市场经济活动进行管理、监督、调控。其制度设计的特点是政府的权力、责任、利益有限，政府作用与市场作用边界明确。我国政府与西方政府最大的不同，是承担直接发展经济的责任。这种上层建筑的经济基础是公有制，与西方相比，有明显的优越性，但问题也由此而来，在一些具体的经济活动中，政府特别是地方政府客观上成了市场主体，有了追逐利益的诉求。与其他市场主体不同，政府又是社会管理者，这就可能出现利用管理者权威谋求市场利益的情况，所谓裁判员与运动员集于一身。从近些年的实践看，这种情况确实发生了。例如在土地问题上，地方政府侵犯农民利益的现象就屡屡发生。改革的方向，不是从根本上取消政府发展经济的责任，而是转变政府发展经济的方式，并借鉴西方的经验对其发展经济的职责进行明确界定。具体到土地问题上，应实行如下改革。

土地行政管理改革的理想目标 

一是分解政府的土地所有者代表职能和土地管理职能。西方国家也或多或少有国有土地，但其中的经营性用地并不一定由政府直接经营。例如加拿大是由国有的公司经营，公司与其他市场主体一样接受政府的管理，不同的是其税后盈利要部分或全部上交财政。香港是个特例，我们的土地出让办法是借鉴香港的。但香港的出让管理和其他市场管理是分属不同的部门，这一点我们却没有学。我们的土地管理部门既负责经营土地出让，又负责土地市场管理，集运动员与裁判员于一身。应该看到，香港的情况与大陆不同，一是资源条件不允许其走外延扩张之路；二是一级政府便于控制，责任追究也比较明确。而我们几乎每个城市都有外延扩张的条件，五级政府体制的责任关系复杂，由此产生的矛盾很难协调控制。虽然现行土地管理体制的形成有其历史必然，但弊端日益明显，必须加以改变。

我们可以借鉴加拿大模式，成立专营国有建设用地的公司，也可以考虑成立国有建设用地管理委员会之类的政府机构，将国有经营性用地的出让、出租等经营责任从土地管理部门分解出去。这样，土地管理部门就可专司裁判员职责，不管是国有土地还是集体土地，都按统一的办法进行管理、监督。其主要职责，一是用途管制，二是产权保护。用途管制，主要通过制定和实施规划来实现；产权保护，主要手段是确权、登记、发证。

二是改革规划体制。目前的土地利用规划，缺乏应有的权威和约束力，很难实施。根本原因是我国的规划体系不合理。西方发达国家，自然保护区规划的主要内容，就是保护区范围内的土地利用规划；城市规划的主要内容，就是城市范围内的土地利用规划；农牧区的农牧业发展规划的主要内容，就是农牧区的土地利用规划。这些规划合起来，就是全国的土地利用规划。有的国家，通过制定国土规划或空间规划来协调上述规划。很重要的是，各国都是只建一个国家地理信息系统，各部门和地区共用，叠加各自的特殊信息，但标准是统一的。因此，他们的规划之间基本不打架，有矛盾也好协调。

我国的规划，以部门为主各自编制。各部门为了编规划，各自搞调查，建各自的地理信息系统。土地、地质、测绘、农业、环保、水利、建设、交通、林业、铁路等等，各有自己的系统，使用的信息标准又各不相同。结果，花费国家大量资金建的这些系统，互不相容，甚至互相矛盾。例如，历时10年于1996年结束的第一次全国土地利用现状调查，查明我国当时耕地面积为19.51亿亩，后来根据变更调查数据，于21世纪初提出保18亿亩耕地的战略任务。但2007年党的十七大召开前，林业部门发布，自1999年开始的退耕还林已退了3.65亿亩耕地，按此计算，剩余的耕地连16亿亩都不够了，谈何保18亿亩呢？林业部门的一个数，否定了土地部门的10年调查结果。可见，各部门的规划只在部门内起作用，出了部门就不管用了。这种情况，也给中央领导和社会公众了解真实信息，带来很大困惑，都是政府部门，该听谁的？

目前我国的规划调查体系，在全世界是“只此一家，别无分店”。其形成也有历史必然，但必须改革了。建议国务院成立国土规划委员会，负责领导编制国土规划，统一谋划地区分工、生产力布局、城乡空间分布及重大工程建设等，作为各部门规划的依据。更重要的是，建立唯一的国家地理信息系统，作为各部门、各地区统一共用的平台，各部门不得再各搞一套。再下一步，许多部门的全国性规划可以精简、合并、取消，按照国土规划的安排，搞好相关的专项规划就可以了。而作为国土规划之下、其他规划之上的土地利用规划，则应予保留并强化其作用。

我国的规划由政府组织编制，同时允许政府按规定的程序修改规划。实施的结果是规划修改频繁，领导更换、思路改变、有新的投资需求等等，都要修改规划。常常是规划刚刚批准公布，就要修改，而且总能找到理由，缺乏严肃性。这种情况，与我国尚处于现代化建设的起步、布局阶段有关；与规划编制仓促，听取各方面意见、了解各方面情况不够有关；也与规划体制本身有关。西方多数国家是按如下程序编制规划的：首先由专业机构提出两个以上规划方案（可能需要数年时间）；然后用半年到一年甚至更长时间，在规划区内以各种方式听取公众意见；接下来，根据公众意见修改确定方案；最后由规划区的议会审定批准。这样定的规划就是法律，无论是政府还是民众都只有执行的义务，没有修改的权利。因此，西方国家的规划要么不搞，搞了就有较强的刚性和约束力。我国处在现代化建设的起步布局阶段，变化快、不确定因素多，规划的作用不宜太绝对，但是西方规划体制中的公众参与、权力制约和法制精神，还是很值得我们参考借鉴的。是否可以考虑将规划的批准和修改权交人民代表大会，以减少政府修改规划的随意性。同时，加大规划编制的公众参与力度，提高规划的科学性和预见性。

上述关于规划方面的改革搞好了，规划的龙头作用就能切实发挥，用途管制就能落到实处。最终就可以考虑取消建设用地的计划管理，现在的用地指标计划管理是迫不得已的无奈之举，很难符合各地实际，引发诸多矛盾，迫使国土部门越管越细、疲于奔命，事倍功半。取消用地指标的计划管理，才能从根本上扭转被动局面。

现在的土地资源调查是由政府部门直接组织实施，地方的数据要通过地方政府上报，不可避免地出现行政干预，使调查结果不实。将来可以考虑以政府采购或政府委托的方式，由有关国家事业单位或社会专业机构来承担调查任务，并对调查结果负责。这样的好处，一是可以避免或最大限度地避免行政干预，二是使国土部门从琐碎的具体事务中解脱出来，专注于规划管理和产权保护。

三是切实保护土地财产权。世界绝大多数国家都是将地上地下构筑物和附着物，如房屋、树木等，统一纳入土地登记。而我国则是由不同的部门分别登记，土地由国土部门登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记，承包经营权由农业部门登记，等等。分头登记，给市场交易的权利主体带来不便，也使政府的产权管理产生混乱，符合市场经济要求的税制改革也难以顺利推出。2007年实施的《物权法》已明确要求实行统一登记，但至今没有任何实质性进展。解决这个问题，需要有关部门从建立市场经济体制的大局出发，自觉消除部门利益。具体方案，可以把房屋、林木、草场、承包经营权等的登记，从相关部门分离出来，统一纳入国土部门的土地登记；也可以成立相对独立的登记机关，按照国际惯例专司统一登记。只有统一登记，才可能对土地财产权进行统一评估，进而开征财产税（物业税），使地方财政有稳定的来源，从根本上解决地方发展外延扩张、行为短期化问题。

土地统一登记之后，相关的产权调查，可以由登记机关组织实施，也可以采取政府采购或委托的办法，由相关事业单位或社会中介机构来承担。

建立城乡统一的土地市场，前提是农村集体建设用地与城市国有土地享有平等的权利。长期以来，国家不允许集体建设用地进入市场，实际上侵犯了农民的土地财产权。近些年城市的快速发展，在很大程度上是以牺牲农村的发展为代价。党的十七届三中全会决定明确提出，要逐步建立城乡统一的土地市场。目前还只是迈出了一小步，今后的任务还很繁重。要切实做到对城乡土地平等保护，也要求把国有土地所有权代表的职能特别是其中的经营职能，从土地管理部门分离出去。

近、中期的过渡措施 

一是建立发展权有偿转移制度。按照国家有关规划或战略确定的地区分工，对禁止发展和以保护为主的地区，其他地区应履行财政补偿义务，承担基础设施和重要民生工程建设，承担商品粮油基地建设和生态保护区建设等，也可考虑直接补贴民生。目标是使全国人民的生活水准、生活质量均等化，使不发达地区也能享受现代化成果。

在此背景下，可以考虑放开跨省、区耕地占补平衡。东部发达地区到中西部地区补充耕地，不能仅仅支付造地费，而是要对所在地区的发展权给予补偿。

二是加大对落后地区的金融扶持力度，保证相关用地。可以财政贴息的方式，引导商业银行的资金投向中西部地区的基础设施建设，科、教、文、卫事业和社会保障事业等。对相关的建设用地，应给以保证。

三是规范政府土地有偿使用收入的使用。例如，建立土地出让基金，明确用途，规定每年使用的额度或比例，避免短期行为。

四是改革财政分配体制。目标是使地方的财力与事权相匹配，减少地方对土地财政和土地金融的依赖。

五是建立耕地保护基金。对农民保护耕地给予直接补偿，补偿农田基本建设、水利设施建设等。

六是改革建设用地指标管理。在严格控制总量的前提下，允许地方把3年或5年的指标捆绑使用，节余有效，超额不补并处罚。

七是改革干部考核办法。对于禁止发展和保护为主的地区，不再将GDP、财政收入、招商引资等列入干部考核内容，重点考核耕地保护和环境、生态保护的成绩。

八是引导、扶持节约、集约用地。对不占或少占耕地的，给与建设用地指标奖励；对于集约利用存量土地的，可减免土地出让金、租金，减免税收，给与财政补助，等等。

九是土地有偿使用方式灵活多样。对房地产商和外资，可实行土地出让；对工业企业，应以年租制为主，工业用地不宜一律“招、拍、挂”；对大型综合性企业，可以土地出资或入股，等等。对于国家扶持的行业、产业，可以透明、公开的程序减免地租、地价。地租（地价）灵活，才能成为宏观调控的手段，否则只能是被调控的对象。