(二)地方政府过度依赖土地经营和融资   　　1.政府经营土地风险与盈利并存。政府经营土地并非是一桩只赚不赔的买卖。政府以公共利益名义划拨供应的道路、绿化、科教文卫用地等，约占整个城市建设用地的50%。约25-30%协议出让的工业用地，低于成本价、甚至“零地价”供应，政府在近期是无法从土地获取收益的。据调查，一般以地招商比较成功的工业园区，待企业成长和税收含养8-10年左右时间才能做到自我发展，而大量的工业园区则因为招商不利遭致土地圈而不用，处于长期亏损状态。只有通过“招、拍、挂”出让的用于商业、娱乐、旅游、商品住宅等经营性用地才能带来当期收益。在各地，真正通过“招、拍、挂”出让的土地只占15%- 20%左右。这部分土地的经营到底能给地方政府带来多大收益，取决于当地经济发展水平和房产市场的发育程度。西部某省会城市等地每年只有1000万元的土地出让金收益，浙江、江苏、广东等地市县级政府近几年的土地收益比较可观。但还会受到宏观政策的影响，在实行土地严控的2003年，东部某省某县和某地级市就仅出手了几百亩土地，土地出让金剧减至一个亿，使主要依靠土地出让收益和土地抵押贷款支撑的城市基础设施投资陷入困境，与此相关联的政府性公司的还贷也就成为问题。   　　2.土地储备中心成为经营土地和提供抵押的机构，政府信用风险增大。入储的土地主要通过行政手段征用农民集体土地。1999年以来，东部某县土储中心共储备土地4873.3亩，征用集体农地3614.4亩，高达74.2%。2003-2004年间，西部某市入储土地中，有87%来自征用农民集体土地。在绝大多数实施土地储备的县市，入储的土地全部通过“招、拍、挂”方式用于住宅和商业等经营性用地，没有一亩用于划拨的公益用地，也没有一亩用于协议的工业用地。土地储备中心是以实现政府土地收益最大化为目的的机构。   　　同时，政府土地储备也存在极大风险。一是经营风险。在中西部地区，由于受土地需求制约，许多县级市和小城市政府收购储备土地的量很小，且入储土地大部分未实现供应。2000-2004年间，西部某省尚未供应的储备土地高达65.8%，其省会城市储备的土地也仅供应出37.2%。一部分已供应的土地价格也远远低于政府预期，该省土地出让价最高的某国家级高新技术开发区，2003、2004年出让土地的每亩平均纯收益仅59万元，而另一地级市储备土地出让亩均纯收益约18万元。二是政策和法律风险。由于政府不能直接贷款，就纷纷成立政府性公司，如城建、城开等专门从事城市基础设施建设的企业，它们获得贷款主要是拿土地储备机构的土地到国有银行抵押，期限为1年、2年、甚至10年，银行提供贷款的背后实际依托的是政府信用。这些公司贷款数额巨大，且运作不规范，直接危及地方财政和金融体系的稳定性。尽管土地储备在地方盛行，迄今却还没有一部关于土地储备的国家法律或规定，只有地方政府文件批复。无法可依使这类机构以不可预期的方式去发展，其中有些地方已拉响警报。地方政府过度经营土地和以高度依赖土地抵押融资的行为，已使财政和金融风险日益加大。   　　3.房地产商和个人房贷对银行信贷的高度依赖，也增加金融风险。在这一轮经济发展中，政府可支配收入的高低依赖于土地招拍挂的收入，土地出让依赖于房地产商的参与活跃程度和出价，而商品房价格的攀升则取决于居民购房。政府、房地产商、个人购房者均以银行信贷为后盾，最终承担风险的是银行。2006年以来，中央银行采取了一系列措施控制货币供应的过快增长，但货币供应总量仍然偏大。增长偏快的货币供给量，拉动了政府城市基础设施投资、房地产开发投资和居民购房投资，而为这些投资提供抵押的就是土地。2005年广东省四大国有银行贷款余额的60%是由土地及土地相关的抵押品获得的。在上海房地产信贷已占中资商业银行各项贷款总量的1／3-1／2。1999-2004年，浙江有的县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，平均年增长超过100%；个人住房消费担保贷款余额平均年增长近200%。鉴于中央严令，房地产开发贷款基本冷却后，个人住房贷款成为各家银行的工作重点，其风险值得警惕：(1)居民住房消费信贷的增长速度远远超过城镇居民人均可支配收入的增长速度。东部某县个人房贷余额从 1999-2004年9月增长了77倍，而同期城镇居民人均可支配收入增长1.72倍，前者远远高于后者。绝大多数居民家庭经济收入与高涨的房价不相称。中高档住宅每平米售价4000-6000元，一套120平米的住房约70万元左右，是中等家庭年收入的10-15倍。(2)银行迫于利润压力，竭力扩展房贷业务，不去细究个人还贷能力。一旦出现房价下跌，居民还贷能力就将影响整个房地产市场的发展、土地市场的运营和整个金融体系的稳定。经历了房市狂热的上海，个人贷款不良率已有所上升，至2005年年末，出现连续3个月以上违约的自然人客户达7869户，比上年末增加2650户，增幅为50.78%；违约笔数8227笔，比上年末增加2771笔，增幅50.79%，且这种不良率的上升仍在延续。由此可见，银行风险在房地产市场牛气冲天时，较高的现金回收率似乎不成问题，但是一旦房地产市场步入熊市，房价由涨转跌，市场疲软，成交价格靠不住，引发银行个人房贷的系统风险。   　　(三)忽视农民的土地财产权利   　　1.快速城市化和工业化的占地，主要是通过征用农地来实现的。1997-2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占用农民耕地304万亩。在东部沿海省份，每年建设用地量达40-50万亩，征用土地占建设用地比重高的到90%以上，低的也要到 75%。在中西部地区，尽管建设用地量远远低于东部地区，但是，1994-2003年西部某省各类非农建设占用耕地也达72.79万亩，其中征地仍是主要手段，占建设用地近90%。土地征用量如此之大，严重侵害了农民的土地权利，影响被征地农民生计，引发大量群体性事件。不尊重农民的土地财产权利，必然导致社会矛盾激化。   　　2.农民对以“公共目的”为由征得的土地用于盈利性活动尤为不满。按照《土地管理法》的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但事实上征地权已被滥用于非农建设的任何领域，凡是农地变为建设用地就要实行征地。有人将这种局面的出现归结于“公共目的”的难以清楚界定。其实，我国大量建设用地具有明明白白的盈利性质。对于农民来讲，政府将征用的土地用于学校、医院、道路、绿地、政府办公楼等等，尽管这些具有公共利益性质的用途，也有部分转用于盈利性活动，被征地农民总体还能理解。但是，对于政府将大量土地圈占用于创办工业园区，协议出让给企业，被征地农民就感到很疑惑：为什么只有政府才能出让，我们就不能将土地出租给企业呢？更让农民不满的是，政府以很低补偿征得的土地，被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业和房地产，群体性事件多数由此引发。   　　3.农民对土地补偿感到不公平。按照《土地管理法》，政府给予被征地农民不超过30倍的土地原用途进行补偿。在浙江、江苏等沿海发达省份，随着经济发展水平的提高，土地出让价飞涨，土地补偿和安置补助费最高也只有2.5万元左右，低的不到2万元。低补偿与农民土地权利意识增强形成的极大反差，是发达地区政府与失地农民矛盾的主要原因。据浙江省国土厅信访室统计，2003年，农民土地权益纠纷已成为全省群体性上访首位，反映征地补偿与安置问题的来信2001年为586件、2002年为 1058件，分别比上年上升14.5%和80.55%。在中西部地区，尽管农民的土地权益意识不像发达地区那样强，但由于大量耕地被用于国家重点工程及基础设施建设，这些项目往往资金量大，工程紧，补偿要么低于法定标准，要么不到位。一些国家投资项目要求地方资金配套，自行解决征地问题，甚至按每亩平均价或每公里均价包干费用，而到地方大多数就只能按法定补偿标准的低限执行，造成被征地农民生活水平下降。陕西省给被征地农民的补偿公路一般仅0.6万元／亩，铁路0.82万元／亩。西安绕城高速最高补偿标准为6000元／亩，调高后也只有8000元／亩。府(谷)―店(塔)一级公路征用耕地补偿标准为600-3200元／亩；吴(堡)―靖(边)高速公路为 800-3200元／亩。半数失地农民的生活水平较失地前下降。武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩，补偿标准为每亩1.89万元，最后实际每亩只有 4800元，降幅达75%。   　　4.征地补偿费被各级政府及集体经济组织截留。在现行土地管理法下，给被征地农民的土地补偿应包括耕地补偿费、劳力安置费和青苗补偿费。但是，在实际补偿中，农民往往搞不清是哪几项，多数地方的做法是将劳力安置费和青苗补偿费给予被征地农户，而将耕地补偿费留在村集体经济组织，甚至乡镇政府也会截留一部分。还有些地方连劳力安置费也不全额发放到被征地农户，而是将其中部分资金纳入失地保险。2004年全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地补偿费147.7亿元。2005年，审计署对国家34条高等级公路审计，有21个项目当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠扣减应支付给农民的征地补偿欠费16.39亿元。   　　5.征地程序缺乏透明和协商，农民参与度低。《土地管理法》规定，征地过程中，地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及被征地农民的评议。但是，《土地管理法》没有明确必须在征地之前听取集体或农民意见，以及给予他们作出反应的机会。政府只是就征地目的、位置、补偿标准、安置措施等，以一纸公告通知农民，很少事先告知被征地农民。咸阳市秦都区国土局同志反映，在1998年10月30号以前，实施的是“协议征地”，也就是说，由用地者与所在村组直接见面，由双方协商确定土地出让价格，国土部门只起一个中介作用，那时农民得到的补偿还多一些。在1999年新《土地管理法》颁布以后，“协议征地”原则上变成了“公告征地”。所谓“公告征地”就是，其一，由国土部门代表政府直接去征地，用地单位和农民就不再见面了；其二，政府和被征地农民集体之间也没有什么可协商的，政府就是把要征的耕地面积及给予农民集体的补偿等，告知他们而已；其三，政府从农民那儿征得土地后，与用地单位签定供地协议。征地的过程变为政府根据用地需求，以法律为依据，从农民那里合法、强制获得土地的行为。