摘要：20世纪90年代末以来，土地在我国经济增长中扮演着重要角色，成为工业化和城市化的助推器。一方面，土地成为地方政府财政收入的重要来源；另一方面，土地成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具。但是，现行的土地制度框架已对我国经济社会可持续发展提出了严峻挑战。本文对广东、浙江、江苏、安徽、河南、重庆、陕西、北京、天津、上海等省市的土地问题进行了实地调研，提出政府必须在政策和法律上寻求根本突破，要从根本上改变土地制度的二元性，探讨土地财产税改革以替代目前政府土地财政格局，充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。   　　关键词：土地制度  土地收入  农民权利  改革   　　近几年来，我们对广东、浙江、江苏、安徽、河南、重庆、陕西、北京、天津、上海等省市，就土地问题进行了实地调研。从调研中发现，现行土地制度启动了高速经济增长，促成了扩张型增长方式的形成，强化了地方政府介入经济的能力，形成了土地与地方财政、投资、金融信贷和房地产市场发展等环环相扣的格局，但是，巨大的利益博弈也由此而生，在土地占用中产生了大量矛盾。深化土地制度改革，将土地这一重要生产要素的配置由政府转向市场，建立土地支持国民经济可持续发展的长效机制，才是治本之策。   　　一、土地在当前经济增长中扮演着重要角色   　　(一)土地成为高速工业化和快速城市化的助推器   　　20世纪90年代末以来，我国工业化和城市化的快速推进得益于现行土地制度。   　　在工业化方面，政府创办园区、以地招商引资成为推进工业高速扩张的主轴。与20世纪 80年代后期乡镇工业起步时的自动自发、“遍地开花”的情形不同，90年代以后，工业企业纷纷进入政府创办的各类园区。园区的创办和扩大主要依靠从农民手中征得的土地进行滚动开发。到2005年为止，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积，经过整顿以后的国家和省级开发区还有1568个，规划面积1.02万平方公里。2004年，49个国家级经济技术开发区及5个同类园区，实现工业增加值占全国工业总产值的9.19%。一些大中城市和沿海发达省市园区所占份额更高，天津、大连、广州3个经济技术开发区产生的GDP分别占当地GDP的19%、18%和12%；浙江62个省级开发区工业增加值占全省规模以上工业增加值的25.35%；福建省级以上开发区完成的工业产值占全省的45.49%。工业企业向园区集中，除了因为园区能提供更好的基础设施服务、企业聚集具有规模效应外，更主要在于地方政府的工业用地协议出让机制对企业具有吸引力。地方政府一般以土地成本向企业供地，为了招纳和留住有实力的企业，有的地方以低于土地成本甚至“零地价”供地。在一些地方，地方政府制定了工业用地协议价最高限价政策。地区之间的招商引资直接演变成压低土地价格的恶性竞争，其背后则是各地政府的财力大比拼，使工业用地价格长期维持低水平，甚至在有些地区不升反降。据浙江省统计局对全省国家级工业园区的调查，全省平均土地开发成本9.88万元／亩，有些达20万元／亩，大部分工业园区由政府主导开发或授权业主开发，工业用地出让价格低于成本，平均出让价格8.83万元／亩，有近四分之一园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。这种现象在上海、江苏、广东等地也普遍存在。1998年以来，东南沿海地区工业用地协议出让价格一直维持在12-18万元区间，2000年到2003年，某些县市每平米工业用地协议价反而降了40-50元。工业用地的低价协议供应，保证了工业化的高速推进，但滋生了园区土地投机，造成了土地利用效率低下，甚至大量闲置。   　　在城市化方面，1998-2005年，我国城市建成区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。无论东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市、市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市城区面积也以每年5― 6平方公里的速度向外扩展。根据664个城市数据，到2005年，城镇居民人均用地已达133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额高出33平方米，远高于一些发达国家人均城市用地82.4平方米的水平。城市的外延扩张造成城市容积率远远低于国外城市水平，我国城市的容积率仅为0.33，而国外一些城市达到了2.0的水平。   　　地方政府之所以能如此轻而易举地进行城市扩张，土地制度是重要工具：   　　其一，农地的取得成本低，而转为城市用地的预期收益又很高，导致各地政府超常扩展建城区面积。最便捷的办法是，城市政府靠不断修编城建规划来扩大建设用地范围；其次是利用征地低补偿与市场出让之间的高额利润空间，占用大量具有升值潜力的土地。   　　其二，由于绝大部分建设用地获得成本低，刺激了用地单位超占、多占土地行为。在城市用地中，除仅占15%-20%的商业、房地产等经营性用地以“招、拍、挂”出让外，绝大部分城市基础设施和非经营性单位用地都采取行政划拨方式供应，助长了鹤立鸡群的政府办公大楼、超大型广场、超宽马路等城市景观大量出现。   　　(二)土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源   　　1994年实行分税制后，中央和地方在财政分配中的基本格局发生了很大变化，增值税的75%及所得税的一半上划后，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。浙江省某县2003、2004年的财政总收入分别达到30.8亿元和38亿元，留在地方的收入分别仅13.5亿元和 17亿元，与之相邻的某县级市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。但是，财权上收并未相应减少事权，地方财政支出占总支出的比重由1993年的71.7%提高到2005年的74.1%。这种情况也强化了地方政府积极开辟可自主支配收入来源的动力，其途径有二：   　　第一个途径，就是想方设法增加土地出让收入。2000-2003年，全国土地出让金收入9100亿元，2005年一年就达5500亿元。地方预算外收入占地方财政收入的比重从1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上。据东南沿海地区调查，土地严管前的两三年，土地出让金收入在一些县市少则10多亿元，多则近20亿元，占预算外收入的比重高达60%以上。在中西部地区，由于经济发展程度较低，土地收益占地方财政收入的比重相对较低，但近年也呈增长态势，西部某省收取土地有偿使用费由2000年的3626万元增加到2004年的4.58亿元，这期间总共收取了13.6亿元，全省土地有偿出让收入由1998年的2869.5万元增加到2004年的8.71亿元。   　　第二个途径，是通过城市扩张来增加地方政府可支配税收。由于城市扩张带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税全部由地方享有，因此，地方政府发展城市建筑业、房地产业有很大的积极性。这两大产业创造的税收，在地方税收中增幅最大，一些发达县市增幅高达50%至100%，占到地方税收总量的37%以上。西部地区某市2001- 2003年建筑业和房地产业对地方税收的贡献增幅分别达3.8和2.9个百分点，这两项税收收入已占到地方收入的四分之一强。某省会城市的一个区 2003年建筑业创造的税收是1999年基数的近6倍，房地产业创造的税收更是1999年的20倍。   　　(三)土地成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具   　　在这一轮城市扩张中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大主轴。政府大举投资城市基础设施的巨额资金从何而来呢？在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中财政投入仅约占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠土地融资。在西部，地方财政主要靠中央转移支付，土地出让金收入有限，银行贷款占城市基础设施建设投资的份额更高，达到70%-80%。西部某市2000年以来已经完工和正在施工的15个项目，实际投资9.53亿元，银行贷款占76.7%。这些资金主要由政府以土地储备中心、政府性公司和开发区管委会作为融资主体从银行获得贷款，以土地作为抵押品或者政府财政做信用担保。浙江省某县一家城投公司从2000年9月成立，到2004年为止从银行贷款3.26亿元，依靠土地抵押的融资贷款占60%以上。2003-2004年9月该县土地储备中心以土地抵押获得贷款21.13亿元。另一地级市土地储备中心获得贷款余额为26亿多元。这一情形在中西部地区也是如此，截至2004年 9月30日，西部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款余额达19.45亿元，其中省会城市土地储备抵押贷款余额达15.71亿元，占全省的80.78%。此外，许多园区也利用园区开发公司的法人资质和园区内储备的土地进行抵押贷款。1994-2003年间，该省一个国家级高新技术开发区利用各类用地抵押的面积总计达4543.74亩，抵押物评估价值48.49亿元，抵押获得贷款金额30.38亿元。   　　房地产市场的发展，成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道，而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。 1999-2004年，一些发达地区县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，平均年增长超过100%；在个人住房贷款方面，商业银行住房消费担保贷款余额平均年增长近200%。   　　二、现行土地制度难以支撑经济可持续发展   　　我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分届不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设所用土地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断也得到强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构：政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。   　　(一)建设用地依旧维持行政配置与指标管理模式   　　经过20多年的改革，我国绝大多数产品和生产要素已完成由计划配置向市场配置的转变，但土地却是为数不多的加大审批、上收权力、强化政府垄断的生产要素之一。为了保护耕地，约束地方政府用地，中央政府对土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，实行近10年，这套管理模式已凸显重大弊端。不改变建设用地的行政配置与指标管理模式，势必导致土地的粗放利用，危及经济可持续发展。   　　1.大量土地以行政划拨和协议方式出让，造成资源浪费和配置扭曲。2000年，全国划拨和出让国有土地12.92万公顷，其中划拨供地占62.36%，出让占37.64%。2003年，全国划拨和出让国有土地 25.89万公顷，其中划拨和协议出让占72.16%，招拍挂只占27.94%。在土地已极为稀缺的东南沿海省市，行政划拨供地仍达40%，协议出让供地在35%左右。在中西部地区，由于工业发展不足，协议出让土地的比重低，但基础设施大幅投资带来的行政划拨用地比重却很高。陕西省1998-2004年协议出让用地比重为22%左右，基础设施和公共项目(公用设施、公共建筑、交通运输)划拨用地比重却高达 55%。建设用地被以如此高比例无偿划拨和低价出让，激励相关单位超占、多占土地，造成土地的不集约利用。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1／4。协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地，还导致地区之间产业用地配置扭曲。在珠三角和长三角地区出现工业用地比重过高、城市产业用地紧缺、功能滞后，而中西部地区政府将建设用地主要以划拨方式用于城市基础设施建设，但作为城市化内涵的商业、服务业、金融业等第三产业没有相应发展。   　　2.建设用地的指标管理与经济发展对土地的需求脱节。加强建设用地的指标管理和审批，旨在保护耕地，抑制土地滥用，但并未达到约束用地行为的初衷。目前分配给各地的建设用地指标是1997年编制土地利用总体规划时自上而下下达的，计划色彩太浓，且与地方经济发展需求脱节。尤其是沿海发达地区的经济发展速度超过预期，实际用地需求大大超过计划下达量。一些省份5年就用完了10年的指标，有的省份2000年就已用完了2010年的指标。以浙江省为例，2000-2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。按照现行土地利用规划和建设用地指标，5到10年浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。中西部地区尽管不像发达地区那样全面告急，但局部地区和中心城市也出现了用地指标紧张的局面。陕西全省2010年前的规划指标只用了60%，但西安市等中心城市建设用地指标已有很大缺口，截止到2003年底，西安市建设用地量已超过规划指标的3.81万亩，还有84个重点项目等待6.18万亩用地指标。随着中部崛起和西部大开发战略的实施，以及沿海大量产业向中西部地区转移，不到几年工夫，中西部一些地区也将陷入与东部发达地区相似的局面。用地指标严控与经济高速发展对土地需求产生的尖锐矛盾，诱发非法用地蔓延。2000-2003年，陕西全省就查出7.93万亩非法建设用地。2000年以来，咸阳市秦都区有1／3的建设用地属于未批先建。   　　3.助长以地设租、寻租行为。土地资源完全靠政府行政配置，在土地领域出现大量设租、寻租行为。租金多少难以摸清，来源有以下几种途径：一是部门对土地相关的收费。仅土地部门的收费就有耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费等多项名目，总量在部分县市达2亿元以上；二是地方政府为抬高土地“招拍挂”价格，人为减少土地供应量，制造稀缺，抬高土地租金；三是一些单位在城市规划修编或“退二进三”时，将行政划拨的建设用地变性为商业用地，从中牟利；四是工业园区的企业将以工业用地名义申请的土地用于盖居住楼或职工宿舍，甚至在圈占土地后闲置等待规划变更及土地升值后转手，形成土地租金；五是采取增加划拨用地比重，在非公益性用地中配置一定比例的划拨用地，将中央明确必须“招拍挂”的商业、服务业等经营性用地采取协议出让等方式，为个人和团体牟取巨额利益，滋生腐败。