一、什么是土地流转?

土地流转指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

中国关于农村土地使用权流动的政策刚出台，上海就在积极实施了。据悉，上海农村集体土地使用权流转机制的思路框架基本形成：将按照“土地确权、两权（所有权和使用权）分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，依据土地有偿使用原则，对上海郊区农业用地和建设用地使用权实行有偿有期限流转制度。农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营。

集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现市郊农业由传统向现代转型。

二、土地流转法规

农村土地承包经营权流转管理办法

2005年03月15日

第一章总则

第一条为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。

第二条农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。

第三条农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。

第四条农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。

第五条县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。

第二章流转当事人

第六条承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

第七条农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。

第八条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。

没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

第九条农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

受让方应当具有农业经营能力。

第十条农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。

第十一条承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。

第十二条受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。

第十三条受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

第十四条受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。

第三章流转方式

第十五条承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

第十六条承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。

第十七条同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

第十八条承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。

第十九条承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。

第二十条通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。

第四章流转合同

第二十一条承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。

农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。

承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

第二十二条承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订。

第二十三条农村土地承包经营权流转合同一般包括以下内容：

（一）双方当事人的姓名、住所；

（二）流转土地的四至、坐落、面积、质量等级；

（三）流转的期限和起止日期；

（四）流转方式；

（五）流转土地的用途；

（六）双方当事人的权利和义务；

（七）流转价款及支付方式；

（八）流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；

（九）违约责任。

农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

第二十四条农村土地承包经营权流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。

乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门不得强迫土地承包经营权流转当事人接受鉴证。

第五章流转管理

第二十五条发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。

承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。

第二十六条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。

第二十七条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。

第二十八条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。

第二十九条采取互换、转让方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。

第三十条从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织应当向县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。

第三十一条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。

第三十二条县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。

第三十三条农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。

当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。

当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

第六章附则

第三十四条通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，其流转管理参照本办法执行。

第三十五条本办法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。

互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。

入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

本办法所称受让方包括接包方、承租方等。

第三十六条本办法自2005年3月1日起正式施行。

三、农村土地承包经营权流转的概念和特征

根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”（第32~43条）和第三章“其他方式的承包”（第49~50条）的规定，并结合民法中的物权法理论，笔者认为，“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上，原承包方（即流出方）依法将该物权性质的土地承包经营权，或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人（即流进方）的行为”。这里“物权性质的土地承包经营权”，是指承包方依照承包合同生效或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该“土地承包经营权其性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权” 。根据《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[19] 对该土地承包经营权已赋予物权性质，并采取物权保护。

农村土地承包经营权流转的法律特征概括为：（1）农村土地承包经营权流转必须要以物权性质的土地承包经营权的有效存在为前提；（2）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（3）不改变承包地之农业用途；（4）农村土地承包经营权流转的自愿性；（5）农村土地承包经营权流转的期限性，即“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”；（6）农村土地承包经营权流转的二元性，即包括物权性质的土地承包经营权让渡的流转和物权性质的土地承包经营权保留下的非物权性质民事权利流转两方面：（7）农村土地承包经营权流转，其流进方享有的权利，不得超过原承包方（即流出方）享有的权利；（8）农村土地承包经营权流转的流出方的特定性（即原承包方）和流进方的多元化（即一切农业生产经营者，包括法人、其他组织、自然人）；（9）农村土地承包经营权流转的契约性；（10）农村土地承包经营权流转的合理补偿性。

四、农村土地承包经营权流转的各种方式之法律内涵

1．农村土地承包经营权转让。它是指转让方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期限内依法将部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权转移给受让方（新承包方）的行为。其结果是，转让方丧失部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权，受让方依法取得部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权；同时，转让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系终止，确立受让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系，如转让方依法将全部承包地上物权性质承包经营权转移给受让方，其承包方法律资格和原拥有的物权性质土地承包经营权同时消灭。

2．农村土地承包经营权转包。它是指转包方（原承包方）在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给受转包方的行为。农村土地承包经营权转包，属于转包方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能（包括物权性质土地承包经营权中的占有权、使用权和收益权，但不包括处分权）移转给受转包方，其结果，受转包方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质土地承包经营权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变”（《农村土地承包法》第39条），新确立转包方与受转包方之间的转包关系，且该转包的期限不得超过原承包期的剩余年限，一般较短，最长也不得超过20年。

3．农村土地承包经营权出租。它是指出租方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给承租方的行为。农村土地承包经营权出租，属于出租方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能移转给承租方，其结果，承租方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质农村承包地租赁权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变，”新确立出租方与承租方之间的农村土地租赁关系，且该租赁的期限不得超过原承包期的剩余年限，最长不得超过20年。

4．农村土地承包经营权互换。它是指在存在两个通过家庭承包方式取得有效的物权性质土地承包经营权前提下，并限于同一发包方的农村土地的两个物权性质土地承包经营权基础上，承包方之间依法互相调换物权性质土地承包经营权的行为。农村土地承包经营权互换，则发生物权性质土地承包经营权让渡的流转，其结果，甲承包方丧失原物权性质土地承包经营权（A）而同时取得乙承包方的物权性质土地承包经营权（B），则反过来，乙承包方丧失原物权性质土地承包经营权（B），而同时取得甲承包方的物权性质土地承包经营权（A）。

5．农村土地承包经营权入股。它是指入股者（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将农村承包地使用权入股而取得股权的行为。

6．农村土地承包经营权抵押。它是指抵押人（原承包方）通过农村土地承包方式承包取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，以不转移农村土地之占有，将物权性质土地承包经营权作为债权担保的行为。在抵押人不履行债务时，债权人（即抵押权人）依照担保法规定拍卖、变卖物权性质土地承包经营权的价款中优先受偿或以物权性质土地承包经营权折价受偿。

7．农村土地承包经营权继承。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包方最后一个家庭成员死亡和承包期内，由最后一个死亡的家庭成员的继承人依法继承物权性质土地承包经营权的行为。

8．农村土地承包经营权代耕。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将承包地委托给第三人（即代耕方）暂时代为经营的行为。

9．农村土地承包经营权准占用。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，国家因处于紧急状态或者社会公共利益紧急需要，可以在紧急状态或者社会公共利益紧急需要期间依法将承包地临时转移给国家或者国家指定的特定单位占用的行为。如《草原法》第四十条规定：“需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。”“临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。”

10．农村土地承包经营权赠与。它是指赠与人（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质的土地承包经营权效存在的前提条件下，在承包期内依法将部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权无偿地赠与给受赠与人的行为。农村土地承包经营权赠与其法律后果类似于农村土地承包经营权转让；不同之处是转让采取有偿，而赠与采取无偿。农村土地承包经营权赠与法理依据是以物权性质的土地承包经营权是一种财产权为条件，即财产权是可以被依法赠与的。

11．农村土地承包经营权质押。它是指出质人（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下，将土地承包经营权证或者林权证等证书交付质权人占有，将物权性质的土地承包经营权作为债权担保的行为。在出质人不履行债务时，债权人（即质权人）依照《担保法》的规定，优先从拍卖、变卖物权性质的土地承包经营权的价款中受偿或以物权性质土地承包经营权折价受偿。农村土地承包经营权质押的法律依据是农村土地承包权依法可以转让，同时取得土地承包经营权证或者林权证的承包方享有物权性质的土地承包经营权。

12．农村土地承包经营权出典。它是指出典人（原承包方）在通过农村土地承包方式承包取得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下，将物权性质的土地承包经营权出典，一次性获得典价，承典人占有农村承包地而享有使用收益权利的行为。有典权期限届满时，出典人可以原典价回赎物权性质的土地承包经营权[21]。典权为我国特有，虽现行法律没有规定，但司法上保护典权。允许农村土地承包经营权出典，可以进一步拓宽农村土地承包经营权流转方式。

综上分析可知，农村土地承包经营权流转方式可以分为以下几大类：（1）必然引起物权性质的土地承包经营权让渡性质的物权流转方式有：转让、互换、继承、赠与等；（2）可能发生物权性质的土地承包经营权让渡性质的物权流转方式有：抵押、质押、出典；（3）流出方在保留物权性质的土地承包经营权前提条件下发生债权流转方式有：转包、出租、入股、代耕；（4）流出方在保留物权性质的土地承包经营权前提条件下发生行政许可流转方式有：准占用。

五、农村土地承包经营权的流转方式研究

目前，农村土地承包经营权流转方式已呈现多样化，笔者认为，农村土地承包经营权流转方式包括《农村土地承包法》规定有其名称的八种：（1）转包、（2）转让、（3）出租、（4）互换、（5）入股、（6）抵押、（7）继承、（8）代耕，还应包括四种：（1）准占用、（2）赠与、（3）质押、（4）出典；而出让、发包、竞价承包、“四荒”拍卖、占用、退包、“两田制”模式、“集体农场”模式、土地信托等都不属于农村土地承包经营权流转范围；“反租倒包”或“反包倒租”违反农村土地承包经营权流转的法律特征，不合法，应取缔。科学界定农村土地承包经营权的流转方式，有利于建立和完善农村土地承包经营权流转法律制度。

《农村土地承包法》第一章“总则”第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。当前，随着农村生产力的发展，农村二、三产业领域拓展，我国农村土地承包经营权流转进程明显加快，流转规模扩大，但目前理论界与实践中对农村土地承包经营权流转方式认识不尽一致，不利于达到农村土地承包经营权流转符合“条件、自愿、规范、有序、依法”之客观要求，不利于真正维护流转双方的合法权益。本文对此作一探讨。

一、农村土地承包经营权流转方式的种种观点

（一）《农村土地承包法》颁布前流转方式的种种主要观点

第一种观点认为，理论界和实际工作者提出了许多集体土地使用权流转的方式，概括起来，有以下七种[1]：（1）出让；（2）出租；（3）转让；（4）转包；（5）入股；（6）抵押；（7）“四荒”拍卖。
　  第二种观点认为，农地使用权流转的形式包括[2]：（1）占用；（2）联营；（3）租赁；（4）转租、转包；（5） “四荒”土地使用权拍卖；（6）抵押。

第三种观点认为，土地流转的主要形式[3]（1）互换；（2）转让；（3）委托；（4）转包；（5）入股；（6）拍卖；（7）反租倒包；（8）：竞价承包；（9）抵押等。

第四种观点认为，土地流转可以采取以下方式[4]：（1）互换；（2）转包；（3）转让；（4）反租；（5）倒包；（6）入股。
　  第五种观点认为，土地承包经营权的流转主要包括以下几种[5]：（1）出让；（2）继承；（3）抵押；（4）出租；（5）赠与、互易；（6）转包；（7）入股。

第六种观点认为，农村土地流转的主要方式[6]：（1）土地反租倒包；（2）土地有偿转包或转让；（3）土地投资入股；（4）土地信托服务。

综合上述观点，农村土地承包经营权流转方式涉及：（1）出让；（2）竞价承包；（3）拍卖或“四荒”拍卖；（4）转包；（5）转让；（6）互换或互易；（7）出租或租赁；（8）反租倒包（反租、倒包）；（9）入股；（10）联营；（11）抵押；（12）占用；（13）赠与；（14）继承；（15）土地信托服务；（16）委托。

（二）《农村土地承包法》颁布后流转方式的种种主要观点
　　第一种观点认为：农村土地的流转方式[7]：（1）土地反租倒包；（2）土地有偿转包或转让；（3）土地投资入股；（4）土地信托服务；（5）土地互换。

第二种观点认为：“在土地流转的方式上，除保留《农业法》中规定的转包、转让、入股、互换等四种形式外，还应增加反租倒包、抵押、出租、出让等形式，还应允许农民在推进农村市场化的伟大进程中，创造性地探索新形式”。[8]

第三种观点认为：农村土地使用权流转的主要形式[9]：（1）自由流转模式。该自由流转包括转包、转让、出租、互换、抵押等具体形式；（2）“反租倒包”模式；（3）土地经营权入股模式；（4）“两田制”模式；（5）“集体农场”模式。

第四种观点认为：农村土地承包经营权流转形式主要有以下几种[10]：（1）转让；（2）转包；（3）出租；（4）互换；（5）入股；（6）抵押；（7）继承；（8）代耕；（9）准占用。

第五种观点认为，农村土地使用权流转的主要形式[11]：（1）转包；（2）转让；（3）退包；（4）互换；（5）委托代种；（6）反租倒包；（7）股份经营；（8）拍卖。

第六种观点认为，农地使用权流转方式[12]：（1）出让；（2）出租；（3）发包；（4）转让；（5）转包；（6）转租；（7）入股；（8）抵押。

第七种观点认为，土地流转有[13]：（1）转包；（2）代耕代种；（3）互换；（4）转让；（5）租赁；（6）入股；（7）反租倒包；（8）继承；（9）抵押；（10）土地托管。

综合上述观点，农村土地承包经营权流转方式涉及：（1）出让；（2）发包；（3）拍卖；（4）“两田制”模式；（5）“集体农场”模式；（6）转包；（7）转让；（8）出租或租赁；（9）反租倒包；（10）入股；（11）互换；（12）抵押；（13）继承；（14）准占用；（15）代耕或委托代种；（16）退包；（17）土地托管或土地信托服务；（18）转租。

六、当前必须走出三个认识误区：

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》发布后，在国内外引起广泛反响。《决定》内涵丰富，全面阐述了新形势下农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，具有坚实的实践基础和群众基础，是指导当前和今后一个时期推进农村改革发展的行动纲领。土地制度改革创新是《决定》的一大亮点，也是会前会后各方面关注的焦点。土地问题是“三农”问题的核心，如何准确把握《决定》中有关精神实质，笔者认为，当前必须走出三个认识误区：

一是把现有土地承包关系保持稳定并长久不变等同于土地私有制。稳定土地承包经营权是十一届三中全会以来中央一贯的政策，为此，中央多次在“一号文件”里提出了“３０年不变”、“５０年不变”等政策，这次《决定》提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。其目的仍然是让农民吃“定心丸”，鼓励农民增加对土地的投入。承包期虽然进一步延长了，但土地集体所有的性质并没变，《决定》在规范土地流转中明确提出了“不得改变土地集体所有性质”。中国几千年封建历史证明，土地是农民赖以生存的基本生产资料，土地私有制必然导致土地的兼并，造成大批农民流离失所。拉美等国家实行土地私有制，大批失去土地的农民流入城市，形成了大量贫民窟，成为长期困扰发展的一大社会问题。我国现有统分结合的双层经营体制，改革开放３０年已发挥巨大的经济和社会效益。实践证明，坚持土地集体所有制、保护农民土地承包经营权是保障农民基本生存权和发展权的基础，也是解决“三农”问题的基础。当前农村土地制度存在的问题主要是市场经济条件下，农村土地产权制度基础建设的问题，如产权明晰、物权保护、产权流转等，因此，《决定》提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”

二是把允许土地流转理解为可以用行政办法大规模集中土地。其实，早在１９８４年的中央１号文件就明确允许土地流转，到２００３年３月１日实行的《农村土地承包法》，就专门有一节讲土地流转。可以说，允许土地流转是中央一贯的政策。这次《决定》再次重申了以往允许流转的政策，只是着重强调了依法自愿有偿的原则，提出了“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这些规定实际上是防止土地流转中可能出现的行政强迫命令的行为发生。近几年，随着外出务工人员增加，农民自发转包土地的现象越来越多，有的地方出现了抛荒现象。在农村基层有些干部希望由行政办法集中土地推动适度规模经营，并期望这次三中全会在这方面能有所突破。但是必须看到，全国虽然有２亿多农民进城务工，但他们有一半左右就业不稳定。由于城市对农民工社保制度不健全，尤其是城市房价上涨太快，农民工绝大多数买不起房，农民工在城市落户还难以成为现实。在此情况下，如果我们的经济一旦出现波动，农民工就会失业，象目前全球金融风暴已造成大批农民工返乡，而此时如果农民工的土地被收走了，他们的进退就没有了根基。在我国工业化过程中，农民土地流转可以探索，但通过行政办法大规模集中土地搞农场，不适合当前国情，农业现代化不能片面追求土地规模效益，而必须在农民自愿的基础上通过市场办法引导农民流转土地。中国农村土地集中将是一个农民工在城市住房、社保、医保不断得到落实、自身素质不断提高、就业能力不断增强而必须经历的、渐进的、长期的历史过程。

三是认为政府在土地流转中无所作为。多年来，农村多数地方土地流转一直处于农民自发状态，部分乡村干部认为土地流转是农民的事，与干部不相关。尤其近些年来，中央多次强调依法自愿有偿原则，一些干部认为土地流转是高压线不能碰，也不想碰。这次《决定》强调的规定更多，有的基层干部更是采取敬而远之的态度。其实，《决定》在强调规则的同时，更多地要求做好“土地确权、登记、颁证”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”等工作。这些都是土地流转市场化必须的基础性条件，必须依赖政府方能完成。只有这些工作做好了，农村土地使用权市场才能真正发育起来，逐步形成地区性、全国性统一的土地使用权交易市场。近年来，我国许多地区在这方面取得一些成就，有的地区农用土地使用权市场已具有一定规模，形成了电子化、网络化。上海等发达地区近几年以股份合作社形式引导农村土地流转，也取得了较好的成效。可见，各级政府在土地流转中有许多事要做，关键是摆正角色。

七、关于土地流转的十二点思考和建议

土地流转会为中国农业的“资本时代”提供有利的条件，是农业实现现代化的重要制度安排。但是，因为中国国情的特殊性，在这个过程中，要尽最大的努力使最广大的农民获得收益，中国农业现代化和解决三农问题的智慧，就在于取得农业资本化和农民获得收益两者之间的平衡。因此，需要相应的配套制度、措施的设置:

一、在农业产业化、组织化、资本化的过程中，要提高农民专业合作社的地位，利用之提高农民的谈判能力，再就是提高农民农村中的内生资本形成的速度和规模，尽量用其内生资本对农业进行资本化、组织化、产业化，尽量让农民们享受到产前、产中和产后的各个产业链环节生成的利润，并让农业和农村加工业、商业、金融业等互相促进，让农民分享农村各行各业的利益，在这个过程中逐渐减少农民，并利用这个过程扩展中国经济的内需。

二、城市资本和外资资本进入，要有利于或起码不能从全局上损害以上所述的过程和其导致的经济循环结果，要避免该文指出的损害农民，让其成为旁观者（其实会沦落为贫困者、造反者）的经济循环结果，否则的话，可以效法日本，对城市资本和外资资本金融农业予以禁止，但这可能影响农业资本化、产业化的步伐。不过，农业资本化和农业现代化、产业化是一回事吗？关键是防止“地主式”的兼并，也要防止野蛮资本的兼并，要生产的、高效率-效益的、提升中国农业竞争力的、价值观是分享的资本来对中国农业进行资本化、组织化、现代化，中国改革要吸取经验教训，不能再走弯路、邪路了！

三、土地流转问题，牵涉到农民土地承包者进入城市谋生的问题，对于进城农民，只要其有谋生之道，有能力在城市生存下去，建议对其实行城市市民待遇，突破城乡二元户籍制度对其的限制，让其享受城市社会保障，在城市立足，从而让其可能彻底放弃土地，成为永久性的市民，我国的城市社会保障资源的增量一要提高城市社会保障的水平，而要用于这一快。凡自愿彻底放弃土地者，在城市立即享受城市市民待遇，包括现行社保待遇。对于其放弃的土地，该如何处理？收归村集体另行发包，或，让其彻底有偿放弃土地经营权、使用权，以作社保资金？可以分类对待，公平的安排应是，对于农民中在城市的特别富裕户，可以实现前者，对于一般的可以在城市立足者，可以实行后者，这些，腾出的土地使用要和土地流转和适度规模经营结合起来，并要加强对乡村干部在土地发包、使用、流转问题上管理。

四、加强农村社会保障制度建设，加大农村工业、服务业发展力度，让之对农民进行“离土不离乡”的吸收（或进行土地流转，或彻底放弃土地），为土地流转和适度规模经营提供支撑。

五、进一步全面加强农村教育。在职业教育方面，进一步加强对现行农民的培训，现代农业技术和生产经营的培训，加入城市产业的职业技术培训，其它人文、文化、法律等的培训。对广大农民的普通教育和职业教育范围、力度的加强，将为土地流转和适度规模经营以及中国整体经济实现产业结构提升优化提供长期的人力资本支撑，并为中国经济提供廉价劳动力比较优势阶段之后的相对的劳动力价格竞争优势。

六、要考虑农业、农村人才流失的问题。高素质的农民都进程了，而农业、农村的发展又需要高素质的农民，这是一个矛盾。而进行土地流转和适度规模经营也面临这一矛盾。关键是，为真正务农、爱农的且是有生产经营素质的农民人才和其他人才，提供机会和支持。促进土地流转是个机会，国家在政策上也应为适度规模经营的农户和其他人提供金融、技术等方面的支持。以后，应建立促进城乡人才的双向流动机制，如，大学生当村官的探索。

七、土地流转问题应和大村制改革结合起来，以减轻村级及土地流转的管理成本，提高管理效率。

八、任何流转都应在村级、镇级甚至县级进行备案，在原有土地台账的基础上建立土地流转台账。这也可以为土地的跨区域流转提供管理。

九、在农民不愿意彻底放弃使用权、经营权的前提下，要考虑土地流转中的多层流转问题，第一层是原有土地农民向对方流转土地的问题，第二层流转是对方又向另外的对方流转的问题，这其中存在的问题要搞清楚，要防止在原有土地农户知情或不知情的情况下发生二层流转、甚至三层流转或更多层流转的问题，就像工程承包中发生的情况，包括明包和暗包，中间商从中渔利（建议以后的工程承包也要杜绝多层转包问题）。可以规定土地流转主要是一层流转，至多是二层流转，在二曾流转中，农民要同意，并要分享收益，以使农民得到最大的利益。在土地流转形成的产业化经营中的风险承担上，应提倡或规定让农民应享受特别清偿权。

十、土地流转形成的规模经营，应在大力发展绿色农业、循环农业很下功夫，促进农村环境改善和农业的可持续发展。

十一、土地流转形成的规模经营和农业的资本化、产业化，在大宗粮食、棉花、豆类等生产上，要把握定价权问题。要完善农业大宗商品的期货市场，完善中国储备体系。市场起基础作用，国家、政府应在一些关键环节上起主导作用、规范作用。应尽快形成巨型产供销纵向一体化的农业商业企业，可改革、整合供销社的网络，组建新的覆盖全国、面向世界的国有资本主导的跨国巨型企业。

十二 、积极搞好县、乡（镇）机构改革和乡镇党委、政府建设，搞好村级组织建设，提高村民自治的水平，积极构件土地流转所需要的市场中介等组织，为土地流转和农业适度规模经营搞好服务。