三、改革的不同思路及政策选择
对于农村土地制度改革,人们提出了不同的主张和方案,其中,最主要的有三种:一是实行土地国有永佃制。认为我国目前土地集体所有权主体实际上是空缺的,集体所有制徒有虚名,而要营造新的集体所有权主体又不可行,实行私有制也不可能,较好的解决办法是实行土地的国家所有,并永久租佃给农民耕种。第二种主张是实行土地私有制。认为农地家庭承包经营在短期内能激发农民的劳动积极性,但无助于激发农民的长期投资愿望,土地私有有利于加速土地的流动和集中。第三种主张是不断完善土地集体所有制。认为土地国家和私有都不行。实行土地国有,一方面国家没有足够资金来赎买集体土地;另一方面有可能形成对农民的新剥夺。土地私有则不仅受现行政治经济制度的制约,而且东南亚一些国家和地区的经验证明小规模的土地私有会阻碍土地流转,妨碍农业生产效率的提高,进而降低农产品的国际竞争力。[4 ]上述不同的主张和建议无疑有着各自的立场、判断和逻辑。但是,我们也发现,在农地制度改革及发展方向旷日持久的争论中,很少有人关注到农民自己的意愿和选择。其实,农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者,对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。否则,这样的政策和制度难以真正落实,还可能造成社会的动荡。从我们的调查来看,大多数农民(61 %) 认为农村土地承包制“还可以”;只有12 %和3 %的农民认为“不太好”或“很不好”。这反映当前农民对土地承包制是比较满意和认可的。但与此同时,我们也发现,有41 %的农民认为当前农村土地承包制度存在的主要问题是“土地太零碎、太分散,不便于统一规模经营”;有40 %的则认为是“由于人口变动,导致有的家庭人多地少,有的家庭地多人少,不公平”;也有17%的人认为“土地属集体所有,农民没有决定权”。尤其值得关注的是,虽然大多数农民认为现在的土地是“国家的”或“集体的”,但是,这并不表明他们内心赞同土地归国家或集体,只不过是表达他们对现实土地产权实际的感受,同时也是对土地制度的现实或现状的认可而已。当我们询问“如果法律政策允许,您认为农村土地所有权归谁好?”50 %的农民认为土地应“归农户和农民个人私有”,只有25 %的人认为“应归国家所有“ ,24 %的农民认为”应归集体所有”。在我们所列举的关于土地制度未来改革的六种方案中(土地归集体所有,农民承包经营,现行经营方式不变;归集体所有、实行土地股份制;归集体所有,集体可重新收回;归国家所有,农民可以耕种并继承;归国家所有,国家决定使用和买卖;归农民个人和家庭私有) ,多数农民最反对的方案是“土地归集体所有,集体可以重新收回”;其次也反对“土地归国家所有,由国家决定土地的分配的买卖。”由此不难看出,虽然多数农民对家庭承包制表示支持,但是,农民最担心和反对的也是国家或集体剥夺农民的土地承包权,他们所要求的实际上不仅是土地承包权的长期稳定,进一步的要求是实行拥有完全的土地产权。
从实践来看,我国选择了否定国有化和私有化,坚持和完善集体所有制的制度安排,但是,20多年来农地制度改革和发展的实践一直是不断扩大、强化和稳定农民土地产权,集体土地产权在法律上和实践中不断弱化。尤其是在税费改革及相关的立法中,村集体自身的土地收益权、处分权不断被剥夺。对此,农民表示了普遍的支持。这也表明迄今为止的国家农地制度改革方向是正确的,它符合大多数农民的意愿和要求。当然,如前所述,迄今的改革并没有完全实现和满足农民对土地完全产权的要求。改革仍不彻底,任务仍未完成。为此,必须进一步扩大、强化和稳定农民土地产权,赋予和保障农民完整的土地产权。
首先,确认农民完整的土地产权,从“两权分离”到“五权合一”。虽然人们对于产权有不同的理解,但大多都承认产权包括“所有权、占有权、使用权、收益权和处分权”,是一种多项权利束。20多年来,我国实行所有权和使用权“两权分离”的制度,随着农民土地产权的扩大和强化,农民已经依法拥有土地的占有权、使用权、收益权和(流转) 处分权,但是,农民并没有在法律上拥有土地所有权,土地处分权也不完整。尤其是农民对土地转让、出等流转权力受到限制,而土地入股、抵押等权力从来没有真正赋予农民,城乡居民房地产权益也不平等。为此,应进一步修改现行的法律,赋予农民完整的土地财产权,让农民直接拥有土地的所有、占有、使用、收益、处分的权利“, 五权合一”。只有当农民拥有了完整的土地财产权,才有可能真正具备法律上的财产主体地位。这不仅有利于保障农民的土地权益,也有利于通过农民来保护土地。一旦农民拥有土地,他们势必会像爱护自己的家财一样心打理土地,抵制不当侵害。
其次,改革土地征用制度,赋予农民平等的土地产权。在征地改革问题上一直存在两种思路,一是通过完善现行的征地制度、程序,提高农民的补偿,以解决征地冲突;另一种是从根本上改革现行的征地制度,赋予农民和集体平等的土地权,建立平等的土地市场,解决征地矛盾。在我们看来,从表面上看,现行的土地纠纷是由征地程序不完善、补偿不合理、不到位造成。事实上,其根源在现行征地制度本身的不合理性。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为,是合理的,也是必需的。而事实上,在很多情况下,现行政府征用的农业用地转为商业用地,实际上是一种市场行为,意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换,就必然涉及两者之间的平等谈判、自愿交易,其间根本不存在“征用”的含义,也不存在“补偿”问题,而只是交易行为。作为交易的一方,政府也无权单方面决定交易的“价格”,并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。因此,必须修改现行的《土地管理法》及相关制度规定,赋予集体土地与国有土地所有权的平等地位;在此基础上,予集体土地所有者直接进入土地市场的权利,从而也改变传统的要求农用地转成非农用地必须变成国有土地的做法。
第三,建立“农地的退出机制”,为农地规模经营奠定制度基础。随着城市化和工业化的发展,农村大量人口向城市和非农产业转移;另一方面,随着农村产业化和市场化的发展,一些有竞争性的产业及有能力的人员需要扩大经营规模,需要农村土地。但是,由于现行的土地均分及保障制度,离农的农民宁可闲置土地,也不愿放弃土地,而急需土地的人们又难以获得土地。为此,应建立农地的退出机制,鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民放弃土地,由愿意耕种的人耕种。对于自愿放弃土地的农民政府可以给予一定的土地交易税费减免甚至是奖励。对于一时无人购买的土地,政府或集体也应收购,作为土地的储备。这不但有利于保障非农就业农民的土地权益,也有利于推动农民向非农业转移,使农民“既离土又离乡”,推进城市化进程。对农村而言,有利于农地的规模化、人地矛盾的缓解、农民增收及农业的现代化。
第四,实行“农地稳定,公地调整”的政策,避免农地的均分和调整。在目前的承包制下,频繁平分土地的做法不仅隐性地刺激了农业人口的增长、加剧了人地矛盾,而且引发了农民之间的纠纷、损害了农民的权益。因此,应实行“农地稳定,公地调整”的政策,即农民承包地稳定,不得调整;土地调整仅限于机动地等公地。一方面进一步强化农民与地之间的产权关系,明确农民土地使用权的物权性质,严格执行“增人不增地,减人不减地”的政策,切实保障农民土地权的长期稳定。在土地承包期内,农户对自己的承包地拥有完全的支配权,任何体组织不能以任何名义进行调整,集体组织只有权监督农户合法的利用土地。另一方面,对于因自然灾害等特殊原因造成土地丧失,需要进行一定的土地调整的人员,可以从集体预留的机动地、新开垦的土地及集体购置的土地中进行调剂。一旦没有公地,则一律不得再调整土地。对于没有土地的人员,可以像城市居民一样,通过社会保障及失业救济等方式进行扶持,而不是对承包地的再调整或分割。为此,必须破除土地是农民保障的观念,建立城乡一体的社会保障体系,以保障失地农民的生存。
第五,建立农村地价的评估机制,为农地的流转和交易提供条件。要保障国家、集体、企业以及农民进行正常的土地交易,必须建立农村地价的评估机制。首先,培养地价评估人才。评估地价需要专门的人才,他们必须掌握专门知识、熟知市场行情、具备实地调研能力等等。其次,建立农村地价评估机构。因为土地不同于一般的商品,其价格的定位比较复杂,必须建立专门的机构,一方面作为专业机构保证地价的合理性;另一方面作为中介机构保证土地交易的公平性。再次,建立健全农村土地市场地价评估委托机制。地价评估机构介入农村土地市场的交易之中,连接了买方与卖方,其行为关系到双方的利益。通过建立和完善委托机制,避免委托者在交易中利益受损。最后,建立健全地价评估质量保证体系及相应的考核制度。各地价评估机构要接受相关部门的监督与考核,对地价评估机构的工作作出评估。
在现代社会中,财产权、生命权和自由权一起并称为公民的三大基本权利。土地财产权不仅是农民最基本的财产权利,也是其他社会政治权力如生存权、选举权的基础。对于大多数农民来说,土地不仅是他们的最基本的生产资料,也是最主要、最基本的生活保障。赋予农民完的土地产权,实现农地的“两权分离”向“五权合一”的转变,保护农民的土地权益,也是对农民权益最基本、最直接、最具体、最实在的保护。
四、农地制度改革的基础和条件
在任何社会中,产权的重新界定和有效保障从来就是不容易的。我国的农地制度改革也不可能一蹴而就、一帆风顺。尤其是我们必须看到,农村土地制度作为一项基本的产权制和经济制度,也是农村社会和政治制度的基础。现存的农民与集体、农民与政府以及农民之间的关系以及农村集体经济组织及村民自治组织等组织形式事实上也是基于农村土地权属关系建立起来的。历史上每一次土地制度及产权关系的重大变化,最终都导致农村社会结构及组织管理制度的变化。不仅如此,农地制度不是单纯的农民或乡村的问题,它与城市及国家的财政和行政体制以至社会政治和意识形态问题有着密切的关联。这一方面表明农地制度的顺利改革需要他项制度改革的支持,否则,改革不可能顺利进行下去;另一方面,也要求我们关注农地制度改革的后果与影响,并做出适时和有前瞻性的制度安排和改革。
从目前来看,首要的是必须破除农村土地所有制问题上的意识形态枷锁,将土地产权制度视为一种可选择的经济制度安排。在当今社会中,人们自觉不自觉地赋予农村土地集体所有制强烈的政治含义,甚至将其视为社会主义的制度基础。其实,土地,从其本质来讲只是一种生产资料,它在参与经济过程中为人们带来收益。土地的价值和性质与企业的价值和性质并无不同。20 多年来,农村集体企业大都转制和改制,不少实行股份或私有化,并没有动摇和否定我国的社会主义性质。如果说集体所有制是社会主义公有制的一种表现形式的话,也不必然要求农村土地的集体所有。尤其是在社会主义初级阶段,我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。农村土地产权制度也是一种可选择的经济制度安排。农村土地可以实行包括集体所有、股份制以及私有多种形式的所有制。农民拥有完全的产权条件下,也可以在自愿的基础上选择合作、集体或股份制等多种经营形式。从历史角度看,“打土豪、分田地”、“耕者有其田”,一直是动员农民革命的基本政策,也是中国共产党的庄严承诺;中国共产党在取得政权后不久,即在全国范围内实行了土地改革。农民普遍获得了农用地和宅基地的所有权,即“耕者有其田”,并由地方政府颁发土地所有权证书。这时,农民的土地可以买卖、可以抵押。20 世纪50 年代农村实行初级合作社之前,农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。将土地还给农民不过是纠正集体化的失误,践行中国共产党的历史承诺而已。
其次,加快城乡一体的社会保障体系的建设,为农民提供基本的和公平的社会保障。在农地制度改革的讨论中,人们最大的顾虑和担忧莫过于土地私有背景下农民失地并由此失去生存保障,造成社会政治问题。其实,无论是在何种产权制度下,一部分农民失去土地是一种客观的现实。尤其是在我国急剧的工业化、城市化和现代化过程中,农地的非农化现象是一种必然现象。然而,土地的私有化是否比集体所有更容易造成农民失地,本身是仁者见仁智者见智的问题。不过,有一点可以肯定的是,在目前的集体所有制条件下,每年仍有数百万农民因种种原因失去土地,其规模与速度无论在中国还是世界历史上均是空前的。事实上,集体所有制并没有给农民带来土地权益的安全保障。虽然在当今不少农民依然将土地视为生存保障。但是,我们必须明白,土地可以成为拥有土地的农民的生存保障,但是,并非必须将土地作为农民的保障。从根本上说,农民将土地视为生存保障是因为农民缺乏其他的保障,而国家也没有为农民建立起社会保障体系。农民的生老病死由农民自己解决。这本身是国家放弃社会责任的表现。土地具有社会保障功能,但它主要是一种基本的生产资料,土地问题与社保问题是两个相关却不同的问题。作为生产资料,土地的交易和流转是必需和必然的,一部分人因种种原因失去土地及生活保障,应由社会保障来解决,这如同企业破产而工人失去工作只能靠社保来支持一样。况且,在当今农民人均仅一亩多地的条件下,农民的土地收益微薄,已经难以承担对生活保障重任。为此,我们应将土地的生产功能与保障功能剥离开来,着力加强农村社会保障体系的建设,构建城乡一体的社会保障体系。这不仅可以为失去土地的农民提供生存保障,也为因其他种种原因陷于困境的人们提供生存保障。
第三,进一步改革和完善财税制度和行政体制,重建政府的财政基础和政绩观。虽然我国“实行最严格的耕地保护制度”和“最严格的土地管理制度”,然而,依然没有完全抑制耕地资源的过度征用、占有和浪费。不少地方以“公共利益”、“发展经济”、“招商引资”和“规模经营”等种种名义从农民手中夺取土地。正如不少人士指出的,这种对土地征用和占有的强大动力实际上是源于“名”(政绩)和“利”(利益) 。尤其是在现行征地制度及财税和行政体制下,低价征用,高价出让已经成为各地政府增加收入的“秘密武器”。上海浦东开发区建设初期,每亩耕地的征地成本约为2 万元,开发区管委会再投入6 - 7 万元/ 亩就可基本完成开发并进行批租,而实际批租的价格不低于每亩30 万元。土地收益甚至成为不少地方政府“第二财政”。征地不仅可以为地方政府带来巨额的经济收益,也可以以此成就自己的某些政绩工程。因此,要从根本上抑制地方政府“以地生财”、“以地谋利”的冲动,必须改革和完善财税和行政体制,加强对土地出让金的收入、分配和使用的监管,并将土地收益纳入全国性再分配,以用于农民社保体系的建设。
最后,推进农村集体经济及基层组织与管理体制的改革,构建与农村开放和流动相适应社会组织形式。迄今为止的中国乡村社会的组织与管理体制事实上是在集体土地所有基础上形成的,乡村社会和社区具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系,农民归属于一定的“集体”,享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。然而,随着农村市场经济的发展,农地流转的不断增多,不少人远赴他乡承包经营,而一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”,这种人口的流动及土地的流转造成地权关系变化及人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。特别是在农村土地产权私有化及多样化的条件下,土地流动将更加迅速和普遍,农村地权关系及村民(居民) 关系将变得更加复杂,由此引发的问题是传统的乡村集体组织及基层组织如何维系、如何运作以及如何生存?如何构建与农村开放和流动及产权样化相适应的新型农村组织与管理形式? 如果说现实的乡村是一种以土地和集体单位为基础形成的生产型社区的话,未来的乡村也将同城市一样,主要是一种以聚居和生活为基础的生活型的社区。建设城乡一体的居民委员会组织及乡村社区管理体制将是一种必然的选择。
不难看出,农地制度改革不仅要求农村及整个国家相关的经济、行政和社会制度的改革,也将引发新的、进一步的变革。虽然农地制度改革不易,但改革已经开始。尤其是正在进行的城乡社会保障体系的建设及财税和行政体制的改革将为农地制度改革奠定基础、创造条件。
注释：
① 2005 年2 - 3 月,我们组织了“中国农村土地承包制度与农民意愿调查”,调查涉及湖北、河南、安徽、山东、内蒙古、四川、江西等7 个省86 个村的农民。问卷采取调查人员进村入户,农民填写,现场收回的方式,收回问卷1300多份。
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