我国是一个农村人口占多数的国家,土地问题一直是“三农”问题的核心。过去一个多世纪所发生的一些重大事件,从民主革命、土地改革,合作化运动、人民公社化到家庭承包经营,无不与土地问题直接相关。土地问题不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展,也在相当程度上决定和影响着国家、政府与农民的关系。尤其是当前我国正处在从农业社会向工业社会急剧转型之中,在迅速的工业化、城市化和市场化过程中,农村的地权关系急剧变化,地权与地利之争更加突出。农村土地问题成为引发社会政治矛盾的重要根源。如何进一步改革和完善农地制度,从根本上解决农民和农村土地问题,为农村及整个国家的经济发展和社会政治和谐奠定基础,依然是当前有待解决的重大问题。

对于农村土地问题,学界已经从不同的角度进行了大量的研究,无论是对农村土地制度的现状评估,还是农地制度改革和发展的方向,见仁见智,存在不少严重的分歧。本文旨在调查基础上,探讨农地制度的内在矛盾,分析近年来农地制度改革的进展和限度,在此基础上对农地制度的后续改革提出若干建议。我们的基本判断是,迄今为止我国农地制度改革和发展的方向是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权。这一改革的方向是正确的,但仍不彻底。农村产权制度的不完善及内在矛盾导致农村广泛而持久的土地之争,必须进一步推进和深化农地制度改革,赋予农民完整的土地产权,实现从“两权分离”到“五权合一”的地权变革。为此,必须推进相应的政治、经济和社会组织体制的改革。

一、农地的制度安排及其矛盾

20 世纪80 年代改革以来,我国土地产权有两项基本的制度安排:一是农村土地的“两权分离”;二是城乡土地的“二元结构”。农村土地的“两权分离”是在家庭承包制的改革中逐步形成的。按照家庭承包制的最初设计,农村土地归集体所有,家庭承包经营“, 两权分离”“、统分结合、双层经营”。根据这一制度安排,农村集体土地产权分解为土地所有权与土地经营使用权。土地所有权仍属于集体经济组织,而土地使用权则通过发包与承包关系,按农村人口或劳力平均发包给农户。集体经济组织是发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户是承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家赋予的税费任务。“统分结合、双层经营”,是以家庭承包经营和集体统一经营相结合,由集体为农户生产经营提供服务,同时管理集体企业和公共事业。事实上,家庭承包制的改革不仅是农业生产和经营方式的变革,最重要的是土地占有、使用等产权关系的变化。

在农村集体土地“两权分离”的同时,城乡之间土地依然保持着“二元结构”的特征。根据《宪法》和相关法律规定,我国土地存在全民所有制和集体所有制两种形式。城镇国有土地所有权属于国家,可依法通过出让、划拨、租赁和转让等不同形式取得其使用权。集体土地所有权则属于农村集体,农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农业建设需要使用集体土地,必须通过征地改变其产权属性,将集体土地强制性转为国有土地,然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。1953 年的《关于国家建设用地办法》及后的《土地管理法》均规定政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权,并建立国家的所有权或使用权。农村集体土地的“两权分离”与城乡及“全民”与“集体”土地之间的“二元结构”直接决定着农村集体土地内外的产权关系。众所周知,现代意义上的产权不等同于所有权,而是财产所有权及其派生的一组权利的总称,通常包括所有权、占有权、使用权、受益权和处分权。产权制度是一个国家和社会最基本的制度之一,也是所有制的核心和主要内容。产权不是单纯的人对物的关系,而是人与人的关系,实质上是产权主体围绕各种财产客体而形成的人们之间的经济利益关系农村集体土地的“两权分离”与城乡之间土地的“二元结构”在相当程度上也决定和影响着农民之间及城乡之间的关系。在任何社会中,制度的首要目标和功能都在于明晰权益关系并规范行为。产权制度也具有“明晰权益”、“止争定分”的功能。现代产权制度是权责利高度统一的制度,产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础;权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求;流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。然而,我们也看到,现行的农村土地产权制度的内外安排仍不尽完善,尤其是制度的内在矛盾在实践中常常衍生出无穷无尽的纠纷。从法律和制度上看,农村内部集体土地产权归属似乎是明确,农民集体所有的土地为农民集体所有,家庭承包经营。农民依法享有土地的占有权、经营权和受益权。但是,从实践来看,农村土地产权关系仍不明晰和稳定。

首先从集体土地所有权来看,法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是,此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。从历史的角度看,在“三级所有”的人民公社时期,农村土地是“队为基础”,土地应归后来的村民小组所有。但事实上,改革以来,自家庭承包制实施开始,不少地方农村土地演变为村集体“所有”。我们对7 省农民的调查就表明,农民对于土地归属仍是模糊不清。有一半的农民认为目前的土地是国家的,29 %的农民称是集体的,有19 %的农民称是自己的。① 不仅如此,税费改革中,不少地方合并了村民委员会,还撤销了村民小组。如湖北省南漳县在2002 年合并村组中,村委会由原来的521个减为274 个, 几乎减少了一半; 村民小组由3 207 个减为1 446 个。尤其是该县李庙镇,村民小组一下子由332 个减为71 个,基本上是4 - 5 个村民小组合并为1 个小组。根据民政部的统计,我国农村村委会1999 年底为80. 1 万个,以后逐年减少,到2004 年底只有62. 5 万个。5 年间村委会数减少了近1/ 4 。[1 ] 如此大规模的合村并组导致农村土地产权主体重大的变化。土地所有权主体进一步模糊和虚化。

其次,从集体土地的受益权来看,家庭承包制度最初的设计及制度特征是集体经济组织作为发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户作为承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家和集体的税费任务。然而,自税费改革以来,国家不仅免除了农业税,也免除了集体收取土地承包费。于是,村集体事实上丧失了土地所有权应有的收益权。《农村土地承包法》规定“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味着进入大中城市非农就业农民将失去土地权益,也制造了进入大中城市与小城镇非农就业人员的权益不平等。

第三,从集体土地的处分权来看,《土地承包法》禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地,集体也在相当程度上失去了土地处分权。虽然《土地承包法》规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”“, 承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”,但是,同时又规定,“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”,实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体,农民土地处分权受集体的制约和限制。无论是集体还是农民,土地均不能直接进入土地市场进行交易,土地入股、抵押等权力从来没有真正赋予农民。

最后从城乡土地的权益来看,城乡之间及全民和集体之间土地权益不平等。迄今集体土地仍不能直接入市进行交易;城市居民商品房面积的占有及交易并没有数量和范围的限制,但是,农民宅基地实行“一户一宅”的政策,且农民只拥有使用权,仅限于转让本村村民。城乡居民房地产权也不平等。

如此等等,不仅反映了农村土地产权不清晰,城乡之间权益不平等,也显示现行集体土地内部及城乡之间土地产权关系的结构性矛盾和内在冲突。这些矛盾和冲突不可避免造成实践中产权关系的混乱和权益的纠纷。从城乡之间及国家与农民之间来看,征地的纠纷和冲突不绝。据国土资源部统计,1987 年到2001 年, 全国非农建设占用耕地3300 多万亩。截止2004 年, 全国开发区多达6 015 个, 规划面积3. 54 万平方公里, 相当于5 300 多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230 万亩左右。新中国成立以来,全国非农建设用地按保守估计在5 亿亩左右。[ 2 ] 在征地过程中,一些地方政府利用强有力的行政权力,通过村集体组织征用农民的承包地,且补偿低、不到位,造成政府与农民的冲突。从我们对全国七个省份的调查显示,农民对土地征用制度相当不满,在他们看来,在土地征用中存在补偿少、少数人确定、费用被贪占等问题。

从农村内部来看,在土地集体所有、“两权分离”的制度下,不可避免造成两权之间的矛盾和冲突,也无法制止“集体”凭借自身所有者的地位对农民的地权和地利的争夺,以及集体所有背景下的土地不断再分和调整。根据现行的法律,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村委会事实上拥有土地的承包发包权。如是,相当数量的村委会凭借“土地所有者”和“经营、管理者”的身份,与民争地。其中,最为典型的是一部分地区的村集体以实行“两田制”为名,强行将农民的承包田集中,除将一部分口粮田划给农民,其余的土地全部高价招标或出租,农民因而失去了大量承包地的使用权。在集体与农民争地的同时,农民之间的争地也非常突出。虽然国家一再强调稳定农民土地承包经营权“, 增人不增地、减人不减地”,但不少地方农地依然是在不断地调整和重新分配。根据国务院发展研究中心对78 个村子的调查,浙江46. 7 %的村子没有进行过土地的再调整,30 %的村只调整了一次;江西有36. 4 %的村调整过一次,45. 4 %的村调整过三次;在河南,30 %的样本村调整过一次,70 %的村调整过两次。[3 ] 在一些人看来这是农村人地矛盾产物及农民平均主义思想的表现。其实不然,在时下农民的财产及贫富差别日益扩大,不少地方农民及农户之间在住房、收入和生活水平方面的差距远远超过农地占有的差别,但是,那些同样有着“平均主义思想”的农民从来也未试图去瓜分富有农民的家庭财产。从根本上说,农民对土地均分和不断调整的深刻根源是现行农村土地集体所有制度。正是在土地集体所有制条件下,人们将土地集体所有看成是土地公有或共有,也将土地作为农民的生存及社会保障。于是,农民在集体“共有”、“公有”以及“生存保障”的名义下,不断提出土地再分配及均分的要求。土地均分和调整不仅造成了农民之间直接的争地冲突,也进一步加剧了农村的人地矛盾。

农地矛盾实质是地权与地利之争,其原因是多重而复杂的。既有法律、制度和政策的原因也有历史、习惯和观念上的因素。但是,如此持久而普遍的农地之争只能由法律和制度不完善才能获得解释。从根本上说,农村持久而普遍的农地之争和冲突根源于农村土地“两权分离”的矛盾及其制度安排的缺陷以及城乡土地制度“二元结构”的非平等性。虽然在法制健全及产权明晰的社会中也会存在权益的矛盾和冲突,但是,这种矛盾与产权制度安排不合理造成的矛盾具有完全不同的性质和特点。在产权明晰条件下,产权及利益的矛盾通常具有救济性而非制度性、偶发性而非结构性,远远不如产权制度造成的矛盾普遍、深刻和具有决定性。

二、地权长期化的努力及其限度

为了进一步改革和完善农村土地制度,稳定和保护农民的土地经营权,自家庭承包制实施以来尤其是近些年来,中央和各地方在法律制度和实践层面采取了诸多的措施,其中,在立法上不断完善相关法规,赋予农民长期和有保障的土地经营权;在实践上,通过土地“二轮延包”及“林权改革”“, 确权确地”、“确山确林”到户,进一步稳定和强化农民的土地经营权,实现土地权属关系的长期化、规范化和契约化。

从法律上看,改革开放以来中央的农村土地政策一直是明确的,即始终以稳定、扩大和强化农民的土地承包经营权为立足点。“稳定”,就是延长承包期;“扩大”,就是扩大农民的土地权力范围,“强化”,是权属关系的明晰化和法制化。1984 年1 月1 日,中共中央发出《关于1984 年农村工作的通知》,明确规定要稳定和完善生产责任制,将土地承包期政策延长15 年不变。1993 年,中央又提出土地承包期再延长30 年不变;1998 年4 月,新修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30 年不变”以法律的形式固定下来;1998 年10 月,中共中央十五届三中全会更是第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002 年8 月,我国制定了《农村土地承包法》,第一次以国家法律的形式,赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。根据《农村土地承包法》规定“, 承包期内,发包方不得收回承包地”“, 承包期内,发包方不得单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠款。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。即使承包方全家迁入小城镇落户,也应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行经营流转。由此,国家不仅以法律形式赋予农民长期的农村土地使用权,同时也以法律的形式保护农村土地承包关系的长期稳定。这意味着至少在近30 年内、在法律框架内,农民对既有的承包地享有占有权、使用权、收益权和流转处分权。2007 年3 月通过的《物权法》还赋予农民个人对以“集体”名义侵害个人权益的申诉和抵制的权力,规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。为了赋予农民长期而有保障的土地使用权,《物权法》也首次明确规定:耕地、草地、林地的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

在不断扩大、强化和稳定农民土地权的同时, 国家也通过一系列政策和法律调整城乡之间、国家和集体之间地权关系,尤其是强化农民及集体产权的保护和收益的保障。如在征地补偿方面,较大幅度地提高补偿标准。2004 年11 月《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》就规定:“土地补偿费和安置补助费合计按30 倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”2007 年通过的《物权法》用法律的形式规定“征收集体所有的土地,应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,并额安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地民的生活,维护被征地农民的合法权益。”针对现实生活中征收补偿不到位和侵占补偿费用的行为,《物权法》进一步强调“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”违反规定的,要依法承担法律责任。

从实践上看,中央和地方采取了不少措施以进一步稳定、完善和强化农村土地制度及家庭承包经营制度。自第一轮土地承包15 年到期后,根据中央的要求,各省市相继进行了土地“二轮延包”工作。湖北省在“二轮延包”中将土地承包期延长30年不变“, 确权确地”,做到承包面积“、四至”、合同、权证“四到户”,明确承包双方的责权利;切实加强土地承包合同、承包经营权证和档案管理,规范承包土地流转、治理、征用行为,保障农民的土地承包经营权,进一步稳定农村土地承包关系。在完善农村土地承包制过程中,自2003 年起,福建、江西、辽宁等地开始了新一轮集体林权制度改革,此项改革从明晰山林产权入手,首先确立了林农的经营主体地位,并在明晰产权的基础上,放活了经营权,落实了处置权,确保了收益权,给予林农真正意义上的物权。实现“耕者有其山”,林权由集体所有变为林农个人所有,并发给林权证,确立了私有林的法律地位,林地使用权和林木所有权流转不再由集体安排决定,经营林业的收益也随之由集体所有变为林农个人所有,林农拥有了真正意义上的林地经营自主权,此项改革被林农当成了“又一次土地改革”。

从20 多年来农村土地制度演化的轨迹来看,土地承包经营权事实上是在朝着不断扩大范围,并且更具稳定性和可预期性的方向发展。国家法律和各地实践的方向是进一步稳定和强化农民的土地财产权。尤其是《土地承包法》确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位,限制了集体组织的权利,为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质实际上已经非常接近于所有权。特别是在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上,温家宝总理在答记者问时明确表示:农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变,也就是永远不变。这不仅表明党和政府将确保农村家庭承包经营制度长期稳定,也表明国家将确保农民对现有承包地的承包权属关系的长期稳定,进一步强化农民土地财产权利。

虽然国家的立法、政策及实践进一步明晰、规范和稳定了农民与集体的承包关系,受到广大农民的普遍欢迎。然而,我们也看到,迄今的努力仍存在相当的局限,并没有完全解决现存土地制度的内在矛盾和实践中的冲突。

首先,城乡土地“二元结构”及非平等地位没有根本性改变。虽然国家法律和政策一再限制政府的征地行为,提高对被征农民的地利补偿,各地土地二轮延包进一步明确和强化了农民土地经营权和财产权,但是,由于现行的《土地管理法》规定国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地实行征用,然而,有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定,大量营利性项目就这样通过种种手段获得政府批准,以“公共利益”的名义拿到批文,不经农村集体和农民同意,强制性征用农民的土地;集体及农民土地不能直接进入土地市场平等交易,征地政策中政府与农民的不平等地位,农民的无组织性及谈判能力的缺乏,使农民在土地征用中常常处于劣势地位,难以有效地保障自身的权益。在此情况下,即使“确权确地”也会使农民的土地“经营权证”、“承包合同”等变成一纸空文。《物权法》在保障农村集体及农民的土地权益的同时,仍保留了城乡之间土地产权非平等性。如《物权法》规定:“城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”(第61 条) 由此城镇集体其所有土地等不动产拥有比较完整的处分权,而农村集体确不能行使完全的处分权。农民的土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押仍没有放开。

其次,农村集体土地“两权分离”中的产权不清及内在矛盾依然存在。尤其是大规模的合村并组导致农村土地产权主体的重大变化,免税之后村集体事实上丧失了土地所有者应有的收益权、处分权。虽然中央力图通过“确权确地”稳定农村地权归属,强调“增人不增地、减人不减地”,但从调查来看“, 二轮延包”以来绝大多数地方进行过土地调整。其中,96 年以来从未调整过土地的为34 % , 33 %的回答调整过1 次,28 %答调整过两次,还有5 %的农民土地调整过4 次以上。免税之及“二轮延包”“确权确地”过程中,一些原来外出的农民纷纷回乡“争田要地”,一些地方的不少“农业大户”和规模经营被重新支解和瓦解。尤其值得关注的是,我们的调查显示,仍有相当数量(38 %) 的农民认为土地调整是应该的,有47 %的农民则认为土地只能进行小调整,只有13 %的农民认为不应调整土地。认为可以进行土地调整的理由主要是“不调整会出现有的家庭人多地少,有的家庭地多人少,不公平”(33 %) ;“国家政策认为可以大稳定、小调整”(23 %) ;“土地是集体的,人人应有份”(21 %) ;“土地是重要的生活来源,没有土地的人,生活没有保障”(20 %) 。可以说,只要集体所有的制度存在,农民承包地不断调整和均分也就成为合理和必然的, 而由此造成的农地纠纷也将不可避免。

第三,现行的农地制度与其他农村制度的冲突并没有解决。如《农村土地承包法》为了强化农民土地承包经营权,禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地。然而, 按照村民自治的原则及2004 年通过的《土地管理法》第十四条规定,村委会通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。004 年通过的《中华人民共和国土地法》第十四条规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”也就是说,在现有的法律框架内,通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。如何处理村民自治与稳定农民土地承包经营权的关系,依然没有解决。不仅如此,在当前农村地权制度改革中还产生一些新的矛盾和问题。如根据《物权法》的规定“以招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”“, 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。在正在进行的林地制度改革中,各地都强调“将山林还给农民”并由此规定了农民林地的使用权及林木的处置权。这些不仅造成耕地、林地之间权益的不平等及农民拥有的实际地权的不平等,同时也造成实践中的困难。如哪些土地属于“荒地”,村集体对集体土地分配和调整的“集体讨论”是否属于“公开协商”? 所取得的农地是否拥有入股和抵押的权利?“退耕还林”的土地应归属于“耕地”还是“林地”? 等等,在现实中并不是容易确定的。

显然,改革以来我们党和政府在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权,加强对农民及农村集体土地权益的保护,已经赋予农民“近乎所有权”的农地产权。但是,我们也看到,中国农村土地制度改革并未完成,法律和制度上依然存在一些有待解决的重大甚至是根本性的问题。尤其是农民的土地产权仍不完整“, 两权分离”存在内在的冲突,城乡之间地权的不平等依然存在。由此不可避免地造成实践中的矛盾和冲突。进一步深化农地制度改革,完善农村土地制度,依然是有待完成的历史任务。