推动中国农地流转和规模经营切忌盲目乐观、运动式推动。当务之急是避免“农地非农化”和“农地非粮化”的进一步蔓延，确保中国粮食安全和耕地保护的长远利益

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。值得注意的是，在其后发布的十七届三中全会公报中，却未提“土地流转”。对此，学界普遍将其解读为中央政策的谨慎态度，无不折射出当前我国农地经营实践中的两难处境。

    一方面，有限的土地资源以及均分化的农地制度使得中国难以摆脱小农经济的困局，务工经济的发展使得大量农村土地利用效率偏低，乃至闲置、撂荒，为此加强土地流转和集中无疑将有助于提高土地经营的效率和效益；但另一方面，在流转实践过程中，真正“不改变土地用途”的农地流转并不普遍。反之，通过直接或者变相地“农地非粮化”的流转却有增无减，甚至有加速蔓延之势，这无疑背离了国家保障粮食安全和18亿亩耕地红线的战略目标，也有悖于政府推动农地流转和适度规模经营的初衷。为此，如何在这两难抉择中寻求解决之道是当前不容回避的难题。

    应当说，通过土地流转和适度规模经营来提高农业比较效益和实现农民增收，已是学界和政府部门的普遍共识，但问题的关键在于如何把握农地流转和适度集中的“度”，从而使其适应经济社会发展的特定阶段。对此，可以求解于他国和地区的历史经验。日本、我国台湾地区和中国内地同属东亚地区典型的小农经济形态，经济社会发展到一定阶段都具有农地规模经营的内在诉求，对两个国家和地区农地经营历程，对中国当前农地经营的实践有所借鉴和启示。

    我国台湾地区在20世纪50年代进行了一系列土地改革，通过“三七五减租”、“公地放领”和“耕者有其田”等措施瓦解了封建土地所有制，逐步形成了小自耕农为主的农地经营模式。在农民普遍拥有土地的同时表现出细碎化特征，到1955年，不足 1 公顷 的农户数比重上升到62.38%。

    进入20世纪60年代，随着从农业经济时期转到工业经济发展阶段，大量就业人口从农业经济领域转入第二、三产业部门，农业就业人口减少。农业就业人口在1964年达到峰值181万人，之后开始稳步减少，到1969年为172.6万人，到1979年为138万人。至此，台湾开始致力于扩大经营规模，并采取了一系列的激励措施。诸如，1969年提出，扩大农业经营规模，推行农业机械化和共同经营，1977年拨专款扶持农地收购等。

    然而，尽管农业劳动力急剧减少，但农户的绝对数量却减少极其缓慢。从1953年到1972年，农户数量始终呈现增加趋势，从70.2万户增加到92.6万户。尽管其后有所减少，但到1979年仍有91.6万户，直至1998年仍有78.2万户，而此时农业就业人口已经减少到82.2万人。

    作为基本经营单元，农户缺乏退出农地经营的动机，加之农地总面积不断被城市化用地所侵蚀，由此导致这一时期台湾农户经营规模越来越小。从1953年到1963年，农户平均农地经营面积从 1.24 公顷 下降到 1.06 公顷 ，到1973年为 1.02 公顷 ，1990年后减少到 1 公顷 左右；从1960年到1980年， 1 公顷 以下的农户比重由63.87%增加到71.1%，而1 -3 公顷 的农户由29.02%下降到24.29%， 3 公顷 以上的农户由3.2%下降到2.37%。到1990年前后， 1 公顷 以下的农户仍占到70%左右。

    由此可见，农户数量的缓慢减少使得台湾农地规模经营难以推行。由于农地经营过于狭小，农户最终不是选择退出农地经营，而是选择了兼业化道路。目前，90%以上的农户都从事兼业经营。且随着时间推移，农户农业经营所得虽逐年增加，但增速愈来愈慢；而非农所得则增速愈来愈快，非农经营的比较利益明显超过农业，随之促使农户一步步将农业由主业转化为副业。

    日本在20世纪50年代前后实施了一系列农地改革，1945年底提出《调整土地法修正案》，之后又于1946年9月提出《修正土地调整法》和《自耕农创设特别法》，政府强制收购不在村地主的土地和在村地主 1 公顷 以上的土地，并将其转让给无地和少地的佃农和自耕农。由此，到1949年，小自耕农占到耕地的87%。自耕农户从1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户。1952年《农地法》规定，每个农户土地规模最高限额为 三公顷 ，并严格限制土地流转，从而进一步确立了小土地经营模式。1941年，日本不足 1 公顷 土地的农户比重为65%，到1955年上升到72.5%,而 1 公顷 以上土地的农户则从35%减少到27.5%。

    由于二战之前，日本已经具备一定的工业化基础，20世纪50年代日本迅速进入工业化发展的黄金时期，农业就业人口迅速进入下降通道。从1947年到1950年，农业就业人口从1781万减少到1720万，到1960年、1970年分别减少到1423万、1014万，直到1995年减少到382万。进入20世纪60年代，日本陆续采取了一系列旨在推动农地流转和规模经营的政策措施。其中，1962年修订的《农地法》放宽了农户拥有农地的最高数量 三公顷 的限额，特别是着力通过金融支持鼓励大农户购买小农户的土地，从而通过土地买卖来推动土地集中和规模经营；进入20世纪70年代，相关政策发生转向，从着力推动农地所有权转让转向鼓励和支持农地使用权流转。

    然而，相关政策并未取得预期效果。1962年修订《农地法》时乐观设想，经过10年时间，全国农户数量可以从600万户下降到300万户。在耕地面积不变的情况下，农户的经营规模可以扩大1倍。然而，从1960年到1970年农户总数仅减少10%，年均仅下降1.2%，农户经营面积仅扩大了8.2%，并没有出现农户之间土地大量转让的现象；同样，20世纪70年代的新政策也未达到促进土地流转的效果，全国土地出租面积不升反降，出租土地面积从1970年的28. 6 万公顷 下降到1975年的24. 5 万公顷 。由于城市化带来的农地价格快速上涨，农户不愿轻易放弃土地，而把土地作为资产长期拥有，以达到保值与增值的目的。较之农业就业人口的快速下降，农户数减少缓慢，从1947年到1950年，农户数从597万户增加到618万户，到了1960年维持在606万户，到1970年减少到540万户，直到1995年，农户数仍有344万。从1950年到1970年，在农业就业人数减少42%的同时，农户数量仅减少12%；从1970年到1980年，在农业就业人数再次减少40%的同时，农户数量仅减少13.7%。

    农户不愿退出农地经营使得日本的农地规模经营进展缓慢，1950年户均耕地面积为 0.82 公顷 ，直到1984年为 1.12 公顷 ，到目前已经达到 1.56 公顷 。从1960年到1980年，耕地面积在 0.5 公顷 以下的农户从227万户减少到192万户；0.5 -1.5 公顷 的农户从180万户减少到130万户。应当说，经营规模并未因农业就业人口的减少而显著增加，相反农户选择了兼业化道路。1950年，非农收入占农户总收入的比重仅为33％，而到1965年，这一比重就已超过50％。1960年专业农户、一兼农户（以农业为主的兼业农户）、二兼农户（以兼业为主的农户）的比例各占1/3。到了2000年，这一结构发生了巨大变化，专业农户和“一兼”农户迅速减少，“二兼”农户急剧增加到67%。

    显而易见，农户数量是推动农地流转和规模经营的决定性变量，而农户数量的相持不下正是推动农地规模经营的桎梏。中国内地农业就业人口在1999年达到峰值3291万人，之后以年均1%的速度呈现逐年下降趋势。但与此同时，乡村户数却仍以1%左右的速度在增长，2005年达到2.5亿户。与之相比较，日本农户数下降的拐点发生在1950年前后，台湾地区则发生在1979年。但从农地流转和规模经营取得实质性突破的时点来看，台湾地区发生在农户数拐点的20年之后，日本则发生在农户数拐点的近30年之后。

    不难发现，农地流转和规模经营取得实质性突破的时点往往发生在农户数量下降拐点的数十年之后，而中国至今尚未进入农户数量的下降通道。由此看来，中国农地流转和规模经营仍将是一个长期而缓慢的历史过程，而不是一蹴而就的。因此，仅以农业就业人口迅速减少作为依据，并据此主张当前中国应当快速推动农地流转和规模经营的理论观点是有失偏颇的。

    为此，对于推动中国农地流转和规模经营的长期性和艰巨性需要保持清醒的认识，而切忌盲目乐观，运动式推动。当务之急是避免农地非农化和农地非粮化的进一步蔓延，在“不改变土地用途”的框架下推动农地流转和规模经营，否则必将损害中国粮食安全和耕地保护的长远利益。农地流转和规模经营应是一个自发、自愿的渐进过程，当前政府政策重心应是尊重农民意愿，做好加强土地流转的服务工作，特别是流转平台和相关政策的规范性，以期通过降低土地流转和规模经营的“交易成本”，促进和推动农地规模经营。