(四)中央与地方政府在土地功能上的目标差异加大   　　城市快速扩张伴随农田大面积流失。全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2005年的18.3亿亩，人均耕地从1996年的1.59亩下降到2005年的1.40亩。1996-2002年间农田平均每年以1027.5万亩的速度流失，且速度还在加快，凸显中央政府耕地保护、粮食安全、经济增长的综合目标与地方政府追求经济高速增长的单一目标的不一致。   　　早在1997年，中央出于对粮食安全的担忧，提出了实行最严格的耕地保护制度，包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度等。批准占用基本农田的权限在中央，占用耕地及补充耕地实现动态总量平衡由地方政府实施。但是，地方政府利用这一制度安排，想方设法进行耕地占补平衡的编制和变通，以应付中央的审批，达到尽量多征占耕地的目的。一些地方要么通过省内调剂、由建设用地指标有缺口的地方向指标富余地区支付一笔费用来平衡；要么通过土地整理折抵，来从中央获得非农建设用地使用的许可，1997―2003年，浙江省已通过土地开发整理补充耕地 234.85万亩，连续8年实行了占补平衡有余，累计占补节余43.65万亩，超过国家要求浙江规划期内占补平衡有余16万亩目标任务的173%；要么将鱼塘、河滩、坡地也纳入农保范围，出现基本农田“上山、下水”的现象。前几年还出现了省级之间基本农田代保的做法，甚至干脆违法用地，待土地清查时交点罚款变为合法了事。为了得到中央用地审批许可，一些地方政府甚至直接在帐面上编制耕地动态总量平衡，从而出现一个地区的工业和商业用地占有很大比重，而基本农田数不减反增的戏剧性现象。还有一些地方，尽管通过土地整理、异地代保等做到了耕地的占补平衡，但是，补充的耕地质量已大大下降，减少的耕地中有灌溉设施的高达2／3，补充的耕地中有灌溉设施的只占1／3。   　　为此，中央出台28号文件，对占用耕地补偿制度和保护基本农田作出了更严格的规定，31号文件在此基础上进一步明确了土地管理和耕地保护的责任。但是，现行土地制度所形成的地方政府经营土地的激励机制仍然存在，占用耕地及补充耕地实现动态总量平衡的实施权还在地方，在土地利用目标上，中央与地方政府不一致的问题就难以改变，“指标年年不够用，指标年年用不完”的游戏也不会停止，仅靠严管措施，还不能有效解决农田保护与经济发展相脱节产生的种种问题。   　　三、深化土地制度改革的建议   　　(一)打破土地一级市场的政府垄断，在源头上阻断地方政府卖地机制   　　1.贯彻宪法规定两种土地所有制长期并存的基本精神，实行国有土地和集体土地的“同地、同权、同价”。在我国，集体土地所有权和国有土地所有权制度是平等的制度，应赋予两种所有制的土地参与工业化和城市化的平等权利，改变目前农地只要变为建设用地，其所有制就由集体所有变为国有的格局。遏止地方政府通过规划控制冻结农民对土地的使用，行政区划调整，村民改居民，新一轮城市规划修编等行政手段，推行土地国有化，强行将农民集体土地转制，导致农民失地、失业、失权。   　　2.着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利性为目的的用地不得征用。土地的征用坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。   　　3.严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义、实际是营利性的用地。进行某些类公共用地按市场价赔偿的试点。   　　4.限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围。明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地，包括：收回用地单位已经撤消或迁移的用地、连续两年未使用的土地、土地使用者擅自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地、土地使用期届满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地、长期荒芜闲置的土地、国有河滩地、公路、铁路、机场、矿场等核准报废的土地、收购如因公共利益或实施城市规划调整使用的土地、旧城改造重点地段土地、因企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地、土地使用者依法取得出让土地使用权后无力开发和不具备转让条件的土地、土地使用权人申请收回的土地、土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地、城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土地。鉴于土地储备制度已经在全国1000多个城市实行约6、7年之久，中央政府应着手制定有关政策和法规，对土地储备宗旨、目的、范围、机构设置、法人地位、储备土地的贷款资格、抵押方式等做出相应规定，尽快结束政出多门、各行其是的混乱状态，防止土地储备中心的融资风险。   　　(二)尊重农民土地财产权利，让农民以地权分享工业化和城市化的成果   　　1.谨慎对待“以社保换土地”的做法。为了化解农民与政府在土地利益上的冲突，一些地方开始实施“以社保换土地”的做法，将被征地农民纳入最低生活保障，这是一个进步。但“以社保换土地”，一方面要让农民觉得交出土地是值得的，另一方面也要求政府财政有足够的能力完成这种置换。事实上，城市政府对城市职工的养老保险和社会保障都存在严重资金缺口，目前一些发达地区也仅仅给予失地农民每月不到200元的保障，广东省预计社会保障费用会使征地补偿亩均价再增6万元之上。因此，提高失地农民社保费用，须冷静对待，既要避免政府被拖人巨额财政泥沼的境地，又要防止一些地区以向农民提供社保的名义侵占农民土地。   　　2.积极推广地方创新性做法。要尊重农民的土地财产权利，就要在被征地农民赔偿方面，按土地市场价格进行补偿。在不能一步到位的情况下，应当尊重地区的许多创新性做法，并在充分调研基础上予以推广。一是在法律许可的范围内，对土地进行分等定级，土地补偿以土地原用途的年产值为准改为区片综合价。土地补偿额的确定既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，让农民的补偿中既有绝对地租，也体现一定的级差地租；二是给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。三是保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等做出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。   　　(三)完善土地出让金的预算管理，积极推进土地财产税改革   　　1.尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，因为它有利于调动地方政府征收的积极性，而且土地的变化情况地方更容易掌握，因而也更容易足额征收。中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。   　　2.启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。在阻断卖地机制和加强土地出让金规范管理的同时，借鉴发达市场经济国家的经验，启动土地财产税改革，让地方政府从土地用途转换和土地交易中获得税收，保证地方政府永续的收入来源。同时，在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为3个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。   　　(四)尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势   　　1.审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。地方经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大中西部地区落户，促进制造业向中西部地区转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。   　　尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益。(2)集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市。(3)建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，；将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。   　　(五)客观审视指标管理的效力，探索更有效保护耕地的制度安排   　　1.建立基本农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。   　　2.科学研究区域产业布局，建立国家粮食安全保护机制。组织多学科力量，对我国区域产业布局进行科学研究，在此基础上实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩，对保障国家粮食安全的耕地，实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域补偿的双重机制，使粮食安全和耕地保护做到目的明确、责任清楚、补偿公平、行之有效。   　　(六)尽快启动《土地管理法》等相关法律的修改，增加农民土地权利保障内容   　　《物权法》出台后，增加农民土地权利保障条款的内容，须在《土地管理法》的修改中得到确认。《土地管理法》的修改要体现保障农民土地财产和保护耕地的双重目标。要以《物权法》、《农村土地承包法》中关于农民土地权益保障的立法精神，增加和充实农民土地权益保障的内容。(1)乡(镇)集体经济组织代表集体行使土地所有权，为镇政府占有和经营集体土地提供了依据。建议取消“乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”的条款。(2)村民委员会代表集体行使土地所有权，引发村委会圈占村民小组土地等新问题，建议改为“共同属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使土地所有权”，并且明确“村民小组行使集体土地所有权”。(3)由于农村集体建设用地占建设用地总量的半壁河山，建议增加对集体建设用地使用权的一般规定，允许其在规划和用途管制前提下，可以出租、出让和转让。(4)宅基地的出租已成城郊结合部和发达地区农民的重要收入来源，建议修改“宅基地使用权”条款，允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。   　　为确保完成农民土地权益的立法工作，还须完善土地立法的微观层面工作，如农地的地籍普查和登记制度、统一的土地权证等。从构建农民财产权的角度规范市场，阻断地方政府卖地诱因，切实保护好耕地。