管洪彦( 1981-) ，男，山东曹县人，山东政法学院民商法学院副教授，法学博士；中国人民大学农业与农村发展学院博士后研究人员。山东省高校人文社科研究基地（民商事法律与民生）“涉农法律与民生”方向学术带头人，研究员，山东政法学院“乡村振兴法治保障”青年学术创新团队学术带头人。
本文是作者主持的国家社科基金一般项目《农村集体经济组织法人的基本构造与制度表达研究》（17BFX109）、山东省社科规划重点研究项目《私法视域中的集体成员民主决策权研究》（16BFXJ02）的阶段性研究成果。
本文原刊于《甘肃政法学院学报》2018年第1期，感谢作者授权发布；注释已略，如需引用请核对期刊原文。
【摘 要】推进农业现代化、实施农村集体产权改革和保障集体成员权益迫切需要赋予农村集体经济组织法人地位。中共中央与国家政策、地方实践与立法、相关理论研究已经为农村集体经济组织法人立法奠定了基础。《民法总则》以基本法律形式为农村集体经济组织法人提供了制度可能，但具体规则尚付之阙如。农村集体经济组织法人的未来立法，需秉持打造满足市场经济发展需求的民商事法律主体的理念，应该建构起以《民法总则》为基本依据，以特别立法为核心支撑的制度与规范体系，关键应该做好农村集体经济组织法人“特别性”的制度设计，农村集体经济组织是否采用法人形式以及采何种法人形式应有多种选择。
【关键词】农村集体经济组织法人；立法；现实基础；未来思路
落实深化农村改革“激活主体”的要求，推进农村集体产权改革，加强和完善农村社会治理，实现农业现代化等诸目标的实现对农村集体经济组织建设提出了新要求。《深化农村改革综合性实施方案》、《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策文件已经对农村集体经济组织的法律地位和未来改革方向给出了宏观顶层设计。《民法总则》第99条对农村集体经济组织法人的地位和法律适用进行了明确规定，标志着农民集体经济组织法人立法已经得到了民事基本法的确认。为更好地推动农民集体经济组织法人立法进程、促进农村集体经济组织法人发展，需要在农村集体经济组织法人立法的现有基础上对未来立法的未来进路进行宏观设计。本文拟围绕农村集体经济组织的历史演变与发展现状，赋予农村集体经济组织法人地位的必要性与可行性，农村集体经济组织法人立法的未来进路三个方面展开探讨，以期实现抛砖引玉之效果。
一、农村集体经济组织的历史演变与发展现状
（一）建国后的历史演变过程
新中国成立前，中国几千年来都是实行土地私有制，个人拥有土地产权，但是清晰的产权不仅没有带来高的经济效率，反而形成了封闭稳定的小农经济结构，导致经济进入了低水平陷阱。除了落后的生产力水平外，农业生产经营主体组织化程度低、经营规模小和低效率应该是导致上述结果的重要原因之一。 新中国成立后，为了提升农业生产效率，实现农业现代化和工业化的目标，我国在农业生产经营组织制度方面展开了一系列探索。1950年通过的《土地改革法》废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。为了解决劳动力、农机具、农田水利和田间道路设施等其他生产资料的不足问题，农业生产的互助合作被提上了日程。1953年2月15日中共中央正式通过《关于农业生产互助合作的决议》指出，为了克服农民在分散经营的困难必须发展农民互助合作。互助组、初级社在保持生产资料私有的基础上，利用分工协作机制加强了生产合作，提高了生产效率。但是该阶段仍然保留了生产资料的私有制，本质上属于私有制背景下的农民互助合作组织，属于小农之间的互助合作与联合。1955年11月9日通过的《农业生产合作社示范章程》第1条开章明义的规定：“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。”1956年6月30日通过了《高级农业生产合作社示范章程》进一步明确了农业生产合作社（高级农业生产合作社）的社会主义的集体经济组织性质。该阶段的农业生产合作社已经属于社会主义性质的集体经济组织，已经成为社会主义公有制背景下农民集体所有制的实现形式。但是，受到社会背景的影响，当时的农村集体经济组织本质上还是实现政治目标的手段，而不可能是按照市场经济规律建构的独立的市场经济主体。
2.人民公社时期“政社合一”的阶段。该阶段典型的特征是“政社合一”，实行高度集中的 “组织军事化、行动战斗化、生活集体化”为管理模式，结果导致人民公社掌控辖区内所有的政治经济资源、生产活动和农民生活，强迫推行“三化”，在农村大刮“强迫命令风”、“瞎指挥风”和“干部特殊化风”，使农业生产和农民生活陷入了空前的混乱和危机。面对人民公社初期出现的一系列问题，中央进行了一系列的政策调整。1961年3月通过了《农村人民公社工作条例草案》。1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，在《修正草案》第1条明确规定农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。即明确了人民公社实行“政社合一”的体制。第2条规定：“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度。公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位。生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。”即明确了人民公社“三级所有，队为基础”的根本制度。在该阶段，“政社合一”、“三级所有、队为基础”是该阶段农村集体经济组织的核心特点，公社、生产大队和生产队这三级组织的集体经济组织功能被政治功能淹没，在集体经济组织内部强调政治力量而忽视经济规律，这就决定了人民公社背景下的农村集体经济组织不可能成为真正独立的存在。人民公社时期特殊的的政治环境约束以及人民公社低效率的组织制度安排是导致其最终走向失败的根源所在。正如有学者所言：“政治力量构成的制度环境约束与政府的强制性制度安排及其所隐含的逆向激励结构，应是人民公社低效率和失败的最基本的根源。”可见，人民公社体制下，高度集中的“政社合一”制度决定了农村集体经济组织必然是政治组织的附庸，注定了农村集体经济组织不可能成为独立的市场经济主体。
3.“政社分设”、“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”阶段。为了克服人民公社制度上的各种弊端，1978年开始，中国进行了广泛、深入的农村改革。主要体现在两个方面：一方面是在农业经营模式方面实行“包产到户”、“包干到户”为主的家庭承包经营为主的农业生产责任制，打破了“三级所有，队为基础”的统一经营模式。另一方面是实行“政社分设”，重新建立乡、民族乡人民政府作为政权的基层单位。1983年10月发布的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出要改革农村政社合一的体制，建立政社分开的体制。该通知要求要根据生产需要和群众的意愿逐步建立经济组织。但是考虑到当时实际情况，该通知同时规定：“以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可以同意试行。”可见，当时我国确实是按照“政社分设”的原则开展改革的，但是由于当时客观情况的局限和群众意愿的选择，导致很多集体经济组织和村民自治组织实际上没有分开。结果，由于长期实行的计划经济体制以及各地经济发展不平衡等多种原因，直到现在我国多数地区并未建立起独立于乡镇政府和村民自治组织的农村集体经济组织，多数地区农村集体经济组织的职能一直由村民自治组织代为行使。最终导致长期以来我国的农村集体经济组织建设很不健全，多数地区的村民委员会和农村集体经济组织实行“一套班子，两套牌子”。根据江苏省农业委员会课题组的调研，目前乡镇集体经济组织大部分消亡，村级集体经济组织有名无实，一些地方保留了组级集体经济组织。有学者甚至指出：“从实践看，改革开放以来的农村基层治理及社区共同体仍在相当程度上延续了传统人民公社时期经社不分、党政不分、组织封闭和城乡二元化的特征，人民公社体制内的内核并没有从根本上改变。”总之，农村集体经济组织发展现状并不乐观，这也是我国继续深化农村改革，激活农业主体的现实依据。
（二）农村集体经济组织的主要法人实践形式
上个世纪九十年代，随着中国农村集体经济的发展，很多地区的集体资产不断增加，特别是东部沿海地区表现尤为突出，为了实现集体资产的规模效益，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，有必要开展农村集体经济组织产权制度改革。农村集体经济组织产权改革过程中面临的一个共同难题是农村集体经济组织法律地位不明确、治理结构不健全、成员范围不清晰、管理不规范等。为了克服农村集体经济组织制度的制度缺陷，各地对农村集体经济组织的法人实现形式展开广泛探索，并积累了一定经验，各地的法人实现形式主要有以下几种。
1.合作社法人形式。浙江温州推行的以推进城乡一体化为主要目标，以“三分三改”为主要内容的集体资产改革，新成立的村集体经济合作社下分设土地合作社和村集体经济股份合作社，即对农村集体经济组织进行合作社法人改造。山东省允许社区股份合作社取得农民专业合作社法人资格。山东省工商局印发的《农村经济（社区）股份合作社办理工商登记有关问题意见》中规定：“农村经济（社区）股份合作社依法登记，领取农民专业合作社法人营业执照，取得农民专业合作社法人资格。”《都江堰市农村集体经济组织管理办法》中的农村集体经济组织包括乡（镇）集体资产管理委员会、农业合作联社、农业合作社，即农村集体经济组织可以采取合作社法人的形式。相应地，法人证书分三类，分别针对乡（镇）、村（涉农社区）及村民小组三级集体经济组织。该种实践模式将农村集体经济组织注册为合作社法人，实乃法律制度中缺乏农村集体经济组织法人明确立法不得已之选择。
2.公司法人形式。北京市部分区（县）将农村集体经济组织登记为公司制法人。对那些集体经济发展较好、市场化程度较高的直接改制为公司，按照股份有限公司或有限责任公司的形式在工商部门注册登记。这种形式主要集中在近郊部分乡村，以通州和丰台居多。对一些集体资产体量大，实力较强的村，一些集体经济组织改之后成立了以集体成员为股东的公司。为了规避股份有限公司需要对外公开募集资本的限制，一般的集体经济组织都改制成为有限责任公司。但是为了解决有限责任公司股东数量50人的限制，上海市闵行区先后尝试了不同的模式：一种是股东代持股份的方式；另一种是先成立社区股份合作社，再由社区股份合作社出资成立公司。广州市对于“城中村”社区集体经济组织的改革后来出现了向股份制公司的转变；深圳市对于农村社区集体经济组织的改革定位是建立股份合作公司。我国中西部地区也有将农村集体经济组织改制为公司法人的，如宁夏回族自治区银川市各个不同行政村采取了不同的组织形式，金凤区的保伏桥村、景湖村和银丰村分别成立了投资管理有限公司，按照《公司法》的有关规定注册为公司法人。这一做法实际上也存在一定问题，因为农村集体经济组织与公司法人事实上是存在较大区别的，结果导致公司法人的很多制度无法适用于农村集体经济组织。
3.股份合作制法人形式。股份合作制法人是我国很多地区农村集体经济组织广泛采纳的改革模式，一般采取社区合作社法人形式，目前社区股份合作社是农村集体经济组织的主要形式。我国比较早开展社区股份合作制法人改革试点的是广州市天河区，该改革模式被称为“天河模式”。据悉，广东省目前全省颁发农村集体经济组织证明书的农村集体经济组织239416个，占应发数的99.8%，其中经济联合社（含股份合作经济联合社）22275个、经济合作社（含股份合作经济社）217141个。除了典型实践模式的影响外，地方立法的引导与保障也对农村集体经济组织法人起到了极大推动作用。为了满足社会关系对法律调整的需求，上个世纪90年代初，广东省就颁布了《广东省农村社区合作经济组织登记办法》。上海市宝山区也采纳该模式，将自愿申请入股的村民组织起来成立社区股份合作社，并给予工商登记，赋予法人地位，颁发《上海市农村社区经济合作社证明书》。浙江省专门颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》规定社区性农村集体经济组织可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得法人营业执照。实践中，各地通过向村经济合作社或产权制度改革后成立的村股份经济合作社颁发浙江省村经济合作社证明书，解决了农村集体经济组织的市场主体地位问题。相对于前两种模式，该模式得到了更多地区的认可，山东青岛、烟台目前推行的农村集体产权改革也多采用了社区股份制合作社法人的形式。
二、赋予农村集体经济组织法人地位的必要性与可能性
（一）赋予农村集体经济组织法人地位的必要性
1.农村集体经济组织法人地位客观上亟待明确。目前，农村集体经济组织的关键问题是缺乏具体形式和市场主体地位。首先，农村集体经济组织法律地位不明确。从现行法律法规分析，农村集体经济组织是农民集体资产的代表主体和行使主体，但是在我国多数农村地区，农村集体经济组织与村民自治组织混同，结果导致政经不分，农村集体经济组织的法律地位一直处于混沌状态。其次，农村集体经济组织缺乏法人地位导致其无法作为一个民商事法律主体参与市场交易活动。“有法律地位而无法人地位，导致农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营竞争，这个问题始终困扰着中国农村集体济组织产权制度改革。”市场经济环境下，主体是交易的参与者和权利义务承受者，一个组织体要想在市场经济环境下参与交易活动，必须取得独立的市场主体地位。《民法总则》立法之前，农村集体经济组织无法归属于《民法通则》中的任何一种民事主体形态，导致为数众多的农村集体经济组织无法在银行开户，无法与其他市场主体展开顺畅的交易，影响了交易的安全，阻碍了农村集体经济的发展。在自然人、法人、非法人组织的民事主体三元论的总体框架下，如何界定其民事主体地位关乎农村集体经济发展壮大和农村基本经营制度的完善。随着城镇化的快速推进，农村集体资产归属不清晰、权责不明确、保护不力等问题日益突出。有法律地位没法人地位已经严重制约农村集体经济组织的发展。因此，农村集体经济组织独立法律地位的客观重要性与现行制度中地位的模糊性形成了鲜明的对比，为适应深化农村改革的发展需要，完善农村集体经济的实现形式和运行机制，推进农村集体产权改革，加快农村集体经济发展和保护集体经济组织成员权益，亟需赋予农村集体经济组织独立的法人地位。此外，虽然我国不少地方开展的农村集体经济组织产权改革已经开始尝试赋予农村集体经济组织法人地位，甚至有些地方还制定了专门性地方性法规。但是，各地在实践过程中也遇到了一些难题，以至影响到了改革进程。主要是由于农村集体经济组织不同于我国现行立法中法人类型，现行的法人制度没有体现农村集体经济组织法人的特殊性。农村集体经济组织在改制为公司法人、合作社法人、股份合作社法人等法人形式的过程中均到过法律制度障碍，也进一步印证了对农村集体经济组织法人专门立法的现实必要性。
2.现行农村集体经济组织法人统一立法存在缺失。在我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》等法律法规中，农村集体经济组织的概念频频出现。在行政法规、部门规章以及地方性立法中，农村集体经济组织更是频繁出现。甚至有些省市针对农村集体经济组织制定了专门的地方性法规，如广东省出台了《广东省农村集体经济组织管理规定》，湖北省制定了《湖北省农村集体经济组织管理办法》，四川省都江堰市制定了《都江堰市农村集体经济组织管理办法》等。虽然我国现行立法中频频出现农村集体经济组织，但是相关立法明显滞后。从宏观视角观察，目前涉及农村集体经济组织的法律、法规、规章、政策性文件等数量众多，但尚未形成完善的关于农村集体经济组织的法律框架体系。据中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊介绍，目前我国集体经济组织的法律设计出现三个严重缺失：集体经济管理主体法律缺失、集体经济组织成员权管理法律缺失和集体经济组织法人地位法律缺失。我国著名的民法学家陈小君教授指出：“在我国的民法体系中，集体经济组织的基本民事主体身份模糊不清。”从微观视角观察，首先，农村集体集体经济组织的概念和功能比较模糊。目前国家层面立法中对农村集体经济组织的概念缺乏明确界定，《农业法》定位为农业生产经营组织，也赋予了农村集体经济组织生产经营服务、社会化服务和公益服务等多种职能，但是却没有提供一个清晰的农村集体经济组织的概念，更没有清晰地界定其功能。其次，专门性立法的层次较低。目前专门性立法仅存在于地方性法规层次，例如广东省、湖北省均对制定了规范农村集体经济组织的专门性地方性法规。再次，现行立法中对农村集体经济组织与相关主体关系定位不清。目前，《土地管理法》、《物权法》等多部法律的表述中均将集体经济组织与村民委员会置于同样的地位，多次使用“集体经济组织或者村民委员会”、“集体经济组织或者村民委员会、村民小组”的法律表达，这实际上是对农村集体经济组织和村民自治组织的定位模糊体现，也是农村集体经济组织建设薄弱的客观体现。正如有学者指出的：迫切需要开展立法调研，明确农村集体经济组织的特殊法人地位，重点明确集体经济组织的设立、权利和运行方式，保障其依法公平参与市场竞争，并设计出一套特殊的法律制度与政策支持体系。这进一步说明了加强农村集体经济组织专门立法的迫切性。
（二）赋予农村集体经济组织法人地位的可行性
1.中共中央及国家政策已经做好了宏观的顶层设计。相对于立法方面的欠缺，中共中央及国家政策已经对农村集体经济组织法人制度做好了宏观的顶层设计，主要体现在近年来的中央一号文件和重要涉农改革政策中。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（2015中央一号文件） 指出：“抓紧研究起草农村集体经济组织条例。”这表明政策文件中实际上已经旗帜鲜明地表明要制定农村集体经济组织的专门性立法。《深化农村改革综合性实施方案》指出：“明确集体经济组织市场主体地位”、“研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”该政策文件中更加清晰地表明要赋予农村集体经济组织独立的市场主体地位，并且实现“政经分开”，完善集体经济组织的运行机制，这为农村集体经济组织的未来改革提供了更为清晰的宏观政策指引。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016.12.26）中进一步明确了农村集体经济组织成员集体和农村集体经济组织的关系，前者是所有权主体，后者是集体所有权的代表行使主体，要求有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织。并且再一次旗帜鲜明地指出要“明确农村集体经济组织市场主体地位”、“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017中央一号文件）再次指出：“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。”上述两个文件更加明确的提出要通过立法形式赋予农村集体经济组织法人资格。
2.《民法总则》已经对农村集体经济组织法人进行了清晰确认。《民法总则》最终确认了农村集体经济组织法人这种特殊法人形态。《民法总则（草案）》（一审稿）中设法人专章，分为一般规定、营利性法人和非营利性法人三节，但是并无任何农村集体经济组织法人可依法取得法人地位的规定。《民法总则（草案）》（二审稿）中延续了一审稿中的体系，但是在法人的“一般规定”中规定：“农村集体经济组织具备法人条件的，依法取得法人资格。据说理由在于：一些地方和部门提出，根据物权法等法律规定，农村集体经济组织是农村集体资产经营管理的主体，依法代表农民集体行使农村集体资产所有权，承担经营管理事务，明确其民事主体地位有利于其从事民事活动，增强农村集体经济发展活动。（第76条）”《民法总则（草案）》（三审稿）对法人专章的体系和内容都做了比较大的变动。从体系上，该章设置第四节“特别法人”。其中规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的, 依照其规定（第98条）。”《民法总则》的最终通过稿延续了三审稿中的体系和规定。至此，农村集体经济组织法人在民事基本法中取得了独立地位。全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在关于《中华人民共和国民法总则（草案）》的说明中指出：“农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。赋予其法人地位符合党中央有关改革精神，有利于完善农村集体经济实现形式和运行机制，增强农村集体经济发展活力。”《民法总则》规定农村集体经济组织依法取得法人资格，标志着赋予农村集体经济组织法人地位的观点，已经从政策层面开始进入国家统一立法的新阶段。“农民集体经济组织的法人地位意在强化集体所有权的行使。”也有学者指出，《民法总则》中对农村集体经济组织法人地位的规定还有许多值得探讨之处，例如一般性的赋予其法人资格是否具有合理性问题、财产是否独立性问题以集体财产承担责任带来的问题、集体经济组织法人和村民自治组织法人之间的关系协调问题等。另外，值得关注的是，《民法总则》中仅仅为农村集体经济组织取得法人地位确立提供了基本法律依据和可能性，农村集体经济组织要取得法人地位更需要特别立法的支撑。笔者认为，对于农村集体经济组织法人立法，国际上并无成功经验可以借鉴，国内立法部门对该特别法人的理论和实践也存在诸多研讨空间。但是，《民法总则》能够在民事基本法中确认该法人类型，无疑对于未来立法具有重要指导意义。农村集体经济组织法人立法的完善和贯彻实施更需要以《民法总则》的这一抽象规定为基础作好宏观的制度设计，进而建构起以《民法总则》为基本依据，以特别立法为核心支撑的农村集体经济组织法人制度与规范体系。
3.相关理论研究已经为农村集体经济组织法人立法奠定了理论储备。除了官方政策文件的宏观设计外，农经学界、法学界的专家学者也围绕农村集体经济组织法人立法展开了理论探讨。农业部高度重视农村集体经济组织法人的立法工作。据《十二届全国人大三次会议第7821号建议答复摘要》：“农业部正在积极开展农村集体经济组织立法课题研究，重点对农村集体经济组织法人地位、内部治理机制，以及与村民自治组织的关系等内容进行研究，为明确农村集体经济组织的法人地位奠定理论基础。”相关领域的学者围绕农村集体经济组织法人立法也展开了较为系统的研究，主要体现在：（1）农村集体经济组织的现状与功能。村委会与村集体经济组织职能交叉，其功能与村级党组织、村民委员会截然不同（张晓山2016）。法律法规中自始至终没有对农村集体经济组织给予定位（孔祥智、刘同山2013）。集体经济组织法人地位缺失导致内部运行机制和外部政策环境恶化（张云华2010）。设置农村集体经济组织法人有利于其更好地参与民事生活，有利于保护其成员和相对人合法权益（李适时2016）。（2）农村集体经济组织的法律地位。在民法总则中应明确集体经济组织的特殊法人地位（韩俊2016）。地位不清、概念模糊、功能混乱等立法缺陷导致农村集体经济组织在发展过程中缺乏有效法律支撑和保障（吴道闻2014）。有法律地位而无法人地位，导致农村集体经济组织问题始终困扰着农村集体经济组织产权制度改革（方志权2015）。（3）农村集体经济组织成员资格的确定。明确了集体成员资格就可明确了集体所有权的主体（韩松2011）。应坚持集体资源分配的公平性以及保障和经营的双重职能，构建层次分明的成员身份消灭制度（戴威2016）。目前集体经济组织成员身份的认定无法可依，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，乡土色彩较浓（方志权2014）。集体成员的身份应该在集体财产所有权的前提下结合成员的自治机制加以确定（任丹丽2008）。（4）农村集体经济组织的改革方向与路径。应在立法上明确农村集体经济组织特殊法人的民事主体地位（赵万一、张长建2012）。当前在民法上给予农村集体经济组织法人地位，符合实际、时机成熟（孙宪忠2016）。应以国务院名义尽快出台农村集体经济组织条例（张晓山2016）。应明确其有限参与市场竞争的特殊法人地位，为其设计特殊的法律保护制度与政策支持体系（孔祥智、高强2017）。需要制定出台《农村集体经济组织法》（张云华2010）。农村集体经济组织的重建必须建立在现代经济组织法的基本规则之上（杨一介2015）。符合条件的农村集体经济组织作为特定法人（韩俊2016）。需从法学视角提出农村集体经济组织改革的全局性方案（谭桂华2013）。民法总则草案三审稿关于农村集体经济组织法人的规定符合农村实际（刘振伟2016）。《民法总则》颁布后，学界对农村集体经济组织法人给予了更多的关注。有学者对集体经济组织法人的历史变迁与法律结构展开了深入、全面的研究（李永军2017）。有学者对集体经济组织的治理结构展开了研究，指出应该借鉴现代社团法人管理制度建立集体经济组织的内部治理结构与治理机制，构建集体经济组织的外部行政治理和经营治理机制（韩冬等2017）。有学者指出，将农村集体经济组织法人等列为特别法人一类，一方面突出了这些法人的特别之处，另一方面使得法条逻辑体系更加清晰（张新宝2017）。也有学者认为，赋予农村集体经济组织法人地位存在明显问题（谭启平2017）。上述研究为农村集体经济组织法人立法的进一步推进奠定了理论基础。
三、农村集体经济组织法人立法的未来进路
（一）需要秉持打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的理念
我国现行农村集体经济组织制度最大的弊端就是受到计划经济体制的影响过深，长期实行“政经不分”，没有对村民自治组织和集体经济组织的功能做出区分，过分强调了农村集体经济组织的非经济职能，导致其市场主体地位不独立、不明确。实际上，农村集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织，而农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值一系列集体资产经营管理服务等经济事务、由集体经济组织成员所组成的“经济性”组织，其功能与村级党组织、村民委员会截然不同。故农村集体经济组织法人立法首先要回归农村集体经济组织法人的本性，即农村集体经济组织本质上应为经济组织。农村集体经济组织法人的建构必须要超越固有的计划经济体制时期的立法理念，应该秉持打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的理念对集体经济组织法人进行全面建构。正如有学者指出的，重建农村集体经济组织的逻辑起点是经济组织与自治组织的区分或分离以及对传统的超越。农村集体经济组织的重建，必须建立在现代经济组织法的基本规则之上。农村集体经济组织的命运，最终要接受市场竞争和科学法理的检验。”
完善农村集体经济组织法人立法，除了需要厘清农村集体经济组织与村党组织、村民自治组织的关系外，还需要在立法论及解释论上厘清集体所有权主体和所有权代表行使主体的关系，即农民集体和农村集体经济组织之间的关系。对该问题的认识学界存有争议。有学者指出，对农村集体经济组织的法律地位，三个专家建议稿形成了三种截然不同的制度安排，这是值得重视的。有学者认为农村集体经济组织是集体所有权的主体，“必须尊重历史，农村土地和其他财产实际上是归属集体经济组织所有，而不是成员共有。”李永军教授主持的《中华人民共和国民法物权编 (专家建议稿)》第60条规定：“集体所有的物，属于本集体经济组织法人所有。”也有学者认为：“农民集体是集体土地所有权的唯一主体，不宜直接进行法人化改造。农村集体经济组织是代表农民集体行使所有权的主体，不能被认定为集体土地所有权的归属主体，但作为特别法人可基于独立经营对外代表农民集体行使集体所有权。”笔者认为，农民集体和农村集体经济组织关系的定位，一方面直接决定“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”的政策目标能否实现问题，集体所有权归谁所有这是我国集体产权改革的底线问题。另一方面这直接决定着农村集体产权改革能否实现问题，因为农村集体经济组织在集体产权改革中发挥着中坚主力军的作用，页它承担着“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”等多方面的功能作用。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中已经对农民集体和农村集体经济组织的关系做了清晰界定。笔者认为，现行的立法也已经基本理清了农民集体和农村集体经济组织的关系。根据《物权法》中“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定，结合该法第60条的规定，可以发现集体所有权的权利主体是农民集体，即乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。而代表行使主体则是村民委员会、村民小组以及集体经济组织。这就理清了集体所有权主体和集体所有权代表行使主体之间的关系。《民法总则》充分考虑到我国多数地区没有独立的集体经济组织的现实情况，规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”（第101条），即在没有设立村集体经济组织的地方，由村民委员会代行其职能。
总之，在未来的立法中，要按照打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的基本理念建构农村集体经济组织法人制度。具体思路是随政府职能的逐步到位，适时分离转制后集体经济组织的两种功能，转移其承担的社会管理和公共产品提供职能，使改革后的集体经济组织能够成为真正市场主体。而且，要做到划清作为集体所有权主体的农民集体与作为集体所有权行使主体的农村集体经济组织的关系，二者关系的划清有利于实现市场经济背景下“放活”和“安全”之间的平衡，可望兼顾实现集体土地所有权的稳定、集体经济组织的真正市场主体化、农民生存保障不被根本破坏等多个价值目标的协同实现。值得欣慰的是，《深化农村改革综合性实施方案》、《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策文件中已经开始贯彻上述基本理念，多次提及“明确集体经济组织市场主体地位”、“开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”、“农村集体经济组织要完善治理机制”、“农村集体经济组织是集体资产管理的主体”、“把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”，这些政策论述将为有关法律法规的起草提供宏观的理念与政策指引。总之，科学立法，理念先行，理念的转变是至关重要的。应该秉持打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的理念开展农村集体经济组织法人立法。
（二）建构起“一般立法+特别立法”的农村集体经济组织法人法律制度体系
《民法总则》针对农村集体经济组织法人仅仅设置了1条法律规范，仅依靠该规范对纷繁复杂的农村集体经济组织实现有序调整显然是不够的。《民法总则》立法过程中显然已经充分认识到这一点，第99条第2款专门设计了一个转介条款，即“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”，这就为未来的特别立法埋下了铺垫。“本条第2款的规定属于对农村集体经济组织特别法人主体地位的确认，也是为未来相关的立法预留空间。”笔者认为，不仅要采取“一般立法+特别立法”的模式建构农村集体经济组织法人的规范体系，而且要对“一般立法”和“特别立法”内部的立法权限和规范事项做好科学分工。“一般立法”应该通过民事基本法律以及民事一般法律实现，主要规范最基本的、最一般的事项。“特别立法”应该通过民事一般法律、行政法规实现，主要规范比较具体的问题。例如，在《民法总则》过程中有些单位提出《民法总则》应该对集体经济组织成员资格的认定标准做出规定。笔者认为，虽然农村集体经济组织成员资格认定是一个极其重要的问题，但是却不宜由《民法总则》加以规定。一方面，《民法总则》作为民事基本法律不宜对这么具体的事项做出规定，否则将造成《民法总则》的体系过于庞大。另一方面，农村集体经济组织成员资格的认定十分复杂：各地有各地不同的标准，既有地方性法规中的法定标准，又有集体经济组织内部的自治标准；既有集体经济组织成员资格认定的一般标准，还有特殊情形下的特别标准，对于如此复杂的问题，不宜由作为民事基本法律的《民法总则》做出规定，而应该由民事一般法律，甚至由行政法规等做出规定。从目前来看，可以在《民法典》（物权编）与集体成员权有关的规则中规定农村集体经济组织成员资格认定的一般原则，具体规则可以通过制定专门的《农村集体经济组织法》或者《农村集体经济组织条例》加以规定。在立法过程中，也有单位指出集体经济组织成员资格有集体经济组织自己讨论决定的方式是最好的。这种观点也是有根据的，《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出：“改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。”但是，鉴于集体经济组织成员资格认定对集体成员权益实现与保障的重要性，其合理性尚待进一步论证。因此，农村集体经济组织法人的复杂性以及农村集体经济组织发展的不平衡性、集体经济组织成员资格认定的复杂性等因素决定了农村集体经济组织法人的立法模式。总之，未来立法表达模式应该采纳“一般立法+特别立法”的立法表达模式，而且特别立法将会起到更加重要的作用。
（三）做好农村集体经济组织法人“特别性”的制度与规范设计
《民法总则》将农村集体经济组织法人归类为特别法人，这表明农村集体经济组织法人具有不同于一般营利法人和非营利法人的特点，其法人形式以及制度价值绝非一般法人制度所能涵盖。农村集体经济组织法人具有资产的不可分割性、成员的社区性、组织的稳定性、职能的特定性等“特别性”。还有学者指出：“农村集体经济组织具有明显的地域性、封闭性和生存保障性等特征，与一般的法人组织、公益性组织均存在较大的区别，因此应在顶层法律设计上明确农村集体经济组织的特殊法人地位。”这就意味着在未来立法过程中应该做好反映农村集体经济组织法人“特别性”的制度设计和规则设计。以法人治理结构为例，科学的法人治理结构是一个法人有序运转的基础，是实现法人成员权益的保障。但是，由于实践中农村集体经济组织法人形式的特殊性、集体产权的特殊性、组织机构设计的特殊性、集体成员的复杂性等因素造成了农村集体经济组织法人的治理结构必然具有不同于公司法人等营利法人形态的特别性。有学者指出：“无论采取何种组织形式来主导农村集体经济发展，都应注重内部治理结构之建立健全与优化完善。”还有学者指出：“构建与完善农村集体经济组织法人治理时，必须考虑经济社会发展的区域性差异；必须以户籍和土地制度改革来培育经营主体；必须考虑更大范围的利益相关者博弈。”可见，农村集体经济组织的治理结构颇有特殊性，制度建构时必须充分考虑其特殊性。从农村集体经济组织产权改革的实践情况来看，改制后新型集体经济组织的内部治理机制尚不健全，资产运营水平不高，经营活力不足。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出：“改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。”总之，农村集体经济组织法人作为特别法人之一种类型，其治理机构区别于一般法人。故应该在汲取国外法人立法和全国各地农村集体经济组织法人的地方立法经验的基础上，结合农村集体经济组织法人的特殊性建构起适合其个性特点的法人治理结构。
另如，农村集体经济组织法人的成员是集体经济组织成员，集体经济组织成员与农村集体经济组织之间具有更为紧密的关系，故其法律关系远非传统社团法人制度所能表述。集体经济组织成员权是农村集体经济组织法人中的一个基础性制度，虽然其与公司法中的股东权一样均属于社员权范畴，但表现出了较多特殊性：（1）权利来源不同。前者来源于农民集体所有权，没有农民集体所有权就没有集体经济组织成员权；后者是公司法人所有权的伴生物。（2）可转让性不同。前者事关农民集体成员的基本生存保障，具有专属权性质，且原则上不具有可转让性；后者更多地体现了股东在公司中投资收益的回报，具有较强的财产权属性，具有较强的可转让性。（3）取得方式不同。前者基于其集体经济组织身份取得，其成员身份多取决于出生、婚姻、收养、政府行为而原始取得；后者则既可以通过向公司出资而原始取得，还可以通过股权转让、继承等继受取得。（4）表决权基础不同。前者中的表决权系根据成员身份而平等享有，只有具有成员身份都平等的享有，且表决时按照人头表决；后者的表决权按照股东所持股份数额或者股权比例享有，表决时也按照持股份数额或者股权比例进行表决。（5）权利分配原则不同。考虑到集体经济组织成员权事关集体成员的基本生存利益，前者奉行无差别分配原则，在特定农民集体内只要具有成员身份，在分配权利时均奉行平等原则，原则上不允许差别分配；后者奉行同股同权原则，但是，并不反对股东之间享有权利的多少存在差异，出资份额或比例多的享有较多的权利，反之享有较少的权利。而且还承认特别种类股东的优先权。有学者认为：成员权制度是农村集体经济组织重建的难点所在。集体成员权和集体经济组织成员权不能等同，集体成员资格与集体经济组织成员资格也不能等同。笔者深表赞同。集体成员权制度方面的差异也进一步凸显了农村集体经济法人“特殊性”制度设计的必要性。故，《民法总则》颁布后，更为关键的是要做好农村集体经济组织法人“特别性”的研究和规则设计。至少应该围绕农村集体经济组织法人的章程与登记制度，产权制度，治理结构制度，成员资格认定与集体成员权制度，收益分配与责任承担制度，合并、分离、解散制度，外部监控与促进制度等方面展开全面的研究。
（四）农村集体经济组织是否采用法人形式以及采何种法人形式应有多种选择
农村集体经济的实现形式具有多样性，农村集体经济组织法人属于农村集体经济的实现形式之一。“中国是一个情况十分复杂的大国，集体经济的有效实现形式将是一个多层次多形式多类型的体系。”从我国的地方性立法和实践经验来看，农村集体经济组织登记的过程中比较倾向于采用合作社法人的形式，如《广东省农村社区集体经济组织条例》中规定可以采用经济合作社、专业合作社，也可以采用股份合作经济社。当然，也有采用公司制的，已如上文所属。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出：“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。”这表明政策层面也倾向于采纳合作社法人的形式。这主要是因为，相较于其他法人形态，合作社法人形态的制度设计与社会主义公有制背景下的农村集体经济组织的特点具有内在契合性。当然，最为关键的还是要尊重人民群众因地制宜的自愿选择。正如《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出的：“尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。”从实践中来看，很多地方也做到了这一要求。根据江苏省农业委员会课题组的有关调研，近年来除了社区股份合作制改革外，各地也探索了其他一些发展新模式，如股份合作制企业形式、股份公司形式、经济合作社形式、集体经济控股形式等。但是各地的探索既有地方实际情况的需要，也有在当前政策法规环境下的变通，具体采取什么样的组织形式来管理农村集体经济组织资产，应由集体经济组织及其成员根据情况来决定。因此，农村集体经济组织的形态形态应该多元化，采取何种选择，取决于其经济组织成员的合意选择而不是政策和与法律的强制性规定。对农村集体经济组织法人的形式还应该指出的是：首先，农民集体经济组织并非绝对要采用法人形式。我国地域广阔，各地的经济发展水平严重不平衡，农村集体集体经济组织短期内不可能都采用法人形式，甚至很多地方的农村集体经济组织和村民自治组织还要继续较长时期的混同下去。故对农村集体经济组织进行“一刀切”的法人制改造的做法，既不可能，又不可行。其次，并非所有的农村集体经济组织都能取得法人资格。《民法总则》第99条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”，这意味着，农村集体经济组织是否能取得法人资格还要“依法”进行，不是所有的农村集体经济组织都能取得法人资格，还需要看其是否具备取得法人资格的实体和程序要件。另一方面，农村集体经济组织法人的形式选择具有多样性，并不必然采取合作社法人形式，而应该尊重人民群众的创造智慧，由特定的农村集体经济组织因地制宜地的做出理性选择。对于不符合法人条件的农村集体经济组织也不必急于将其速成为农村集体经济组织法人，关键要看当地的农村集体经济的发展是否有这种客观必要，最为关键的是集体经济成员如何选择。
四、结语
推进农业现代化，激发农村发展活力，推进农村集体产权改革，促进农村集体经济发展和保障集体成员权益迫切需要赋予农村集体经济组织法人地位。《民法总则》对农村集体经济组织法人的确认标志着赋予农村集体经济组织法人地位已经从政策指引进入国家统一立法的新阶段。农村集体经济组织法人的未来立法需要更新立法理念，应该秉持打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的基本理念建构农村集体经济组织法人制度。除了民事基本法外，农村集体经济组织取得法人地位更需要特别立法的支撑，进而建构起以《民法总则》为基本依据，以特别立法为核心支撑的农村集体经济组织法人制度与规范体系。应该做好农村集体经济组织法人“特别性”的制度与规范设计，农村集体经济组织法人的形式以及是否进行法人制改造都要在尊重人民群众意愿的基础上因地适宜地做出选择。
