万海远、潘华，国家发展和改革委员会社会发展研究所。
本文原刊于《市场论坛》2015年第1期。
近年来，我国围绕农村公共服务提供出台了一系列政策，从而有效地促进了农村的生产发展，改善了农村居民生活条件； 尤其是近年来城乡统筹战略的提出，有效提高了城乡公共服务的均等化程度，并加快了农村地区公共服务提供的步伐。但应该看到，长期以来，我国工业化、城镇化发展使得城市建设突飞猛进，但农村发展仍然比较薄弱，尤其是农村公共服务提供体系的建设不足。整体来看，我国农村地区的发展情况仍远落后于城市，而且地区发展不均衡现象在农村地区之间更为显著，如何推动农村地区实现更好发展，满足农村居民的公共服务需求，是摆在眼前亟须解决的问题。下面我们从政策实践出发，去探寻国外农村公共服务建设的经验，并得出有益于我国农村公共服务提供的启示。
一、美国农村基层公共服务提供的经验
（一) 实施积极财政政策提供农村公共服务
在投资体制上，美国对农村公共服务供给一直实行积极的投资政策。在联邦政府的财政预算中，农村公共服务投资一直是增加的。二战前，联邦政府的财政预算中，农村公共服务投资总额每年大约为10亿美元，50年代每年约为50亿美元，70年代每年增加到近百亿美元，80年代每年均在百亿美元之上，1985－1989年年均在200亿美元，其中2001年为359亿美元，2010年更是达到989亿美元。若同时考虑联邦、州及地方政府的投资，总量仅次于国防开支。
美国农业部把“致力于发展乡村经济，改善农村人口生活质量”作为自己的一项重要职责，包括建设给水和排污系统，提供合理的、可负担的住房资金，支持电力和乡村的商务发展，通过信息和技术的帮助支持社区发展等。联邦政府资助农村地区发展交通运输、供电和通讯事业。政府资助水利工程的兴建和维修，提供价格低廉的生产和生活用水。
（二) 农村公共服务融资渠道的多样化
美国对农村公共服务的投资主体，是按照规模等级来确定的，规模比较大的项目，如灌概、水利、交通、供电及通信等都是由联邦政府和州政府投资兴建的。中等规模的公共服务则一般由地方政府出资建设。较小规模的则可以由农户，或政府和农户共同出资建设，建成后的工程须在政府的监督下依法经营管理。
另外，政府为了提高农村公共服务的投资效率，也不断引入市场和民间力量进入这个领域。例如，在西部水利基础提供项目中，美国就通过立法将西部水利提供项目作为“公共资助项目”对待，政府只投资一部分，鼓励民间社团、企业、财团和国际组织参与西部公共项目的投资建设； 而作为对投资者的回报，政府将工程修建以后（如修建江河堤防) 所保护的土地和新形成的土地部分的使用归权投资者所有，投资者就可以将这部分土地出租或转卖，这样，投资者就可以收回部分投资再用于新的投资建设。投资回报的期望极大地调动了民间投资的积极性，使投资规模得到滚动发展，也减少了政府的压力。这种投资回报模式后来在交通建设中也得到了广泛应用: 投资西部建设或铁路的法人，有权开发公路（ 铁路) 沿线的土地，并可以出售或出租给当地开店、办厂、居住的人。
（三) 高效的农村公共物品投融资决策、管理和运作机制
在对农村公共物品的投融资的决策机制上，为保证投融资政策的正确实施和落到实处，美国实行的是投融资决策和投融资管理一体化，均由农业部来制定并实施。一方面，农业部作为农业投资政策的制定者，根据农业发展情况，委托其下属的经济研究局、农业稳定和保持局进行综合分析。在工作划分上，这两个局有不同的侧重，经济局侧重投融资计划对各方面的经济影响，而农业稳定和保持局则强调计划本身的可行性。农业投融资提案要在与农业有关的部门之间反复讨论，重点是分析该计划对价格、开支和各方面的影响等，通过分析并认定符合国会通过的法律政策，这项提案就可以实施。
另一方面，农业部是农业投融资政策的执行者和落实者。农业部的农业稳定和保持局就是具有投融资管理职能的机构，主要负责农村公共服务政策和计划的执行，处理融资贷款方面的事务。农场主管理局也是具有投融资职能的机构，负责管理用于为农场主、农村社区和农村居民提供财务服务的信贷计划，这其中包括为灾区提供的紧急贷款、农业经营贷款、农村建设给排水系统等。另外，农业部最重要的投融资机构是农产品信贷投资公司，在支持农产品价格和农场主收入方面起着特殊的作用，它可以根据法律规定向参加政府计划的农场主发放贷款和支付各种补贴，承担了几乎各项投融资政策的具体执行和运作。正因为由于农业投资公司的重要地位，农业投资公司的董事长一般由农业部长兼任，董事长和董事会成员则由总统直接任命。
（四) 农村公共服务提供的法制化
美国早在19世纪60年代就开始注重农村发展的法制化改革，通过制定具有针对性的法律来规范农村的发展进程，以法律的形式保证政府的每项政策都能有法可依、有法可循。在联邦政府的高度重视下，美国先后立法成立了联邦土地银行、联邦中介信贷银行和合作社银行，农村的投融资体制进一步完善，农业信贷也更加安全稳健。美国政府曾通过立法规定，拍卖公有土地所筹得的资金须用于普及农村的教育事业，并要求联邦和州政府通过财政拨款建立农村公共服务试验站，同时规定各级政府按比例拨款建立合作服务体系。1996年的《美国联邦农业完善和改革法》对农村公共服务投入和信贷做出了具体的规定，这在法律上保障了农村公共服务提供资金的投入力度，避免了资金因外界因素的变更而发生阶段性的变化。除了建立为规范农村公共服务发展的专项法律，联邦政府还竭力使其各项运作都融入到其它的相关法律体系中，从而更好的规范农村公共服务发展。
二、印度农村公共服务提供的经验
（一) 政府直接负责供给和管理农村公共服务供给
印度农村公共服务的资金筹集、建设和管理，全部由州政府直接负责。村一级政府主要负责项目申请、项目参与以及项目实施的监督和配合等。许多项目由州政府直接向社会招标，并鼓励中标单位尽可能使用当地农村劳动力，同时支付一定的劳动报酬。州政府直接负责村级服务的管理和建设，减少了中间环节。在州政府下面，还有一个叫Ranchayat的村民自治组织机构，包括区、县、村级政府。但是就农村公共服务供给而言，它并不是层层下达，级级管理，而是由州政府直接负责和管理，这样的制度安排确保了农村公共服务的足额和有效供给。
（二) 印度储备银行和 RIDF 为公共服务提供贷款
长期以来，印度中央银行即印度储备银行不断扩大对农村公共服务的短期季节性贷款，并通过邦合作银行及地区开发银行对其提供中长期贷款。同时还建立了筹资开发公司，对各类银行发放的农村公共服务贷款提供资金融通便利。1982年印度建立了行使印度储备银行农业贷款职能的国家农村发展银行即国民银行，其股本一半由印度政府出资，一半由印度储备银行提供。1995-1996年，针对国内农村公共服务投资不足的情况，印度政府又设立了农村公共服务投资基金，发放特别贷款专门用于改善农村公共服务，具体包括公路、桥梁、小型水利项目、水土保持等。
（三) 公共服务提供和农村发展计划相结合
在农村的社会发展方面，从20世纪70年代末开始，印度政府实行了一系列的农村发展计划。如实行农村青年就业计划，从而增加就业，并降低农村人口贫困程度； 推行农业公共服务提供计划，从而保障农业稳定增长； 推行农村综合发展计划，促进农村全面发展。2001-2012年,印度又在全国范围内发起了一项农村就业普及计划，即以工代赈工程。这一方面使农民获得额外就业机会，获得工资性收入，同时改变农村落后的公共服务供给面貌。
（四) 通过现代化公共服务推进农村建设
在推进农村现代化方面，印度政府把提供电信普及服务作为政府的重要职责，提供普及服务也被作为电信服务与电信监管的主要目标之一，因此，印度农村的电信服务业在短时间内有了较大程度地发展。同时，将公共电话转变为在农村地区建立电信信息中心，介入互联网，提供数据传输。在印度中央政府和世界银行的持续资助下，印度已开始形成一个地区性、乃至全球性的农业信息技术网络，从而有力刺激了农村地区的经济发展和农村基本公共服务均衡化。
三、日本农村基层公共服务提供的经验
（一) 政府积极参与
政府是日本农村公共服务提供的发起者，从三次农村建设看，前两次都是自上而下由政府来主导的，即针对在工业化、城市化进程中农村所暴露的问题，由官方提出加强农村公共服务提供的意见。同时，日本政府在资金上大力支持农村公共服务提供。据统计，日本财政资金投入于农村生活公共服务项目，至2002年已经达到支农支出总额的30%，至2010年超过45%。政府筹集的这些资金主要用于如土地改良、水利建设等农业公共服务提供，另外还用于动植物防疫、农业灾害赔偿等方面的投入。此外，日本政府还给予农村公共服务提供组织和规划上的支持。日本为此还专门成立了农村规划与加强产业发展的农业振兴协会，并建立了由市町村、县到中央的三级完备的、覆盖整个农村的农协组织体系。
（二) 重视公共服务法规及各种制度建设
为推进农村公共服务改革和发展，日本政府依据不同时期农村发展情况及目标，先后出台了一系列法令和影响深远的扶农政策，从而为农村公共服务提供支持。如在20世纪五六十年代制定并多次修改的《农业协同组合法》。1999年颁布了《食品、农业、农村基本法》、《持续农业法》等。此外，还先后颁布实施了《过疏地区振兴特别措施法》等法律法规。在制度建设上，主要包括农民充分参与规划制度； 尊重农民选择，保护农民权益，培养农民自立制度； 加大政府财政投入，大力建设农村各项公共服务等，由此构建了一个完整的法治体系，从而为农村公共服务发展提供了制度上的保障。
（三) 充分发挥农业协同组合的作用
日本战后重建的“农业协同组合”，是一个集农业、农村、农户于一体的综合社区组织，它是在政府的大力倡导和扶持下发展起来的，由农民自愿结合而成。目前全日本99%的农户都属于该组织。该组织分基层、县级及农协中央会三大层次； 而按业务对象和经营范围不同，又分成综合农协和专业农协两类。它们共同构成了完备的、遍布各地的综合服务网络。利用联合力量，为农民提供快速、周到、高效的服务，其服务范围几乎涉及农民生活的各个领域和农业生产的各个环节。农协承担了日本农村主要经济功能，在发展农村经济、改善农民生活、加强农村公共服务提供等方面，发挥了难以替代的作用。
四、韩国农村基层公共服务提供的经验
（一) 政府强力推动
韩国“新村运动”起初完全由政府主导和推动。其主要采取两种推动手段: 一是行政机构和人员广泛参与，由此政府建立了一整套从中央到地方的组织领导体系，各道、市（郡) 及最基层的村都成立了“新村运动”领导机构，他们专门负责政策的制定，并协调各部门之间的配套政策和措施落实。在“新村运动”的开始和全面推行阶段，上至总统、下到普通公务员都参与到这一运动中，责任到人，各负其责。政府实行奖惩分明的考核制度，收效好的就提拔，不好的就调到艰苦的地方工作。当时的总统朴正熙，不仅参与起草“新村运动计划”，而且亲自到农村调研、到研修院授课。二是物力财力大力支持。“新村运动”中的公共服务提供所需的物资，基本都是由政府财政提供。1970-1980年的10年间，政府财政累计向“新村运动”投入2.8亿韩元，后来的20年在这个巨额投入的基础上，又进一步翻了2番。政府还通过其他方式来支持“新村运动”发展，如向农民发放最长可达30年的长期低息贷款等。
（二) 农民自主选择
韩国“新村运动”特别重视发挥农民的主体作用。政府虽强力推动和支持“新村运动”，但并不包办代替，更不强迫农民选择项目。每个村具体搞什么项目，完全由农民自己选择。政府按照先易后难、因地制宜原则，从农民感受最深、最迫切需要解决的事情入手，拟定支持的项目计划，如更换屋顶、修建道路、送电照明等。农民根据实际情况选择项目，并且项目建设也主要依靠农民自己的劳动。政府通过政策引导的方式，让农民从“新村运动”中见到利益、得到实惠，从而自觉参与到“新村运动”中来。可以说，政府推动引导和农民参与有效地结合在一起，是“新村运动”获得成功的重要保证。
（三) 社会积极支持
韩国“新村运动”中，全社会积极参与新村建设，大学和科研院所的教师、科技人员轮流到农村巡回讲授和推广科技文化知识，海外的侨胞自愿捐钱捐物，城市各机关单位、工矿企业与农村结对，进行“一帮一”的扶持，三星、现代、韩国电力等大型企业都带头支持农村公共服务提供。从某种程度上讲，韩国新村建设取得成功是全社会支持的结果。
（四) 实行激励机制
政府对“新村运动”的财政支持，不搞平均分配，奖勤罚懒，奖优罚劣。政府根据各村的表现和成果，将全国的3万多个村庄划分为自立、自助、公共服务三个等级，成绩最佳的村划为自力村，最差的村划为公共服务村。政府的援助物资只提供给自力村和自助村，并在村口立上牌子，以激发村民的积极性。这种奖惩机制发挥了有效的促进作用和无形的监督作用，有利于激发责任感和荣辱意识。
（五) 注重教育培训
教育培训在“新村运动”中占有重要的位置。韩国从中央到地方政府都设有“新村指导员研修院”，对国家各级公务员、社会各界负责人、新村指导员分批进行业务培训，包括政策说明、计划制定、实地考察、经验介绍、问题研讨等。然后这些人再对农村建设项目进行指导，并向农民灌输正直诚实的价值观，培养农民勤奋、自强、团结的主人公意识，倡导勤俭节约的生活方式，使农民具有强烈的协作精神和良好的生活态度。最后，“中央研修院”为韩国新村运动培养了一大批带头人和骨干。
五、德国农村基层公共服务提供的经验
（一) 自下而上规划，建设统一的公共服务供给体系
德国的公共服务规划一般都是由相关人员制定合理的农村综合发展规划，其参与主体比较宽泛，包括村民、企业、协会、管理部门等。规划的内容包括规划区的发展目标、实现目标的途径和需要优先发展的公共服务项目等，规划由相关主管部门审批。各县、区和社区政府除执行州的项目外，还会制定并执行自己的政策，如改进公园管理、提供定点医疗服务和保护水资源等。
（二) 实施积极支持政策，提高公共服务能力
二战后，德国政府积极落实欧洲复兴计划，采取政府财政补贴的手段刺激农村公共服务发展，从而提高公共服务覆盖率。在农业公共服务提供方面，德国联邦政府与各州政府联合为农业公共服务提供大量资助，如修建农村道路等；实行有利于农业机械化发展的价格补贴、贷款等；对有困难的农业企业提供特别资助。长期以来，德国政府为公共服务提供补贴的大政方针没有改变，补贴的力度继续加大，但是补贴的方式和方向在逐渐改变，即由刺激数量增加向注重服务效率、质量安全和改善生产生活条件等方面转变。
（三) 重视发展农村合作经济组织，完善农村公共服务体系
长期以来，德国非常重视发展农村合作社，从1864年第一个农业合作社创立以来，它已有近150年的历史。德国政府一直重视农民合作组织的发展，不断加强引导，并赋予其政策指导、利益协调、技术交流和社会服务等多方面的职能。按照经营业务的范围，合作社分为信贷合作社，手工业、商业和服务业合作社，消费合作社以及住房合作社四大类。这些合作社遍布德国农村，为农村公共服务提供信贷、供应及咨询等方面的服务，成为一个综合性的公共服务网络。它结构完善，法律完备，服务周到，发挥着个体农民和国家都不能替代的作用。
六、启示
（一) 科学划分各级政府对于农村公共服务提供的责任
国际经验表明，各级政府之间需要各司其职、各负其责、相互合作、协同一致。就我国而言，也必须根据受益范围和外部效应的大小明确划分各级政府的职责，对农村公共服务的投资和补贴到底由谁承担，即各级财政的支出范围是什么，或承担多大比重，需要做一个明确的制度安排。一般来说，按照国外的经验，中央与地方对农村公共服务提供的责任，可以根据政府支出划分的一般原则来划分。按照受益原则，应该将受益范围遍及全体国民或相当部分国民的支出列为中央的财政支出； 将受益范围仅为某一相对狭小区域的国民支出列为地方的财政支出。按照技术原则，应该将外部效益高、投资规模大、技术要求高的支出划分为中央的财政支出； 将外部效益低、投资规模小、技术要求低的支出划分为地方财政支出。在划分中央与地方责任的前提下，还要将各级政府对农村公共服务投入行为及其界限一并纳入法律范围，同时要通过完善中央财政对地方财政、上级财政对下级财政的转移支付制度。
（二) 加大财政对公共服务提供的力度，优化投资结构
任何时期农村都是国家财政支持的重点，在发展市场经济过程中，各国都十分重视以财政投资于农村基层公共服务，发达资本主义国家也不例外。美国等发达国家，政府对农村公共服务的财政支持相当于GDP的10%，日本等国甚至更高（15%-17%)，即使在印度这样的发展中国家，国家财政投资于农村基层公共服务占 GDP 的比重也达到了11%。针对我国农村公共服务薄弱等特点，我国政府更应把加强农村公共物品投资作为重点，借鉴国外先进经验，继续抓好水利工程、农村能源、电力、生态环境改善等建设，同时还要加强农村教育、通讯、信息、市场和城镇化建设，从而构建农村发展的良好平台。
（三) 不同发展阶段确定不同的农村公共服务提供重点
各国政府在农村公共服务投资上并不是无所不做、大包大揽，而是根据不同时期的发展目标，明确规定鼓励、限制、支持的方向和重点，这对调整农村公共服务规模和结构，加强农村公共服务提供，促进农村发展都起到了重要作用。如20世纪30年代以前，美国大力增加农村公共服务投入，尤其是道路、水利的建设；而30年代以后，美国政府对公共服务投资的重点则逐步转向了医疗服务和生态环境保护。英国对农村公共服务投入的初期，主要体现在基础项目改造方面，凡修建农场的道路、堤坝、供电系统，国家承担费用的2/3，而后来则更加注重老年人公共服务的建设。
（四) 建立高效的政府协同机构
市场经济国家的实践证明，在市场经济高度发展的情况下，政府对农村公共服务投融资活动的宏观调控非但没有减弱，而且不断得到加强，并且在管理中职责分明。美国是当今世界最发达的市场经济国家，农业在国际市场上的竞争力很强，这与其农业经济管理体制的设置有着密切的关系。美国农业部是农业行政管理体制设置的典型，就是既大又全还深。我国部委中管理农村公共服务的部门非常分散，涉及农业、发展改革、财政、银行、科技、住建、教育、水利、林业、国土资源、环保等多个部门，有些工作相互扯皮，严重影响了宏观调控的质量和效率； 部门内部按行业和综合划分，层次增加，也产生了重复工作、效率低下等问题。因此，应进一步深化体制改革，理顺关系，提高效率，从而建立一个高效和强有力的公共服务管理机构。
（五) 加强农村公共物品投资法制化
建设高度法制化是农村公共物品投资规范化的前提，如美国和日本就把农业公共服务投资纳入了法制化管理轨道，美国有《农村公共服务调整法》，日本有《农林中央金库法》，以法律手段来明确规范和保证农村公共服务投资政策。政府依法行政，农民依法获得补助，按照标准生产，使得整个农村公共服务发展运行有序，非常值得借鉴。
（六) 健全监督机制
监督主要集中于公共服务提供投资决策、资金使用以及对主要决策者的监督等方面。监督方式表现为法律监督、专门监督机构监督、体制外监督（公民、新闻媒体和舆论监督)等。如日本制定的财政投融资计划要经过国会审查并批准，而且对具体建设项目的组织形式、建设方针、资金来源甚至建成之后的经营管理都要进行充分论证，还要交国会审查。因此，应加强农村公共服务法规和标准体系建设，同时，还要尽快修改完善我国的《农村公共服务条例》等各项法规，尽快建立农村公共物品投资的标准化体系，从而保证我国农村公共服务的有效供给。
参考文献：
［1］奥斯特罗姆，帕克特，惠特克．公共服务的制度建构――都市警察服务的制度结构[M]上海:上海三联书店，2000．
［2］陈振明等． 社会管理机制创新与公共服务有效提供的研究[R].2008．
［3］崔艳蕊，贾洪荣．农村公共服务供给主体多元参与机制研究[J]．商业时代，2012，(17) ．
［4］贵阳市财政局．地方政府公共服务机制研究．资料来源:贵阳市财政局网站 http: //czj. gygov. gov. cn/content -112- 32 - 1. html.
［5］贾康，孙洁．农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006，(12) ．
［6］贾凌民，吕旭宁．创新公共服务供给模式的研究[J]．中国行政管理，2007，(4) ．
［7］贾康，阎坤，鄢晓发． 农村公共产品供给机制创新研究［Ｒ］．资料来源:财政部财政科学研究所网站www．mof．gov．cn/．
［8］萨瓦斯． 民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002．
［9］孙柏昌，景国薇.我国农村公共服务供给存在的问题及对策[J].黑龙江对外经贸，2008，(12) ．
［10］杨洋.当前我国公共服务供给体制的现状及其发展趋势探究[J].乐山市委党校学报，2009，(11) ．
［11］于慎澄.我国农村公共服务供给机制问题探讨[J].理论前沿，2008，(12) ．
［12］张春霖.公共服务提供的制度基础: 一个分析框架[J].比较，2005，(17) ．
