中国21世纪城镇化发展战略论坛”2006年2月17日-19日在北京钓鱼台国宾馆举行。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授于建嵘做了题为“中国城镇化与农民土地权益保障”的演讲。 一、中国农村城镇化过程中农民土地权益受到了严重侵害。 中国城镇化是在农村土地集体所制背景下发生的，由于这种土地制度存在诸多缺陷，致使国家及强势阶层利用强制性的土地征用政策对农民的土地权益进行剥夺。现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。而且，国家垄断了土地的一级市场，所有土地的转让都要先由国家低价征用变为国有，然后按市场价出售。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，而造成大量的农民成为无地、无业和社会保障的三无人员。 近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。由于有这种利益冲动，各地都把出卖农民土地作为获利和创收的重要措施。据初步统计，从1990年到2002年全国用于非农建设占用耕地达4736万亩。其中，1990年至1996年共非农占地3080万亩，平均每年440多万亩；1997年至2002年非农占地1646万亩，平均每年约274万亩。因这些非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0．7亩，每占用一亩耕地就会造成1．4人失去土地，依此推算，13年来全国共有6630万农业人口失去了赖以生存的土地。而由于征用补偿标准低，失地农民所获得的土地补偿费不足创业，又没有建立合理安置和社会保障制度，导致数千万失地农民成为了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的社会流民。 二、土地问题成为了目前农村社会冲突的焦点问题。 中国农村土地这种状况如果，已产生了十分严重的社会后果，其中最为突出后果之一就是将对社会稳定将构成长久的威胁。国务院总理温家宝在“中央农村工作会议”公开批评地方政府说，目前不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及农村社会稳定。事实证明，土地问题已成为了目前农村社会冲突的焦点问题，约占全部农村群体性事件的65%。 根据我们的调查，目前因土地导致的社会冲突事件主要有如下特点：第一，冲突当事方发生了变化。目前农村土地纠纷较之税费争议来说，在双方当事人方面有着较大的变化：从控告方而言，虽然村民联名仍然是最为主要的形式，但村级组织已成为了重要的控告方。这主要是由于在强行非法征地等争议中，村级组织与农民的利益是一致的，因此在村民们的压力下有可能成为抗争的主体。在一些实际性的冲突中，村民的男女老少齐上阵的情况也经常发生，这与税费争议时主要以抗争精英为主有明确的不同。从被告方来说，市县成为被告方的比例较高。在农民税费争议中，被告方主要集中在乡村两级组织，其中乡镇政府是最主要的被告，市县很少成为被告的主体。特加是，在目前的土地纠纷中，一些房地产经营公司和开发区成为了被告方，这在税费争议时期是没有过的。第二，冲突的地域分布发生了变化。与税费争议主要集中在中部农业省份不同，目前农村土地纠纷最集中的地区是沿海较发达地区。其中以浙江、山东、江苏、河北、广东最为突出。这些地区争议的主要是非法或强制性征地，农民控告的对象主要是市、县政府。在中部地区的安徽、河南、黑龙江等地区所表现出来的问题主要是对农民土地承包权的侵犯，控告的对象主要是乡镇及村级组织。第三、冲突的方式发生了变化。在农民的税费争议中，上访、宣传和阻收是最主要的抗争方式，而到了农民的土地纠纷，到县市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至高速公路、铁路上静坐。第四，冲突程度变得相对激烈，警农冲突时有发生。在农民抗税维权时，由于中央有明文禁止使用警力，地方政府在使用警察镇压农民维权代表要承担政策和农民反抗的双重风险，所以除个别事件外，很少在税费问题发生一定规模的警农冲突。而目前的土地维权抗争活动中，由于利益巨大，双方争议无法协调，地方政府动用规模警力对待失地维权的农民已是常事。第五，抗争的语言发生了变化。农民因土地而发生的抗争，虽然在文本上也引用了一些法律条文或三个代表之类的话，但更多的是“我们要吃饭，要生存”，“我们是农民，土地是我们的命根子，没有土地，我们赖何以生存？到头来，只有揭竿而起，因为，吏不可畏，小民从来不可轻”这样的语言。第六，外力介入情况不同。由于土地是农民的生存保障并涉扩到巨额经济利益，因此，每一事件均具有重大的社会影响。作为抗争的农民一方，也就经常通过各种渠道向社会求助。一些知识精英，主要是法律人士也为了各种目的（经济的、政治的或社会影响）而深入其中。特别值得注意的是，由于知识精英的介入，有许多事件就会离开土地纠纷本身而成为政治事件。 三、明确农民土地所有权，运用市场机制实现土地的合理转移。 如果说，城镇化是历史性趋势，那么，在城镇化过程中如何保障农民权益特别是土地权益也就是一个不可回避的问题。农民土地权益如何保护，目前分歧最大的就是农村土地能否私有化。现在比较主流的提法是“切实保障农民对土地的长期使用权”，就是要“把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权”。实际上，如果不改变农村现行的土地制度，就不可能确保农民的土地权益在城市化进程中免受侵害。因为，从本质上来说，“农村土地集体所有”在人民公社时期曾经劳役农民的一种制度，而现在则为国家和强势阶层继续剥夺农民的基本生存条件提供了法律上的依据。 目前执政者和专家学者都在为解决农民失地失业问题寻找各种解决方案，其中主要措施有两个方面，其一是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划，滥征耕地。其二是要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计等等。这些方案和措施就缺乏对我国农村土地制度中存在的官权强制地侵蚀民权这一本质性问题的清醒认识。而如果不限制国家和官员的在农村土地上所拥有的无限制权力，不能让农民有能力维护自己的土地权益，靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题。而目前的当务之急是要限制各级政府特别具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，让农民有能力维护自己的权益。为此，首先要明确的就是农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民。然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。只有农民取得了土地的所有权，成为了土地的真正所有者，才有可能拥有在土地关系变更过程中的谈判权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，才能“保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本”。