高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，法学博士。

本文系国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）的阶段性成果。

本文原刊于《广东社会科学》2019年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。

[摘 要] 因公共利益需要而依法提前收回建设用地使用权，是我国涉土法制的一项重要内容。从立法原意、法条文义和规范体系来看，提前收回建设用地使用权都不是征收的一种类型。我国现行法确立的提前收回建设用地使用权的补偿规则相互之间具有较大的价值冲突，且提前收回建设用地使用权的行为应遵循的法定程序规范也存在缺漏。民法典物权编应借鉴《城市房地产管理法》第20条确立建设用地使用权提前收回之补偿规则；而《土地管理法》修订时应简化有关提前收回的公共利益条款，并明确规定提前收回建设用地使用权时参照适用集体土地征收程序规范。

[关键词]建设用地使用权；收回；补偿规则；法定程序；征收；公共利益

基于公共利益需要，依法提前收回建设用地使用权或国有土地使用权，是我国涉土法制的一项重要内容，《物权法》第148条、《城市房地产管理法》第20条、《土地管理法》第58条第1款第（一）、（二）项和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条第2款对此均作出了规定，实践中与此有关的土地纠纷也时有发生，但因长期以来该制度的实际运行状况未引起学界的足够重视，以致于《物权法》和《土地管理法》中的建设用地使用权提前收回制度之缺失少为学者论及。当前，藉我国民法典物权编编纂和《土地管理法》修订之机，对因公共利益需要而依法提前收回建设用地使用权的法律性质、补偿规则及法律程序等重点问题进行探讨，必将对建设用地使用权的充分保护和国家土地行政权力的有效规制有所裨益。

一、建设用地使用权提前收回的法律性质

对于因公共利益需要而提前收回建设用地使用权的法律性质，目前学界主要存在三种观点：其一为征收说。该观点认为，因公共利益需要提前收回建设用地使用权应被界定为对建设用地使用权的征收，是现代社会不动产征收客体区别于传统征收客体的体现，在理论和实践中均不存在制度与理念层面的障碍。其二为解除合同说。该观点认为，建设用地使用权因公共利益需要而提前收回是法律特别为土地所有权人设定的一个法定解除权，这种权利属于形成权，国家基于该权利可以单方面使建设用地使用权提前终止，故提前收回只是解除建设用地使用权之设立合同，而不是对建设用地使用权的征收。其三是撤回行政许可说。该观点认为，国有土地出让应该签订国有土地出让合同，符合有行政机关参与、公共利益需要、公法调整的性质，建设用地使用权出让行为具有行政合同、行政许可的两重属性，其中行政特许是该行为的根本属性；既然出让建设用地使用权属于行政特许，那么，收回建设用地使用权当然是撤回行政许可。

在我国，尽管建设用地使用权出让合同到底是民事合同还是行政合同存有争议，但国家土地管理部门是以民事主体的身份参与建设用地使用权出让合同的签订的，双方当事人约定的土地出让金也不是以一种管理手段出现的，其体现的是建设用地使用权的商品价格，加之《物权法》第十二章不仅明确建设用地使用权是一种用益物权，而且在第138条确认了建设用地使用权出让合同的民事合同属性，故将国家依法提前收回建设用地使用权定性为撤回行政许可的理论与法律规范之真意相悖。同时，就《物权法》第148条的规范内容来看，在因公共利益需要提前收回建设用地使用权时，对于“该土地上的房屋及其他不动产给予补偿”，至于对该建设用地使用权的本身损失则仅为“退还相应的出让金”。可见，《物权法》中建设用地使用权的提前收回行为的法律效果与解除合同说最为相似。但是，《土地管理法》第58条第2款、《城市房地产管理法》第20条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条在提前收回建设用地使用权的法律效果方面均作出了不同于《物权法》第148条的规定，即他们都强调此种情形对建设用地使用权人应给予补偿，从而在规范性质方面更类似于征收，故不能为解除合同说所解释。而将因公共利益需要提前收回建设用地使用权解读为是对建设用地使用权的征收，俨然已经成为法学界的主流观点，不过，该观点与现行法律法规的内容不符，主要理由如下：

第一，从立法原意来看，我国法律中的征收客体仅限于财产所有权，财产使用权不能成为征收的客体。有学者在分析我国《宪法》第10条第3款和第13条第3款的内容时认为，“由《宪法》将社会财产划分为公共财产与私有财产的财产二元论思维（《宪法》第12、13条）看，所谓‘公民的私有财产’，实际上应指国有或集体经济组织所有的财产之外的为公民个人或公民团体所有的其他一切财产。从法律逻辑上讲，作为征收对象的‘公民的私有财产’，应指集体土地所有权之外可归属于公民的一切私有财产，动产或不动产权利，物权或债权，甚至是其他类型的权利（如知识产权），皆可。”对《宪法》中的财产征收条款作出此种解读在逻辑上的确自恰，但却未必符合立法本意。在2004年《宪法修正案》第20条、第22条修改《宪法》并严格区分“征收”和“征用”两个概念后，蔡定剑教授在解释《宪法》条文时指出：“根据《中共中央修改宪法部分内容的说明》，两个概念的共同之处都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要给予补偿。不同的是‘征收’是所有权的改变，‘征用’只是使用权的改变。”在2017年《民法总则》颁布后，立法部门的专家在解释第117条时也强调，“相比较而言，征收是所有权的改变，并且事先有较充分的准备，因此程序上要求比较严格；征用一般都是在紧急情况下采取的措施，通常是临时性的，程序上相对比较简便。”可见，将因公共利益需要而提前收回建设用地使用权理解为对建设用地使用权的征收，不符合现行《宪法》及相关法律的立法原意。

第二，从法条文义来看，“建设用地使用权提前收回”与“征收”并非同一制度。在立法过程中，首要任务是对拟规范的社会关系进行准确的抽象，概括出社会进步及经济发展的规律，然后以此为基础科学设计、严密构思能够有效规范该种社会关系的未来法律，而“为能成功地完成这一任务，法律制度就必须形成一些有助于对社会生活中多种多样的现象与事件进行分类的专门观念和概念。这样，它就为统一地和一致地调整或处理相同或基本相似的现象奠定了基础。因此，法律概念可以被视为是用来以一种简略的方式辨识那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具。”1949年新的国家政权成立以后，我国在与土地制度相关的法律规范中多次使用了“征收”、“征用”以及“收回”等词语，以此来界定公共权力对个人土地权利的某种干涉或侵犯，但立法者起初并没有对这三个词语之间的不同作出严格区分，导致现实中出现了法律概念使用的混淆。然而，当前我国《土地管理法》和《物权法》均对“征收”与“收回”两个概念的法律性质进行了区隔，两者不能相互替代，故基于公共利益需要提前收回建设用地使用权不属于征收。如果提前收回建设用地使用权的行为之性质为征收，则法律条文中无需再提出与“征收”具有同一属性的“收回”概念，人为地造成制度理解与规则适用的混乱。

第三，从规范体系来看，将建设用地使用权的“提前收回”理解为“征收”，会导致现行法的规则体系出现逻辑矛盾。在我国，主张扩张征收客体范围的呼声不绝于耳，如有学者认为，一般所称的征收是指所有权的征收，但从理论上来说，他物权也是一类重要的征收标的，而且，知识产权、债权等其他的财产权益乃至某些非财产权益都可以成为征收的标的。根据这种观点，尽管建设用地使用权属于用益物权，但因公共利益需要提前收回建设用地使用权同样属于征收的范畴。其实，是否将他物权作为土地征收的客体与因征收引起的物权变动的性质具有紧密关联：如果将征收认定为原始取得，则征收的客体就是集体土地所有权，原先存在于该集体土地上的用益物权应因征收人对土地所有权的原始取得而归于消灭，用益物权人只能请求土地的原所有权人予以补偿，也就是在征收补偿方面采“一体征收、一体补偿”的模式；如果认为征收是继受取得，则在仅对集体土地所有权实施征收的情况下，原先存在于该集体土地上的用益物权均应继续存在，并由征收人承继，而征收人只有再对该被征收集体土地上的用益物权进行征收并给予补偿，才能最终获得利用土地的权利，此时在征收补偿方面采“分别征收、分别补偿”的模式。虽然我国建设用地使用权因公共利益需要而提前收回不涉及土地所有权的变动，与土地所有权的征收无关，但如果将其认定为征收并予以独立补偿，在规则设计方面也不会存在任何障碍。不过，如果将作为用益物权的建设用地使用权作为征收客体，则对于其他用益物权也应当适用同一规则，这样才能无碍于法律规则体系的协调。有学者认为，我国《物权法》第121条和第132条认可了用益物权是征收的标的，或者不妨将这两条解释为我国法律承认用益物权为征收的标的。如果这种观点能够成立，因公共利益需要提前收回建设用地使用权被认定为建设用地使用权的征收便顺理成章了，遗憾的是，主张《物权法》第121条和第132条确认了用益物权的征收是对这两条内容的误读，这两条只是为了确保用益物权人在集体土地征收过程中获得足额的补偿，规定在集体土地征收时对土地所有权与该土地上的用益物权分别补偿，即对于集体土地所有权及其上设立的用益物权采用“一体征收、分别补偿”的模式，而财产征收导致的物权变动属于原始取得还是继受取得，不受征收采“一体补偿”还是“分别补偿”之模式的影响，其取决于采“一体征收”还是“分别征收”之规则。在我国，认为财产征收引起的物权变动属于原始取得是主流学说，而对于土地所有权及该土地上的用益物权采“一体征收”的规则，正是征收取得土地所有权属于原始取得的体现。可见，我国《物权法》中第121条和第132条并不能成为认可用益物权为征收客体的实定法依据，将建设用地使用权提前收回认定为征收会造成《物权法》中的相关法律规则之间的冲突，非为妥适之选择。

根据上述对我国《宪法》和相关法律的规范内容之分析可知，基于公共利益需要提前收回建设用地使用权是一种独立的法律制度，将其认定为征收的一种类型具有一定的理论解释力，但这种观点却没有被我国《宪法》、《土地管理法》及《物权法》等法律法规的现行规则接受。

二、建设用地使用权收回的补偿规则

我国现行法律法规规定，国家在基于公共利益需要提前收回建设用地使用权时，除该建设用地使用权通过划拨方式取得外，建设用地使用权人均有权获得一定的补偿。然而，相关法律法规对如何补偿建设用地使用权人作出了以下四种不同的规定：（1）对建设用地使用权人给予适当补偿，如《土地管理法》第58条第2款；（2）根据建设用地使用权人使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿，如《城市房地产管理法》第20条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条；（3）退还相应的出让金，如《物权法》第148条；（4）未明确规定补偿规则，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》。就上述各种补偿规则而言，“适当补偿”之规范过于原则、抽象，在实践中缺乏可操作性；“退还相应的出让金”之规范与《物权法》承担的“保护权利人的物权”这一使命极不相称，这种处理方式是否属于对建设用地使用权人的补偿都存有疑义，将该规定理解为国家解除建设用地使用权出让合同后，对建设用地使用权人已经交付而尚未使用土地的期限之出让金的返还，与文义更为接近；“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”，可谓是“适当补偿”之规范的具体化，其作为建设用地使用权人丧失建设用地使用权的补偿标准，不仅公平合理，且便于司法实践的操作，是上述四种补偿规则中最为科学、务实的规范。可见，《城市房地产管理法》第20条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条与《土地管理法》第58条第2款的规定在制度精神上没有实质区别，但《土地管理法》第58条第2款的内容明显失之宽泛；《物权法》第148条对补偿规则的定性与《土地管理法》第58条第2款存在本质差异，且该规范不能达成充分保护建设用地使用权人的合法土地权益之目标。

可见，我国现行法关于建设用地使用权因公共利益需要而提前收回的补偿规则具有较大冲突，就这些对相同事项采不同规定的规则进行分析，是司法实践中适用法律的前提，也是检视我国现行法关于提前收回建设用地使用权之补偿规则的正当性的重要环节。为了保持法律体系的整体和谐，我国《立法法》第88条和第92条明确了规范竞合的处理原则，即上位法优于下位法、特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规定。在我国因公共利益需要提前收回建设用地使用权时应适用何种法律法规确立的补偿规则，也应以《立法法》的规定为依据进行选择。

在我国提前收回建设用地使用权时如何对建设用地使用权人进行补偿作出规定的规范性文本中，《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》属于法律，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于行政法规，根据《立法法》确立的规则矛盾处理规范可知：（1）基于上位法优于下位法的规则，应以《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定为依据。（2）作为法律的《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》中的建设用地使用权收回之补偿规则均非特别规定，故没有特别规定优于一般规定的规则之适用余地。（3）作为法律的《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》分别于2007年10月1日，1999年1月1日，1995年1月1日起施行，其中《土地管理法》在2004年8月28日被第二次修正，《城市房地产管理法》分别在2007年8月30日和2009年8月27日被修正。无论是施行时间还是修正时间，《土地管理法》相对于《物权法》而言均属于旧法，因此两者对同一事项的规则出现冲突时应适用《物权法》的规定。然而，《城市房地产管理法》的施行时间在《物权法》施行之先，但其第二次修正日期在《物权法》施行之后，两者何者是新法何者为旧法则难以判断。一般认为，法律修正与法律修订不同，在法律修正情况下，“未修改条文”仍是原法，其按照原法律的生效时间执行，而修正的条文属于新法，其按照修正案的新生效时间执行；在法律修改情况下，该法律的所有条文均按照修改时确定的新的生效时间执行，即便其中存在部分“未修改条文”，该条文也属于新法。可见，判断《城市房地产管理法》与《物权法》何者为新法，不能就这两部法律的全部法律规则一概而论，而是需要对《城市房地产管理法》第二次修正的内容进行考察。根据2009年8月27日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》的规定，《城市房地产管理法》第9条中的“征用”修改为“征收”，其余内容均未作出修改，就此种情形来看，在国家因公共利益需要而提前收回建设用地使用权之补偿规则方面，因《城市房地产管理法》在2009年未对之作出修正，故《物权法》的规定是新法，《城市房地产管理法》的规定是旧法。

可见，适用《物权法》第148条的规定来处理国家因公共利益需要而提前收回建设用地使用权之补偿问题，符合《立法法》确立的规则矛盾处理规范，但将《物权法》第148条和与该条最相类似的第121条、第132条结合起来考察，不难发现这些条文蕴含的价值出现了显著矛盾。价值矛盾是指“从规范本身无法确定是否存在冲突关系，依据体现在法律规则之中的价值取向可以确定法律规则之间存在冲突关系。”根据《物权法》第121条的规定，在不动产征收导致用益物权消灭时，用益物权人有权依据征收规定获得补偿；《物权法》第132条是对集体土地所有权被征收时该土地上的土地承包经营权人有权依照征收规定获得补偿的规定。无论是《物权法》第121条、第132条规定的集体土地征收，还是《物权法》第148条规定的建设用地使用权提前收回，都具有三个重要内容：基于公共利益需要、国家单方面决定、财产权人丧失权利遭受损失，故两者在所涉利益关系方面不存在本质区别，只是由于我国法律制度体系将征收客体局限于财产所有权，从而造成了建设用地使用权提前收回与集体土地征收被分列为两种不同的制度。其中，《物权法》第121条、第132条对集体土地上的用益物权人的保护明显优于第148条对建设用地使用权人的保护，两者对于类似社会利益关系采用相异的处理规则，在规范价值方面产生了矛盾。与《物权法》第148条不同，《土地管理法》第58条第2款、《城市房地产管理法》第20条的规范内容和规范价值均与《物权法》第121条、第132条相一致，可见，《土地管理法》第58条第2款、《城市房地产管理法》第20条与《物权法》第148条在规范价值方面也存在矛盾。因此，对于国家因公共利益需要而提前收回建设用地使用权应如何补偿的问题，简单适用作为新的规定的《物权法》第148条予以处理并不妥当。

对于上述法律规范存在的价值冲突，在司法实践中如何适用，也是见仁见智。德国法学家拉伦茨指出：“依今日对法院的法的续造权限之认识，大家原则上肯定，法院可以基于法律目的考量而修正法律。其前提是：能清楚地确定法律的目的，并且，假使不为此等修正，则法律目的在部分事件中即不能完全实现，不可避免将发生严重的评价矛盾或明显的不正。”对于《物权法》第148条与《土地管理法》第58条第2款、《城市房地产管理法》第20条之间的冲突，也应明确其立法目的，并对其中不能实现立法目的的规则加以修正。根据我国《宪法》的规定，任何主体的财产权都受到法律的保护，这种财产权作为主体享有的宪法权利，是对国家权力的防御权，这种防御权在现代社会国家的具体表现有二：其一，防御国家权力的不法侵害，主要表现为通过国家赔偿制度加以保障；其二，抵抗国家权力（主要是行政权）的合法侵害，具体体现为通过行政补偿制度来实现。在国家基于公共利益需要提前收回建设用地使用权的情形，尽管国家的收回行为是合法的，但却导致建设用地使用权人享有的建设用地使用权丧失，此时，国家应依据公平原则对遭受损害的当事人作出合理的补偿。《土地管理法》第58条第2款和《城市房地产管理法》第20条能够实现上述行政补偿之法律目的，但《物权法》第148条却与该法律目的之实现不相吻合，其“实际上是把土地使用权出让金当成了提前（一次性）支付给土地出让方的租金，把建设用地使用权人与国有土地出让人之间的法律关系看作了一种土地租赁合同关系，把建设用地使用权视为了一种土地租赁权。”虽然《物权法》的规范属于新法，《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规范属于旧法，但在对保护建设用地使用权人的法律目的及现行法规范呈现出的价值矛盾现象加以考量后可以确定，应以《物权法》第121条、第132条中的补偿规则与保护建设用地使用权人的财产权之法律目的为依据，对《物权法》第148条规定的补偿规则进行修正，从而使《物权法》中的不同规则之间以及《物权法》与《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中的规则之间在立法目的和价值取向上保持一致。

三、建设用地使用权收回的程序规则

在现代社会，从程序上对行政行为进行规制，能够完善公民与行政机关的沟通渠道，建立并维系一个可持续发展的稳定社会，确保行政实体法得以实施。但是，对于如何以程序规制规制提前收回建设用地使用权行为这一问题，我国立法者表现出了一种熟视无睹的态度。《土地管理法》第58条对提前收回建设用地使用权的执行主体、审批主体、法定事由及补偿规则作出了规定，但其中没有规定国家行使提前收回权（力）应遵循何种法律程序。根据《物权法》第148条的规定，对于建设用地上的“房屋及其他不动产”的补偿和“相应的出让金”的退还，均依照《物权法》第42条的规定进行，因第42条是关于财产征收制度的规定，其中自然含有依据财产征收程序予以“补偿”和“退还”之意，但该条没有明确公共利益的认定、提前收回行为的决策、补偿与退还过程中的争议解决等也须遵循《物权法》第42条规定的财产征收程序。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，因建设用地使用权是在完成房屋征收后被附带收回，故该条例也未明确建设用地使用权提前收回之程序规则。与上述法律法规不同，《城市房地产管理法》第20条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条对于提前收回程序作出了原则性规定，即特殊情况下根据社会公共利益的需要，国家“可以依照法律程序提前收回”建设用地使用权，但条文中的“法定程序”的具体内容为何却语焉不详，故而在实践中不具有可操作性。

国家因公共利益需要提前收回建设用地使用权作为一种具体行政行为，只有遵循法定程序和正当行政程序，才能够促使行政过程民主化、理性化和法治化，提高行政过程的效率，保障行政相对人的合法权益，增强行政过程的可接受性。同时，国家在提前收回建设用地使用权时，引发了土地利用中的公共利益之追求与私人权益之保护的竞争，产生了如何确保规制国家收回权（力）的行使与合理补偿建设用地使用权人的制度协调难题，而将复杂的价值问题转换为程序问题，无疑是打破利益平衡中价值判断僵局的明智选择。从《城市房地产管理法》第20条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条的规定来看，国家因公共利益需要提前收回国有土地使用权应当遵循法律程序，立法者对此早就存有明确的认知，但时至今日，该种法律程序的具体内容在现行法中仍然付之阙如，可见，在我国法制建设中存在的“重实体、轻程序”的传统在建设用地使用权之提前收回制度中具有根深蒂固的影响。

行政程序是行政主体实施行政行为时应遵循的方式、步骤、时限和顺序，行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。对于国家提前收回建设用地使用权这种具体行政行为，其行使的法定程序在我国现行法中呈现出一片空白，可谓是明显的法律漏洞。对于这种依制定法的内涵体系及规范意旨应规定事项欠缺规定的明显法律漏洞，一般需以类推适用方法予以填补。所谓类推适用，是指将法律明文规定适用到该法律规定未直接加以规定，但其在规范上的重要特征与该规定所明文规定相同的案型。尽管如何确定法律规定的案型与拟处理的案型是否重要特征相同在理论与实践中均存在较大分歧，但就国家基于公共利益需要提前收回建设用地使用权而言，其与集体土地征收案型最为相似，这是我国各界的共识，故对于国家依法提前收回建设用地使用权之程序类推适用集体土地征收程序最为合理。

而且，在建设用地使用权基于公共利益需要而提前收回时，该国有土地上的房屋也被依法征收后，国家才能真正收回建设用地使用权人占用的土地，故《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋征收程序作出了较为细致的规定，并于第13条第3款强调“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。根据《物权法》第28条的规定，自人民政府的征收决定生效时被征收财产的所有权发生变动，尽管该规定受到了学者的普遍质疑，但司法实务在解读该规定时却祛除了学者心中的遗憾，即“征收决定的生效应具有特定含义，必须在征收补偿完成之后，被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼，或者提起了行政诉讼或者行政复议后原征收决定被维持的，才能认为征收决定发生效力。”可见，在解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款时，应将“征收补偿完成”作为“被依法征收”的内容，从而使国有土地上房屋征收程序附带适用于建设用地使用权的提前收回行为，这正好与我国《物权法》第146条和第147条确立的“房随地走，地随房走”原则相衔接。

因公共利益需要提前收回建设用地使用权之权力的行使程序具有严重的制度缺失，既不利于有效规制国家行政权力的运行，也不利于对建设用地使用权人的合法土地权益进行充分保护，但鉴于任何制度的变迁都必须付出代价，故在设计立法方案时，应注意到不同的立法方案可能付出的不同的成本。考虑到建设用地使用权提前收回制度与财产征收制度高度相似，实践中国有土地上房屋征收与补偿程序附带适用建设用地使用权的提前收回行为也极为妥适，故对于因公共利益需要提前收回建设用地使用权的行为无需制定独立的法定程序，在法律上明确该种情形类推适用财产征收程序既具有可操作性，也有助于节约立法成本。当然，我国现行法中的集体土地征收程序也有欠规范，在《土地管理法》修订时对该制度加以完善，对于未来提前收回建设用地使用权的行为的程序规制亦将有诸多助益。

结语

尽管因公共利益需要提前收回建设用地使用权的制度缺陷明显，但2018年9月5日开始公开征求意见的《民法典各分编（草案）》第151条、2017年8月国土资源部办公厅发布的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（送审稿）和2018年5月国务院提出的《中华人民共和国土地管理法（修正案草案）》（第二次征求意见稿）对此却没有做出实质性修改。为保护建设用地使用权人的合法土地权益，民法典物权编应借鉴《城市房地产管理法》第20条确立建设用地使用权提前收回之补偿规则；同时，在《土地管理法》修订时，除在补偿标准方面也需与《城市房地产管理法》第20条保持一致外，还应简化提前收回制度中的公共利益条款，删除已被《土地管理法》第58条第1款第（一）项包含的该条款之第（二）项内容，并规定因公共利益需要而提前收回建设用地使用权时参照适用有关集体土地征收程序的规定。