林改过程中的林权纠纷呈现出一种全国性上升的态势       地方政府是执行“三维护”政策，站在“林主”一方，还是“还山于民”，站在失山农民一方，成为南方集体林区治理的一个焦点       “发生于福建和湖北的林权纠纷绝非个案，七月份江西瑞金和贵州瓮安也出现多起因林权纠纷而引发的上访，只是闽、鄂两省的案例更带有相当的普遍性”长期研究国家转型与农村治理、农村土地制度与社会变迁的华中师范大学中国农村问题研究中心副教授贺东航对《�望东方周刊》记者说。       对于这些林权纠纷，到底危险性何在？原因又是什么？如何来化解这些林权纠纷与上访，使得被媒体所普遍赞誉的“第二次农村生产关系变革”的集体林权改革顺利推行，最终使百姓真正获益？本刊记者对贺东航进行了专访。       林权纠纷与上访呈上升势头       《�望东方周刊》：根据你所主持的课题组的调查，目前，各地出现了一些林改纠纷和上访事件，你对此如何评估？       贺东航：此次中央的林改政策，将“还山于民”作为新的集体林产权安排原则，但首先要面对的现实起点是：如果林地在此前已经流转出去，则没有山还给农民，纠纷肯定会产生。根据我们在福建、江西、湖北和贵州等地的调查，这种情况普遍存在。       可以说，一直隐藏着的林权纠纷在确权、分户经营的利益面前纷纷引爆出来，呈现出一种全国性上升的态势。       概括起来，目前的林权纠纷主要表现为四类，一是因自留山林被村委会拍卖而导致林农成为失山林农。就国家政策而言，自留山主拥有林地经营权、林木所有权、自主采伐权、收益权以及继承权，产权的排他性最强。但由于部分省份在林业“三定”后，仍然坚持多种类型的集体统一经营制度，使得村委会有机会将村庄内集体林地部分或全部地以青山买卖等方式转移林地使用权和山林所有权，加上在林改前几年，一些地方加快卖山步伐，出现自留山被卖的现象，失山农户普遍要求收回自留山。       二是因集体林地划归国有林场而产生的林权纠纷。建国以来，一些林区的地方政府从相关村划拨了部分林地组建国有林场。随着林改展开，村民强烈要求村委会解除与国有林场的合约，收回地权并均山到户。事实上，以国有林场形式占用集体林地经营的现象在南方集体林区十分普遍。对这一类纠纷，由于政府对国有林场的偏爱必然使农民处于弱势。       三是因山林经营招投标在中标户与其他村民之间产生的林权纠纷。       四是因历史权属混乱而在村民与村集体之间产生的林权纠纷。       以上几个类型的林权纠纷所涉相关利益主体林业主管部门、村集体、村民、林业大户、合作林权单位，因此，对林权纠纷的妥善处理，事关集体林权制度改革的顺利推动。       《�望东方周刊》：如果这些纠纷与上访处理不好，会出现怎样的严重性？       贺东航：严重性在于：首先，威胁到基层治理。林改的现实起点是20多年的制度变迁中已经形成的集体林权流转的事实。能否处理好这些问题，直接影响到林权结构性的稳定，关系到能否构建和谐的国家和农民的互动。       当没有山可还于民时，是承认原有错综复杂的森林产权安排还是推行“还山、还权、还利于民”？此时林权纠纷就有可能会被引爆。基层政府将因林改产生的林权纠纷忙得焦头难额，威胁到社会稳定和基层治理。       其次，影响社会公正失衡。事实上，林权纠纷往往是一场围绕公平与效率的斗争。       在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题。而福建省的林改实践表明，集体林权制度改革进程无疑显得仓促了些。处理不当的话，林改后的林权有可能集中在少数新的“林主”手中。       而由于土地（也包括林地）攸关农民的生存，在目前中国农村社会保障制度体系远未完善的基础上，林地在很大程度上依然是山区林农心目中的“命根子”。       如此一来，是执行“三维护”政策（所谓“三维护”包括一是对已明确林权的予以维护,不打乱重来或借机无偿平调，二是在改革前签订的合同有同合对,只要是符合国家法律政策,转让行为规范,合同给予保护，三是不完善和不规范的地方,也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范,尽量维护原业主的利益），站在“林主”一方，还是还山于民，站在失山农民一方，成为南方集体林区治理的一个焦点。       多变的林业政策前后矛盾、相互冲突，是造成林权纠纷多发的原因之一       《�望东方周刊》：在你看来，这种复杂的局面是怎样造成的？       贺东航：这很大程度上与我国林业政策的多变有关。要弄清楚这个问题，需要对我国的林业政策有个系统的了解。新中国成立后，林业政策不断地调整着林业生产关系，从土地改革、“四固定”到承包荒山造林、“林业三定”、土地二轮延包，再到新世纪以来的集体林权改革，林业政策不断调整变化，每一次新的林业政策出台后，总会出现一些新的林业纠纷。       上个世纪80年代初，中央政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到林业上，使林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。       1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》, 《决定》明确规定保护森林发展林业的方针、政策，提出当前林业调整和今后林业发展的战略任务。《决定》包括稳定山权林权，落实林业生产责任制。文件指出：要稳定山权林权，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。       1985年1月1日，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，其中涉及林业建设的内容是，“进一步放宽山区、林区政策”，要求在集体林区实行“取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的政策。       《�望东方周刊》：如何评价“林业三定”的改革效果？       贺东航：至1985年，全国县级以上人民政府给9700万公顷集体山林颁发了林权证，给5600多万户农民划定了3000多万公顷自留山。自留山由农民自主经营，农民拥有使用权和收益权。       但80年代的林改没有成功，主要是当时市场经济的秩序还未建立，农民对政策稳定性和连续性充满怀疑，集体村庄和村民都处在“雾里看花”的状态；简单照搬家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上；加上林木生长周期较长，一些地方实行“分林到户”和“两山并一山”(把自留山、责任山并为自营山)的政策后，村民担心林业政策多变，“多得不如少得,少得不如现得”,出现不种树，只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。       为了制止乱砍滥伐，维护生态安全，1987年“分山到户”被中央宣布搁置。当年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，一些地方甚至把已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果在我国南方集体林区出现“双规制”，一些省份继续实行林业分户经营制度，另外一些省份仍然坚持多种类型的集体统一经营制度。       “干部林”开始出现       《�望东方周刊》：90年代集体林权制度变迁的情形如何？       贺东航：从以上我们得知，由于各种原因，林业“三定”后出现了一系列的问题，中国集体林权改革的步伐似乎变得缓慢起来，集体林产权地位又重新确定，由于集体林地区自然、社会条件各异，政府在林业家庭经营的问题上摇摆不定，因此在上个世纪90年代出现了多种产权模式。       在随后近20年的制度变迁中，村集体森林的控制权(部分或全部)逐步通过青山买卖、林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中，这一时期的集体林产权有家庭经营、股份经营、合办林场、专业户造林（或管理）、国家与乡村（或个体）联营等多种林业共有产权，实现多种形式并存的格局。我们称这一时期集体林权主体多元化经营时期。       《�望东方周刊》：对这个阶段的集体林权制度变迁做怎样的评估？       贺东航：这一阶段也同样存在一些问题，体现在如下几个方面：一是产权不清。相当一部分林地、森林、林木尚未完成确权发证，所有权尤其是使用权和收益权模糊不清，存在无主山、无主林现象。       二是利益分配不明确。林地产权不清导致林地、林木经营与农户的切身利益联系不紧密，经营管护的积极性不高。作为集体林产权所有者的农民在集体林产权制度安排与变迁中缺乏主动权和能动性。       三是政府对集体林产权制度安排与变迁干预过多过滥，政府插手集体林产权制度安排与选择的具体事务。       四是家庭经营虽然具有委托――代理内置化等优势，但是由于林地细碎化以及每个家庭林地面积小，增加作业与管理成本，难以实现规模效益。       五是林地流转不规范，签定的山林承包合同大多数不规范，如有的合同无违约责任条款，有的合同标底不明确，有的合同无数量指标，有的合同无交款时间，有的拍卖价格明显偏低等等。一些乡镇干部、村庄精英和林业大户利用信息优势和专业知识，先行承包集体林地，购买山林所有权，于是在南方集体林区的一些省份出现了“干部林”。       力戒急躁冒进       《�望东方周刊》：进入新世纪，各地又开始新一轮的林改试点，具体情况如何？       贺东航：2003年,《中共中央国务院关于加快林业发展决定》颁布后,促进了以产权制度为核心的林业各项改革。福建省在全国率先开展了以“明晰所有权, 放活经营权,落实处置权,确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革,为南方集体林区改革和发展创造了许多新的经验。2004年,2005年，江西和辽宁省也相继开展了以“明晰产权、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林产权制度改革。       2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出:“加快集体林权制度改革,促进林业健康发展”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》建议:“稳步推进集体林权改革”。目前,各地正在紧锣密鼓地开展集体林产权制度改革。       正在进行的我国集体林产权改革是20世纪80年代林业“三定”产权制度安排的延续与完善。主要是对当时没有解决好的问题加以解决,尤其是复归家庭经营不彻底、不到位的问题。       但也因为这次改革的推进，林农开始意识到山林的价值，以前潜伏的一些危机开始引爆出来。       但是，林权纠纷的解决，并非依赖对已有法律的对照和遵循，而是依赖力量较量，一个事件摆平了，但不能成为未来同类事件的参照，社会上同样性质的冲突将重复发生。原来愿意出让林权的村民们忽然意识到从林地使用费中分得的钱还远不能实现自己的经济权利，于是，已经形成的均衡局面被产权界定的一方打破。有几个因素影响目前的林地纠纷：国家权威、林业大户、农民集体行动。在三个影响因素中，三造人马利用各自在人数、信息、地位、权力、资本的优势进行博奕，都可能在维持或变动该林权中发挥作用。       《�望东方周刊》：对这个改革，舆论给予很高的评价。但正像你所主持的课题组所调查的那样，也存在很多矛盾。如何化解目前出现的这些纠纷？       贺东航：我认为，借鉴我国集体林产权制度30年经验与教训，为建立起具有长效激励的集体林产权制度安排, 目前正在推行的集体林权制度改革需要慎重考虑如下几个方面的事宜。       一是正视林改面临的时空背景。经过改革开放三十年的发展，中国的国家或社会在经验层面上的非同质性和非均质性。林权纠纷突显了国家并不是一个同质性的实体，社会也非简单相对于国家的一个同质性实体，各有其自已的分层。仔细阅读林改的文本，从中央国家到省、地级市、到县、到镇、到村委会都会有些区别。社会层面：村组、村民、承包者，也有各自利益。因此，国家政策的推行，不能简单的模仿，都是需要在具体分析场景中加以具体辨析的问题。当前纠纷解决机制可思考的途径是：在认识国家权力与民间社会关系的维度的基础上，通过一系列新的制度安排和实践性环节，将公平放入第一考量。       二是力戒急躁冒进。我国集体林权改革重要教训为过于急躁冒进。如上个世纪“林业三定”推行家庭经营的过程中, 急躁冒进，短期内显得轰轰烈烈,表面上实现了政府规定的目标,工作粗糙, 遗留了大量问题, 出现了产权纠纷, 直接影响到我国集体林森林资源经营水平的提高。       目前, 要清醒地认识到集体林权制度改革的复杂性和艰巨性, 集体林权改革要稳步推进, 避免重蹈集体林权安排与变迁操之过急的覆辙。目前已经出现了急躁冒进的苗头, 如某些省规定利用两年或三年的时间完成集体产权改革。       由于集体林权有关的制度环境(包括风俗、习惯等非正式制度环境)存在差异, 适合甲地的集体林产权改革模式未必适合乙地，时间安排与过程未必要求整齐划一；对改革时机和条件不成熟的地方,不要强迫命令和急于推进。
第三要吸收农民广泛参与。在目前集体林产权改革中, 应采用“自下而上、上下结合”的农民广泛参与的运行模式, 充分发挥当地风俗、习惯等非正式制度安排在集体林产权界定与维持中的正向作用，尊重农民的创造性。       第四，在我看来，私有化不是目前林改可行的选择。虽然国际上林业部门也出现了私有化,但林业部门的私有化通常会限定所有权的转移,同时,政府通过租赁契约或特许权合约以及服务外包吸收私人部门参与。       我国在一些地区转让林地使用权和所有权,但林地依然保持国家所有和集体所有。若推进集体林产权私有化制度变迁,那么需要对我国宪法等在内的一系列法律与政策进行调整,难以在短期内实现。集体林地的保障功能依然存在,短期内难以替代,因此,私有化不是目前林改可行的选择。       最后一点，集体林地和林木要适度流转。既然集体林地依然具有社会保障的功能, 并作为一种社会福利存在着,那么在集体林区尚未建立起比较稳定的社会保障之前, 林地和林木的流转就要适度, 防止因过度流转而出现失地农民, 并因缺乏维持生计的基本条件而造成社会动荡。       总之, 产权的明确与清晰是集体林业发展的前提和必要条件, 而不是全部。需要从国民经济全局, 尤其需要考虑农村经济发展的各种因素与环境, 把握集体林权制度改革及相关的制度设计，国家总体的林改政策要放在在地方特定的时空坐落中上。（《�望东方周刊》记者舒泰峰 特约撰稿阳洁/北京报道）