[摘　要]受传统二元结构影响，中国农地制度的二元特征十分显著；农地制度的二元性是中国转型中产生的特殊问题，必须随着二元结构转型而与时俱进；严格界定国家、集体与农民的土地关系，应成为今后农地制度创新的主题。
[关键词]农地制度 二元性 结构转型 创新   　　一、中国农村土地制度的二元性 　　受传统二元结构影响，中国农村土地制度（以下简称农地制度）的二元性特征十分显著： 　　1、中国农地与城市土地在权利结构、管理与市场上的“二元”分割，引发了工业化、城市化与农地制度的种种矛盾 　　我国1982年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”城乡土地不同所有制决定了政府必然采取二元管理政策。城市土地的使用权可以通过招标、协议和拍卖等方式转让，形成城市土地使用权市场；农地的所有权属于农民集体，因而只有集体范围内的农民才享有农地的承包经营权，虽然国家鼓励土地承包经营权的流转，可是流转只限于不改变农地所有权性质和农业用途，而且具有地域限制。农地与城市建设用地之间不能自由转化，其转化只能由国家因公共利益需要通过征用转变为城市用地。对于非公共利益性质的农地转用问题，则产生了“征地悖论”。 [1]不通过征地是违宪，因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了“全部城市土地为国有土地”的宪法准则，征地也违宪，因为不合乎“为了公共利益才可征地”的宪法准则；实际上无论农地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，一律采取由国家强制征地，然后再有偿出让的办法。因而，中国城市化和工业化的过程也是一个农地减少的过程。 　　2、中国农地所有权与最终处置权的“二元”不同主体，导致了农民土地集体所有权残缺 　　农地法律上的归属历来都是清晰的。《宪法》第9条与第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有，1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，更是作了详细规定，即集体土地所有权主体有三类：乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体，分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。尽管产权经济学和法学都认为所有权是由一组“权利束”构成的，包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等，可是在产权经济学看来，重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率，即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者，处分权是最核心权利。经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农民拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺，这种情况突出地表现在：近些年来，不少乡镇政府利用“农业现代化”、“产业化”、“规模经营”等口号，否定土地家庭承包制。[2]在这些活动中，乡镇政府对自治村采取责任状形式推动。承包经营合同不仅不能保护农民的土地权益，反而成为了乡镇政府侵犯农民土地权益的合法手段。 　　3、中国农地法律上所有权与事实上所有权的“二元”分离，造成了农民土地承包经营权的不稳定 　　土地承包经营关系的稳定对农民家庭的生产和生活具有十分重要的意义，世界银行的研究表明稳定的地权对长期投入有系统的影响，如在土地有机肥与水利设施的投资，有助于农业可持续发展。[3]家庭承包制实施后，党中央一直高度强调农地承包关系稳定的重要性。1984年在第一轮土地承包中，为了克服农民“怕变”的心理，将土地承包期限规定为15年；针对第一轮土地承包将到期，1993年在第二轮土地承包中，中央即时出台了“土地承包期再延长30年不变”的政策；1998年江泽民同志视察安徽和2002年温家宝总理在人代会答记者时都指出“30年后也没有必要变动”。中国（海南）改革发展研究院农地课题组1999年对全国17个省的1700个村的1700个农户的调查样本表明，有77.4%的村自从实行家庭承包制以来至少进行过一次土地调整，其中有50.8%的村进行了大调整，在第二轮承包所签发的合同中，有25.6%的村允许30年内进行土地调整，有3.9%的村规定了30年内必须进行土地调整，有42.69%的村没有是否进行土地调整的规定，明确提出防止30年内土地调整的村只有13.6%。 　　理论界普遍认为农地承包经营关系不稳定的根本原因在于农民集体土地所有权权能不健全，即存在“所有权主体缺位”问题，农村集体土地“名义上人人所有，实际上人人没有”，缺乏行使所有权职能明确的主体。笔者赞同所有权方面的原因导致农地承包经营关系不稳定的观点。可是，笔者认为农地所有权存在的问题并不在于所有权主体缺位。如前所述，中国每一宗农地所有权主体在法律上是十分明确的，即“一定范围内的农民集体”。《农村土地承包法》根据多元化的土地所有制，明确规范了由谁来发包土地以及在多大的成范围内发包土地。例如，该法第12条规定“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集集体经济组织农民集体所有的土地所有权。”而且1995年4月9日国家土地管理局公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对农地权属进行了很好的界定，现实生活中农地纠纷很少是因为权属不明确造成的。 　　笔者认为，中国农地所有权各种问题的症结在于法律上的所有权与事实上的所有权相脱离。科斯（1937）以来，经济学家们普遍认识到界定产权要花费资源。其中，巴泽尔（1989）特别强调，从法律上界定一项资产的所有权比在事实上界定它花费的资源通常要少。由于在事实上界定产权非常不容易，即使在法律上把全部资源都清楚地界定为私人所有，在实际经济生活中由于私人产权的实际执行成本过高，而无法保持其权利的排他性。[4]健全的所有权应该是法律上的所有权与事实上的所有权相统一。农地法律上属于农民集体所有，实际上变成了集体经济组织所有，有的甚至成了村干部的小团体所有。集体经济组织拥有农地事实上的所有权除了前面所提到的频繁调整土地分配关系外，还表现以下两个方面：第一，组农民集体作为集体土地所有权主体地位逐步丧失，自治村一级的土地权利越来越大。目前，村民小组占有绝大部分耕地，但土地所有权并不能在村民小组一级得到充分体现，有向自治村集中的趋势。在有些省，大多数合同（93.6%）是由村委会作为发包方签字盖章的，只有6.4%的承包合同是由村民小组作为发包方签章的；[5]第二，农民土地承包经营权流转受到集体经济组织限制。过去中央政策法规规定，转让、出租、转包、互换和入股等农地流转须经发包方同意，但往往发包方同意时附加条件。《农村土地承包法》第37条规定“采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其它方式流转的，应当报发包方备案。”因而，政府鼓励转包、出租和互换等暂时性土地流转，对转让、买卖、继承、抵押和赠与等永久性土地流转方式采取不赞成的态度。自从家庭承包责任制确立以来，由于农民土地承包经营权与集体土地所有权未能明确地界定，农民土地的产权结构是分割的，这个权利的使用、收益和处分等方面都存在农民以外的其它利益主体，农民土地承包经营权实质上变成了农地使用权，农民土地所有权主体地位仅存在法律意义上。 　　法律所有权与事实所有权的脱离与社会大生产从而所有权与经营权分离有关。在社会化大生产的条件下，所有权与使用权的分离成为常态，由于缔约各方的目标不会自动统一，必须加以协调，信息不对称和合同的不完全使得这种协调无法低成本进行。交易成本是法律所有权与事实所有权脱离问题的集中反映。一般而言，发达国家法律所有权与事实所有权分离现象不太严重，因为竞争的市场体系充当了一种纠错机制，抑制了交易成本上升，使二者分离现象得到纠正；而发展中国家二者分离现象十分普遍，根据诺斯理论，其主要原因在于发展中国家政治市场不完善与交易成本太高。[6]中国农民土地事实所有权维持成本过于高昂的主要原因在于：一是与农民集团利益的性质有关。中国农民数量庞大，其集团收益具有公共性，即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否支付出了成本。集团收益的这种性质促使集团的每个成员“搭便车”而坐享其成。集体越大，分享收益的人越多，为实现集体利益而进行活动的个人份额就越小，理性的经济人都不会为集团的共同利益而采取行动。而乡村干部是“那些拥有更多财富、更具同质性和规模较小的利益集团，具备更多的资源去影响负责产权分配的政客，拥有更多的选票以吸引对他们要求的注意，更具有内聚力以成为有影响力的说客。”[7]二是由于农民文化教育程度较低，加上信息不对称和基层民主建设不尽理想，农民在与乡村干部的博弈过程中总是处于相对弱势地位，农民土地权益不能得到有效的保护。即使其土地承包权遭受侵犯，由于诉之法院的成本高昂，胜诉的收益较小，单个农民的理性选择往往是“沉默”。 　　二、二元结构转型过程中的农村土地制度 　　理论界普遍认为，当前中国农地制度存在的众多问题都根源于行政权力对农民土地承包经济权的侵犯，减少政府干预进而确保农民集体土地所有权的直接排他性是所有学者共同的主张。在笔者看来，中国现行农地制度的缺陷集中体现在“二元性”上，政府对农民土地权利的干预是农地制度二元性的必然要求。而农地制度二元性问题在传统的计划经济体制下和发达国家都不存在，是中国在经济转型中产生的特殊问题，其根本原因在于农地制度没有随着二元结构的转型而与时俱进。 　　1、中国农地制度制约农村剩余劳动力转移 　　人地矛盾是农地制度创新必须解决的根本性矛盾。诺思和托马斯（1973）通过对西欧经济史的考察，发现英国为什么从14世纪开始能完成农业革命，主要是因为地主将公共地圈为私人大农场，以及其他把农民赶离土地的方法，加上向新大陆大量移民，从根本上缓解了农业生产中的人地矛盾。有保障的土地私有产权是英国农业生产率显著增长的必要条件。与此相反，由于在政治上遭到强有力的牧羊人的反对，西班牙没有能建立起保护农田的私有产权，这被认为是近代史上西班牙的农业和经济相对于英国处于停滞状态的主要因素之一。[8]对于那些人口众多、耕地稀缺的国家，人地矛盾化解决定着农地制度改革的成败，日本和台湾地区农地制度改革为中国提供了正面的经验。日本和台湾地区在二战后所进行的土地改革把所有属于不从事耕作的地主土地分给了农民，实行的是一种“农地农有”制度，这一改革极大地缓解了紧张的人地矛盾，建立起由同质的小土地所有者组成的平均化的农业社会，构成了这些国家和地区其后经济快速发展的基础。进入70年代以后，伴随着工业化和城市化，农村出现了人口老龄化、劳动力短缺、农业兼业普遍等现象，农业发展基本上处于停滞不前状况。日本从1970年而台湾地方政府则是从1983年开始，进行了农地制度第二次改革，成功地实现了大量农民与土地彻底分离。 　　伴随着经济结构转型，中国正经历着一个前所未有的社会变迁。截至到2003年底，进城打工的农民已经达到11390万人，已占农村劳动力总数的23.2%，其中举家进城打工的农民2430万人，占全部进城打工农民总数的21.3%。这部分农民的生存状态已经与农地有了质的分离，很少有人愿意放弃土地。尽管《农村土地承包法》第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”该规定在现实经济生活中无法实施。目前中国农地制度有阻碍农村劳动力转移的一面。比如，如果农地制度的个人化程度提高，土地价值随之提高，一些农民就可能通过转让土地而筹集一部分进城长期居住的资金，从而加快农村劳动力转移的步伐。杨小凯的新古曲产权理论表明，农地产权结构的改进对农业、农村、工业和城市的经济发展产生了巨大贡献，该模型说明，到1987年，影响农产品定价制度的改革潜力已不大，因为界定产品收益权的效率指数是0.972，已接近最高值1；但土地买卖制度的潜力还很大，因为1987年界定土地转让权的效率指数只有0.123，远低于1。 　　2、中国农地制度影响农地规模经营 　　综观发达国家农地制度变迁的历史，我们不难发现小农经济有实现土地规模经营的客观发展要求。美国农地产权制度改革和规模经营的实现是在向西部扩张与把公地处理给私人过程中同时完成的。其它国家则是先完成农地产权制度改革，然后在产权清晰的基础实现土地规模经营。印度、日本和中国台湾地区与中国大陆的基本情况都是人口众多、耕地稀缺，这些地方都不遗余力地推进土地规模经营。印度独立后，几乎所有的邦都通过法律，企图通过合并小块土地来实现土地规模经营，土地合并计划只获得了有限的成功。为了解决农地分散经营与现代化大生产日益尖锐的矛盾，日本政府1970年修订了《农地法》，废除了对农民农地拥有量和出租地量上限的限制，废除了对地租的控制，允许农业合作社从事农业生产经营活动，旨在实现农业现代化和农地的规模经营。30多年来，日本农地制度一直是以农地集中和规模扩大为中心展开的。总体上讲，这一政策目标进展十分缓慢，分散农地的集中仍是政府农地工作的重点。可是，日本农地整备和规模经营却有较快发展，北海道地区规模经营发展最快。从1983年开始，台湾地方政府进行了第二次农地改革，这次改革目的主要也是实现农业现代化和农地规模经营，台湾每个劳动力经营的土地规模大于日本，土地规模经营的实施效果远比日本显著。 　　80年代中期以来的农地制度创新主要是由于原有的农地制度安排的绩效已不能令人满意，通过土地集中的途径来提高土地效率，成为所有农地制度创新的一个主题。可是，现阶段各种农地制度创新形式都是政府倡导和推动的，农地经营规模的扩大是建立在农民土地权利排他性降低的基础之上。因而，新的农地制度安排不仅没有很好地解决家庭承包制所表现出的制度缺陷，还有可能最终丧失规模经营的优势。 　　2000年，我国农户平均拥有土地0.49公顷（合7.34亩），平均每户拥有的耕地块数多达5.68，其中耕地面积不足0.07公顷的有4.16块。土地的小规模经营使农业现代技术和管理方法的使用受到限制，成为提高农业生产的障碍。虽然法律上承认农民可以通过土地使用权的流转来实现规模经营。1998年修订后的《土地管理法》除了第2条抽象地宣布“土地使用权可以依法转让”之外，再没有相关的具体内容。我国耕地、林地和草地采取家庭承包方式，而四荒地采取商品化承包方式，出于家庭承包土地社会保障功能的考虑，害怕农民永久性地转让土地承包经营权后，危及其生存，进而影响到社会稳定，国家对耕地转让进行限制。根据西方产权经济学，耕地难以实现规模经营的根本原因还是在于农地所有权。农村土地属于农民集体所有，至于集体所有制的具体形式是什么，法律没有详细规定。从我国农地制度运作的实际情况来看，周其仁称其为“社区成员权”，并进行了很好的说明。所谓成员权，即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村土地的权利，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利，其结果自然是土地随社区人口的变化而不断调整。 　　3、中国农地制度制约城乡协调发展 　　先行工业化国家实践表明，工业化不同阶段城乡之间的关系是不同的。在工业化的初期阶段，农业是国民经济中的主要部门，农业除了为城镇人口提供粮食外，农业剩余流入工业和城市，支持了工业和城市发展。从工业化的中期阶段开始，工业化对农业部门的资金与产品依赖都会逐渐减弱，工农业和城乡之间趋于协调发展。在工业化后期阶段，工业、城市将反哺农业、农村，国家加强了对农地资源的管制。到了20世纪30年代，由于大量的开发，砍伐森林，大量使用化学制品，加速了水土流失和土壤破坏，美国政府土地工作的重点并转移到对土地资源的保护。从30年代初到80年代末，美国土地资源保护最主要的办法是采取立法形式，通过农业支持项目来实行， 1996年通过的《农业完善和改革法》通过土地分区法，加强了对土地资源保护和利用的控制。 　　在改革开放前，“农地非农化”的规模并不大。1978年后，随着发展战略的调整，轻工业迅速崛起，重工业快速发展，城镇化全面展开，“农地非农化”的数量急剧增加。仅1997～2003年7年时间，我国净减少耕地1亿亩；2004年，国家在宏观调控中高度重视耕地保护，全国耕地仍然净减少1200万亩。近年来，攫取新增建设用地土地有偿使用费成为国家获取农业剩余的重要途径。改革开放以来，由于低价征地，农民所蒙受的损失超过了2万亿元。 “农地非农化”的过快发展使工业化、城市化偏离正确的发展轨道。根据国家土地管理局1997年进行的耕地清查，在1991～1996年间，全国共有174.7万亩闲置土地，其中94万亩是耕地，到2000年，仍然有100多万亩闲置土地，有51.8万亩闲置的耕地再也无法恢复。由于我们不注重对农民土地权益的保护，因荒漠化、水土流失和掠夺经营所带来的优良土地存在不断劣质化趋势。 　　三、中国农村土地制度创新――国家、集体与农民土地关系的重构 　　通过以上分析，我们对中国农地制度创新的思路已经明朗化，那就是必须构建一个有利于二元结构转型的农地制度体系。具体来说，新型农地制度要为农村剩余劳动力转移、农业经济结构调整和城乡协调发展提供支撑。[9]虽然从80年代中期以来，全国不少地方纷纷进行农地制度创新。例如，贵州省湄潭的“增人不增地、减人不减地”模式，山东平度首创的“两田制”，大城市郊区和沿海发达地区普遍开展的“土地规模经营”。现阶段，农地制度的不同创新形式都在一定程度上使农地效率有所改善，由于仍然没有摆脱传统的二元发展思路，从而不可能从根本上解决家庭承包制所表现出的制度缺陷，现行农地制度与日益完善的市场经济体制越来越不适应。 　　笔者认为，长期以来法学界对土地承包经营权债权物权性质的讨论，也没有从二元结构转型这一制度环境来研究农地制度创新。“持债权说”的学者从土地承包权的产生与实际运行出发，认为土地承包经营仍然具有明显的债权性质，尽管债权说有现实的法律关系依据，债权性质的土地承包经营权造成了农地承包关系的不稳定，债权说已经为大多数学者所遗弃。从制度变迁的动态角度看，土地承包经营权有着由债权性质向物权性质演进趋势，物权说是目前取得较为一致的学说，为学术界、实务界和广大农民所接受，而物权说为了确保农民土地权利的直接排他性，主张排除公权力对农地的影响。弱化政府功能是二者共同主张，只是程度不同而已。时代发展的总趋势是政府在经济中的作用越来越大，而不是有些学者所主张的“小政府”，二元结构转型与政府职能的扩大也是分不开的。速水佑次郎教授指出，一个国家越发达，信息越不完全，支持市场的制度（如产权保护）也越不完善。在这样的国家里，市场失败既普遍又严重，因此需要有强力的政府行为来纠正。然而，在不发达国家，政府失败比市场失败更严重的可能性更大，认识到这种可能性，选择一个在特定的历史条件下最优的市场和政府结合方式是发展设计中最根本的。 　　党的十六届三中全会提出了“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”的重要论断，为今后中国农地制度变迁指明了方向，严格界定国家、集体职能，确保国家、集体与农民在土地关系上平等法律地位和发展权利应成为当前农地制度创新的主题。 　　首先，严格界定政府农地管理职能，制定农地分区法，是二元结构转型的必然要求 　　根据新古典经济学理论，市场与政府分工是很明确的。政府生产“公共物品”可以克服因外部性而导致的供给不足，比私人生产更有效。农地制度是公共物品，在二元结构转型阶段，制度供给者由中央政府担任的理由在于，中国的中央政府相对于其他利益团体在政治力量及资源配置权利上具有绝对的优势，并且中央政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长。农地制度创新实际上是国家、集体和农民之间相互博弈过程，如果没有政府的主动参与，权利界定必然向强势利益集团倾斜，会使农民成为制度创新的受损者。只有打破旧体制既得利益集团对经济增长的制约作用，才会出现“制度优化”。例如，日本二战后的土地改革是在美国占领军的指导下进行的，而此时其统治精英的权力和信心都处于最低潮，韩国的土地改革是在同朝鲜有冲突的危机条件下进行的，在中国台湾地区，土地改革是由刚被逐出中大陆，同海岛上土生土长的地主利益相左的国民党政府实施的。 　　国家农地管理最重要的目标是维护耕地进而确保粮食安全。中国的现实情况却是：政府的土地管理职能与经营职能没有分开，政府既当裁判员又当运动员。地方政府为了眼前利益大肆进行圈地，圈地又有悖于其保护耕地的目标，显然政府管理上的目标是自相矛盾的。政府农地管理首要职能是进行土地规划，强化土地用途管制。可是，囿于传统的土地利用计划管理思路，现行的土地利用总体规划体系仍然偏重于各类土地利用数量指标的编制和自上而下的指标控制，对二元结构转型严重估计不足，造成了土地用途管制在许多地方的实施难度很大，土地利用分区在规划中尚未得到应有的重视。现在应尽快制定土地分区法，把土地利用分区置于土地利用总体规划头等重要位置，将农村集体土地按用途分类为农业用地、非农经营性用地、非农公益性用地和宅基地，明确规定每个地区土地使用类型、范围及其规章，并配备分区图。只要符合政府的土地使用规划，应允许农地使用权自由交易；当农地改变用途时，开发者必须从按照规划加以保留的土地使用者那里购买足够“份额”的土地开发权，充分补偿失地农民所损失的机会收益，使其今后生活水平不下降。 　　其次，进行农村集体经济组织创新，完善《农民专业合作组织法》，是二元结构转型的现实选择 　　1984年家庭承包制在中国普遍实现后，乡镇政府和村集体经济组织便成了现行农地制度的既得利益集团。中央政府众多确保农民拥有统一完整的承包经营权的努力，因为与地方政府和村干部的既得利益相矛盾，最终没有实现预期的目标。现在理论界存在一个误区，将村民委员会和村民小组等同于集体经济组织。根据《村民委员会组织法》第5条规定：“村民委员会应尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”这说明村委会并非“集体经济组织”。近些年来，各地普遍贯彻了新的《村民委员会组织法》，村民自治获得了很大程度的发展。今后，完全的村民自治制度实施之后，集体经济组织是否存在、如何存在，都将对农地制度安排产生重要影响。 　　村民自治以后的农村集体经济组织主要职能应该是解决千家万户小生产与千变万化大市场的矛盾。发达国家农民是通过合作组织和行业协会来走向市场和保护自己权益的。中国现有2亿多分散的农户，也只有联合起来才能保护自己的土地权利。理论界有一种流行的观点，认为只有依靠集体经济组织行政力量，才能实现土地规模经营，否则中国小农就无法和国外大农场竞争。经济研究的一项基本结论是，农业是最不具有规模经济的产业，显著的报酬递增仅在加工和销售领域显现出来，即使是需要有大型加工和营销设施的农业生产，也可以采取“合作社+农户”形式按合同组织起来。这种方式既不牺牲加工和销售的规模经济，又在农业生产中发挥了农民的优势。发达国家一般都对公司、企业进入直接的农业生产领域有严格的限制，日本自二战后实行土改一直到1961年《农业基本法》出台，法律不仅严禁法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，这是载入宪法的。“统”的实质就是服务，农民合作经济组织在为农民服务方面，更具有生命力，针对性和适应性更强。虽然2006年通过了《农民专业合作组织法》，农民专业合作组织与现存村行政组织的关系在其中并没有得到很好的界定，对村民自治制度对农村发展的影响仍然考虑不周。当前，应进一步完善《农民专业合作组织法》，以村民小组为基本单位培育农民合作机构，取代现行的农村集体经济组织，是农民走入市场的桥梁。其理由在于：在村民小组范围内农民之间相互了解，道德约束力较强，能够对分散农户的机会主义行为进行有效监督，促使农民为集团的共同利益而行动。 　　再次，完善《农村土地承包法》，确保农民拥有完整的土地承包经营权，是二元结构转型的保证 　　家庭承包制之后，农地制度变迁的趋势是逐步增强农民的土地权利，《农村土地承包法》的目的是规范农村集体经济组织内部土地发包方与承包方之间的经济关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权，在我国农地制度建设进程中具有里程碑式的意义。然而，《农村土地承包法》不可能解决农地制度建设中的所有问题，随着二元结构转型必然要求其修订完善。如果说在改革开放初期，土地是农民维持生计和获得收入的唯一来源，这时农地的使用权和收益权较为重要；而在城乡统筹发展时期，农民的主要生存依赖不再是土地，农地权益要求可以分割、流转和交易，处分权变得越来越重要。《农村土地承包法》对土地使用权的抵押、入股和买卖仍然加以限制。立法者是担心抵押、买卖和入股会使农民失去承包经营的土地，危及农民的生存保障。这种担心完全是多余的。农户作为经济人，在作出土地承包经营权永久性流转时是十分慎重的，只有在其生存保障已基本解决后，才会作出上述决定。《农村土地承包法》完善的重点是根据经济发展的需要，逐步将土地处分权归还给农民。土地承包经营人既可以自己实际占有、经营、使用土地，进行农业开发和利用；也可以依法对农地使用权进行出租、入股、设定抵押权仍全买卖。政府稳定农村和保护农民利益的政策目的可以通过赋予农民集体内成员一定的优先权，而不是直接对农民土地权利的剥夺来实现。 　　参考文献 　　[1]周其仁：《产权与制度变迁（增订本）――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版，第83-132页。 　　[2]陈锡文、韩俊：《如何推进农民土地使用权合理流转》，《学习与研究》，2002（6），33－36。 　　[3]See Besley, T. (1995), “Property Rights and Investment Incentives: Theory and Evidence from Ghana.” Journal of Political Economy, vol. 103, pp.903-937. 　　[4]See Barzel, Yoyam (1989), “Economic Analysis of Property Rights”, Cambridge Univerity Press, pp.1-16. 　　[5]王景新：《新世纪中国农村土地制度安排与法制建设》，《中国农村经济》，2000（4），4－7。 　　[6][美]见道格拉斯・C・诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第71页。 　　[7][美]加里・D・利贝卡普：《产权的缔约分析》，中国社会科学出版社2001年版，第21页。 　　[8]See North, D.C, Thomas, R.P. (1973), “The Rise of the Western World: A new Economic History”, Cambridge university Press, pp. 50-151. 　　[9]刘易斯：《二元经济论》，北京经济学院出版社1980年版，第31页。 　　作者简介：袁铖（1967－），男，湖北京山人，中南财经政法大学经济学博士，副教授，主要从事西方经济学和发展经济学的教学与研究。 　　------------------------------------------------------------- 　　* 本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《农村土地问题立法研究》（05JZD0005）阶段性成果。