高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院教授。
本文系国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）的阶段性研究成果。
本文原刊于《行政法学研究》2019年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘 要：公立高校属于非营利法人中的事业单位法人，尽管其拥有的财产来源渠道多元，但均属于国有资产，公立高校对这部分国有资产仅享有物权性的财产支配权。在民事立法中，以是否区分国家公产和国家私产为标准，就国有资产的规范形成了两种典型的立法模式。我国将国有资产作为整体以国家所有权的形式纳入民法制度中，且在物权法中将国家所有权与其他类型的所有权给予平等保护，使之既要实现国有资产的最大化利用，并防范民事主体对其造成侵害，又要防止来自国家公权力的不当干预。公立高校直接支配的国有资产为不可移动文物时，其对该不可移动文物的管理使用不仅应当遵循民法规范的制度逻辑，而且不得违反公立高校的设立目的和保护不可移动文物的法律法规。
关键词：事业单位法人；国家所有权；国家公产；国家私产；不可移动文物
我国公立高校系由国家出资设立，其自成立之日起就与国家在财产关系上纠缠不清，实践中对于如何使用其直接支配的国有资产也时有纷争，如武汉大学在樱花盛开时节作出的“限客令”现象、中国药科大学诉福瑞科技公司不正当竞争案，都是涉及公立高校财产权的合理使用限度的争议。2018年12月11日，湖南师范大学倪洪涛教授在公众号“湘江行政法评论”发文质疑湖南大学岳麓书院门票收费的必要性与正当性，再次引发各界对公立高校使用其直接支配的国有资产之法律规制实践的关注。在讨论该事件时，学者大多聚焦于公立高校管理使用国有资产及政府对此予以监管的行政法依据，而较少对作为国有资产正当使用之基础的民法规范进行细致剖析。本文拟以岳麓书院门票存废纷争事件为例，从解释论视角对公立高校直接支配的国有资产之管理使用的民法规则进行分析，希望为公立高校国有资产的预定运作目的之实现提供民法依据。
一、公立高校财产权归属的法律定位
（一）公立高校的财产来源
根据我国《教育法》第32条第1款和《高等教育法》第30条第1款前句的规定，自批准设立之日起，高等学校取得法人资格。由于为实现社会公益目的，国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，在我国被称为“事业单位”，这就决定了国家出资创办的公立高校应当归类于“事业单位法人”之列。事业单位法人是非营利法人的一种，其成立需要具备法人成立的一般条件，其中包含“有与其业务活动相适应的经费来源”，这是事业单位法人作为独立的民事主体存在的财产基础。
根据我国《事业单位会计准则》（财政部令第72号）的规定，公立高校的经费是指该高校占有或使用的各种财产、债权和其他权利等能以货币计量的经济资源，包括流动资产和非流动资产，其主要来源为：
第一、国家财政投入的经济资源。如国家投入的土地使用权以及建筑物等不动产；财政教育拨款、财政科研拨款及财政其他拨款等。国家投入曾经是公立高校唯一的资产来源，现在也是公立高校日常工作正常运转的重要物质保障。
第二、教育事业收入和科研事业收入。前者指高等学校通过教学及其辅助活动所获取的收入，包括以提供学历和非学历教育向学生个人或单位收取的学费、住宿费、委托培养费、考试考务费、培训费等；后者指高等学校以开展科研及其辅助活动所获取的收入，包括承接科研项目、开展科研协作、转化科技成果、进行科技咨询等活动获取的收入。近年来，“事业收入”在高校收入中增明显长，部分公立高校的事业收入已经超多或接近财政拨款。
第三、上级补助收入和附属单位上缴收入。前者来自高等学校的主管部门和上级单位，其性质属于非财政补助收入；后者源于高等学校附属独立核算单位的上缴，如公立高校附属医院按照规定上缴的收入。
第四、公立高校的经营收入。该项收入是高等学校在教学、科研及其辅助活动外，通过开展非独立核算经营活动获取的收益，其属于高等学校收入的补充部分，应归入应税收入的范围。
第五、捐赠收入。高校接受社会各界捐赠的财产在世界各国或地区都是一种普遍现象，我国高校接受财产捐赠的情况也频频发生，且在捐赠数额、捐赠领域和捐赠持续时间等方面有显著提升，其中大部分接受捐赠的高校都是公立高校。
第六、投资收益。一些公立高校通过投资设立了公司，如截止2014年3月，A股上市公司中以高校作为实际控制人的有25家，总市值为1878亿元，涉及到国内13所公立高校。可见，公立高校利用办学积累和自身优势投资从而基于享有的股权分得红利，也成为部分公立高校的重要财产来源。
第七、其他收入。如公立高校基于其名称、校标、校徽等形成的知识产权，公立高校及其教师科研取得的知识产权等。此外，公立高校的收入中还包括其直接支配的国有资产所产生的利息。
（二）公立高校的财产归属
我国《教育法》第32条第3款规定，“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”从该条文义来看，似乎公立高校直接支配的财产有国有资产与非国有资产之别，即前者由国家享有所有权，后者应当由作为事业单位法人的公立高校享有所有权。然而，这种理解被《事业单位国有资产管理暂行办法》所否定，依据该办法第3条第2款的规定：“事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。”由此可知，“对国家举办的事业单位来说，无论是其属于财政全额拨款、差额拨款、自收自支还是实行其他的方式，其资产都应当推定为国家所有。”也就是说，我国公立高校直接支配的全部财产均被推定为国有资产，即便非属于国家投入或各级财政拨款所形成的财产，也属于由国家享有所有权的国有资产。
公立高校作为一种非营利法人，虽然其不会如同营利法人那样广泛从事各种经营活动，而且获取盈利也不是公立高校的设立宗旨，但为保证正常运行以实现其设立目的，具备必要的经费对于公立高校而言却是设立时应具备的实质性条件。根据《物权法》第54条的规定，公立高校对其直接支配的财产，享有占有、使用及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利，可见，公立高校享有的这种财产权显然不能被定性为所有权，至多可以被理解为是一种与所有权相类似的财产支配权，该种财产支配权在法律性质上属于物权。因此，尽管公立高校对其直接支配的各种资产不具有所有权，但却能够以享有这些资产的财产支配权彰显其财产独立性，并以这些国有资产为基础参与必要的民事活动。
（三）岳麓书院的所有权主体
据湖南大学岳麓书院官网介绍：岳麓书院位于湖南省长沙市湘江西岸秀丽的岳麓山下，湖南大学校园之中，为我国著名的“四大书院”之一；上世纪70年代，湖南省委托湖南大学管理、修复岳麓书院；因书院延续了千年的教育办学和学术研究传统，成为了全国书院中承继其传统功能的典型代表，被外界誉为“千年学府”。可见，作为古建筑的岳麓书院属于国有资产，现由湖南大学管理使用，以《物权法》中有关财产归属之规范来看，岳麓书院的所有权主体是国家，但湖南大学对该古建筑享有物权性质的财产支配权。
倪洪涛教授在公众号上发文指出，当前“岳麓书院”存有三重身份：其一，其为湖南大学的一个院系；其二，其为1988年获批的国家重点保护文物单位；其三，其为2012年认定的5A级景区岳麓山景区的一部分。但细究之，上述“岳麓书院”的三重身份所描述的不是同一对象，故它们之间并不存在冲突。就解决湖南大学岳麓书院门票存废纷争一事来看，应当首先明晰古建筑岳麓书院作为一种财产在物权法上的各种权利主体，此举之目的在于：对作为公立高校的湖南大学这一事业单位法人直接支配的包含岳麓书院在内的国有资产的管理与使用之法律规则的梳理，从民法规范视角提供必要的线索。
二、公立高校国有资产的民法规范设置
（一）国有资产所有权立法的两种模式
当今世界各国，无论其实行的是资本主义制度还是社会主义制度，均保留有大量的国有资产，但在以民法制度规范国有资产时却形成了两种典型的立法模式：
第一、公产与私产区分的二元模式。罗马法将物区分为公产和私产，有些物属于神法物、共用物和公有物，这些物均为非私产物或不可交易之物，从而不能作为私权标的。有关物的这种分类方式被法国所继受，意大利在民事立法中也采用了此种分类方式。
在法国大革命之前，尽管法国没有将财产区分为公产和私产，但由于国王的财产不同于一般私有财产，该财产不允许转让也不允许通过时效取得，故以现代法学理论观之，当时国王的财产均为公产；在法国大革命时期，法国法同样未将国有财产区分为公产和私产，甚至可以说其时的法国国有财产均为私产；《拿破仑民法典》也没有采纳将国有财产作出公产与私产之区分的做法，直到1957年的《法国国有财产法》才确定了公产与私产的区分标准，但法国成文法中的公产与私产之区分标准没有被法国的行政法院和普通法院接受，这个区分标准最终是通过法院的判例才得以确立。在将国有资产作出公产与私产区分的二元模式中，国家公产被排除在市场之外，受公法约束，行政机关对公产的管理由行政法院管辖，而国家私产主要由民法调整，受普通法院管辖。
第二、公产与私产不分的一元模式。德国法律意义上的公物又被称为公产，也就是国有财产，学者将之界定为“直接、长期用于公共行政目的的物”。在德国尽管公产的范围及分类与法国相似，但德国在公产的民法规范设计方面却与法国分道扬镳，采取了公产与私产不分的一元模式。
在德国，公物既是行政法的规范对象，其同时也是民法的规范对象，但一般认为并不存在专门规范公物的特殊的公共所有权，在作为私法所有权的客体这一点上，公产与其他财产没有差别，而且公产原则上适用私法规则，即德国法对有关公物的法律关系进行调整的规范乃以民法中的物权为构建前提，公物被统一归入到民法典中的物的范畴。不过，在物权法广受公法规范入侵之背景下，作为物权法之调整对象的公产也深受公法规范的影响，故对于公产的调整除适用民法中的物权法规范外，还应当适用行政法规范；而且，公产所有权的私法内容在公法规定之范围内遭受排挤，在适用何种法律存有疑问而私法的效力范围并未完全丧失时，则应以适用行政法规范为准。由于德国法中的公产所有权在性质上为私法所有权，其同时受到行政法的规制，因而基于公产发生的争议到底由普通法院管辖还是由行政法院管辖，必须依照争议中的法律关系的性质加以确定。
（二）《物权法》中国有资产的规范设置
对于以所有权制度规范国有资产的立法例，我国民事立法借鉴了德国法的立法模式。由于作为最高法的《宪法》是一切部门法立法的依据，故立法机关必须在《宪法》约束之下通过制定法律来具体化《宪法》规范，从而形成相应的部门法秩序。在我国，国有资产属于公共财产的范畴，而“公共财产是人民民主专政的物质基础，是逐步提高全体劳动人民物质生活水平和文化生活水平的物质源泉，是公民享有各项权利和自由的物质保证。”因此，《宪法》既明确了公有制是我国社会主义初级阶段之基本经济制度的主体，而且将“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”载入条文，从而为我国民法制度中的国家所有权制度构建明晰了宪法依据。鉴于“所有公共财产的形成、运作、消灭、保护等各方面，都是依据公共权力的，在民法意义上可以成为权利，以宪法意义而论，现代公法上的国家或政府无权利，政府对于公产的所有和管理，是政府对人民应负的责任，是一种公法上的义务，但绝非权利。进一步说，国家财产本质上根本不是一种权利，而是国家活动的一种形式即一种权力表现。”因而由《宪法》中“公共财产”的上述规范逻辑所决定，“国家所有”的规范体系“需要围绕‘公共财产’本身（如道路、水流、自然资源等）和主体活动（国家对国有财产的占有、使用、收益、处分）两个方面建构”。正是以《宪法》有关国有经济即全民所有制经济以及国有资源归属之规范为基础，《物权法》对国家所有权的制度内容作出了较为全面的规定，主要包括：（1）国家所有权的主体、行使主体及行使方式；（2）国家所有权的客体范围及具体类别；（3）国家所有权的保护；（4）国有资产管理者、监督者的义务和法律责任等。不过，应强调的是，除法律规定专属于国家所有的财产外，虽然《物权法》中的国有资产的所有权主体是国家，但对国有资产享有物权性支配权的主体却呈现出多样性，其中不仅包括不同层级且利益独立的各种公法人，而且还包括国家举办的事业单位法人。所谓的公法人就是我国法律确立的机关法人，其拥有的经费由各级财政拨款形成，并被用来履行直接的管理职责和工作任务，这些财产也就是大陆法系国家所谓的“公产”，但我国机关法人直接支配的国有资产与其他各种财产一同由《物权法》进行规范。由此可知，即便国家举办的事业单位法人拥有的国有资产属于“公产”，其也应当被纳入了《物权法》的规范领域。
中华人民共和国成立后，对国有财产不进行公产和私产的区分且以民法中的所有权制度统一加以规范，这种立法模式是学习苏联民法制度的成果，将之称为苏联法制建设的中国版本也不夸张。因为苏联之前不存在可供借鉴的社会主义法律模式，其在民事立法中只能参考传统式的民法典，故1922年《苏俄民法典》的“结构与某些内容来自革命前的民法典草案，因而也就是来自《德国民法典》，虽然它篇幅更短，并采用了更为通俗的风格”。在《物权法》制定过程中，对国有资产应当如何进行规范设计曾发生了较大分歧，或许因为立法中的路径依赖，我国最终维持了将国有资产作为一个整体纳入民法典中由《物权法》统一予以规范的原有模式。
从法国法的发展可知，将国有财产划分为公产与私产原本就存在较大程度的模糊，以致公产与私产之区分仅仅具有相对性。一般认为，依据财产的性质和政府制定的用途而不能作为私有财产的国有财产均属于公产的范围，但任何财产在事实上却都能够成为私有财产的对象；而且，私产的领域也不排斥公法规范的存在，行政法规也能够对私产加以限制。可见，辨识国有资产的公产抑或私产之性质是一个实质性难题，我国民事立法对之予以回避是妥当而务实之策。因此，根据我国现行法的规定，“国家所有权应统一由国务院行使。国家使用在地方的国有资产，由地方政府在国务院的领导和监督下，按照国家的意志管理这些国有资产在当地的使用，地方仅有对这部分国有资产的使用管理权”。同时，在当今世界各国或地区，为了保护社会公共利益，行政法规范对所有权的限制日益频繁，而基于社会主义公有制的经济制度之要求，我国国家所有权的客体包罗万象，尤其是一些重要资源由国家独占和垄断，使得为促使国家所有权具有的最广泛的社会公共目的之实现，以行政法律法规的方式介入国家所有权的行使在我国成为一种习见的社会治理模式，如《土地管理法》《海域使用管理法》《文物保护法》等法律均为行政法规范与物权法规范共存互补的典型，其在力促国有资产蕴含的社会公共目的之达成的法律功能方面，与法国法采公产与私产区分的二元模式可谓殊途同归。
（三）中国语境中公立高校资产规范设置
在我国，公立高校是事业单位法人，其直接支配的财产为国有资产，在《物权法》的规范体系中，公立高校对国有资产的使用自然没有区分国家公产和国家私产。对于民事立法中国有资产所有权立法的两种模式之利弊，抛开其产生的法律传统及其依存的法律体系做出笼统的评判不是科学的态度，而如何针对本国或地区面临的具体难题进行选择并加以适当改造才是明智之举。因此，对于我国公立高校之国有资产的民法规范现状，可以结合我国社会主义法律制度体系思考其制度逻辑：
第一、作为非营利法人中的事业单位法人的公立高校，不能被纳入公法人的范畴。一般认为，政府对国家公产享有行政法上的所有权，这种所有权与物权法所规定的私的所有权存在差异。在管理使用国家公产时，政府作为法律主体在性质上属于公法人。我国的事业单位编制分类及其管理体制产生于计划经济时期，作为该时期的特定产物，事业单位具有高度行政化、主体单一化、资源配置非社会化和职能扩大化等基本特征。而且，在我国改革开放前，“国家垄断了几乎全部资源，基本不存在独立于政治国家的任何领域和空间，民众的意见凝聚缺少必要的、制度化的渠道和形式，在国家和分散的民众之间就无法出现自下而上的沟通。从对私产和私域空间的挤压程度来看，‘有公无私’得到了空前的贯彻”，这种情况与当时在我国学界深入人心的苏联法学理论汇合在一起，从而导致我国法学理论否认公法与私法的分类，并认为经济领域中的一切都应当归入公法范围，且民法也是公法，由此使事业单位被定位为“公”的主体成为理所当然。
在我国实行改革开放后，事业单位的管理体制慢慢发生变化，实现社会主义市场经济使这种变化更加显著，但有学者却仍然主张：“明确事业单位的公法人身份，完善其法人治理模式”，由此可见，计划经济时期对事业单位性质之认定理论的影响至今犹存。然而，在2017年颁布的《民法总则》中，事业单位法人被规定在“非营利法人”一节，作为公法人的机关法人被规定在“特别法人”一节，从机关法人本身也不可营利可知，《民法总则》中的事业单位法人是被作为私法人规定的，有学者在解读《民法总则》时对此进行了分析，值得赞同。公立高校是事业单位法人的一种，既然其在法律性质上为私法人，那么，将其直接支配的国有资产理解为由国家享有行政法上的所有权，无疑缺乏相应的财产法法理支持，也与我国《物权法》中明确事业单位对其直接支配的国有资产享有物权性的支配权之规定不相吻合。
第二、根据我国事业单位改革的制度精神，公立高校的国有资产能否进入市场与公产、私产之区分无关。“在有公私产划分或类似划分的国家或地区，一般均认为：国家公产不能用于商业交易，而国家私产可以用于商业交易。”根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）的规定，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，承担高等教育、非营利医疗等公益服务的事业单位划入公益二类，这些事业单位被允许部分由市场配置资源。可见，包括公立高校在内的这些事业单位，“按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规确定提供与其主业相关的服务，收益的使用按照国家有关规定执行。”近年来，我国公立高校获取的事业收入、经营收入和投资收益均或多或少是其参与市场活动的结果，对于公立高校以市场方式运行的这部分财产，将其理解为国家公产固然不当，但用国家私产对其予以框定也明显欠妥。此种情形也表明，我国公立高校直接支配的国有资产的使用根本不能用公产与私产区分的逻辑进行解释，公益目标的限制才是其至关重要的行动指针。
三、公立高校国有资产使用的规范策略
（一）国家所有权实现的制度特性
我国法律没有将国家所有权的客体区分为公产与私产，以便对公产和私产以性质相异的法律规则予以规范，体现了以中国法律解决中国问题的特质。具体就国有资产的运行实践来看，我国民法中的国家所有权反映了中国国情和特殊追求，具有以下两个重要特性：
第一、确立了平等保护国家、集体和私人之物权的原则。将国有财产作出公产与私产的分类，实质是为了对公产进行特别保护。当前，我国在未区分国家公产与国家私产的情形下，于《物权法》第4条明确了对国家、集体和私人之物权予以平等保护的原则，也就是将公共财产权与私人财产权的政治地位之差异撇在一边，对他们实现平等保护，这种规范模式对于解决中国行政权力过分强大，民事权利比较羸弱之问题，必将发挥重要作用。根据我国《宪法》运行的社会时空环境，探寻我国实现社会主义市场经济的现实需求可以发现，社会主义市场经济体制的确立，摧毁了对公有财产权给予优越于私有财产权之保护的宪法基础，我国在《物权法》中强调对包含国家在内的各种财产主体享有的物权进行平等保护，不仅是民法的基本价值观念的正确表达，顺应了社会主义市场经济发展之要求，而且也在新时期为我国《宪法》规范之落实注入了全新的精神。我国国家（公共）所有权的广度远超实行私有制的国家或地区，国家在国有资产的行政管理权与财产所有权方面一直以来都难以截然区隔，这不是区分公产和私产就可以解决的难题，对国有资产以民法予以规范为原则、以行政法加以规制为例外，从而为国家的行政管理权和财产所有权之运行轨道作出清晰的区隔，不失为一种可行策略。
第二、开拓了一条以民事权利促使国有资产得以物尽其用的有效途径。我国《物权法》的立法目的在于定分止争、物尽其用和保护物权。在《宪法》将“全民所有制”作为“社会主义经济制度的基础”加以强调之后，在部门法尤其是民事立法中以具体规范贯彻该宪法价值就成为国家的义务，其中物权法上的国家所有权正是民事立法中全民所有制的一种具体的法律实现形式。作为一种物权，国家所有权在运行中与私人所有权无异，其既要实现资源的最大化利用，并防范民事主体对其造成侵害，又要防止来自国家公权力的不当干预。由于国家所有权具有同时实现多种社会功能之重任，从而使得在国家所有权运行中公法干预和私法自治交错共存，其中避免国家公权力妨碍国家所有权的正常行使尤为重要。在计划经济体制下，我国在追求实现国有资产的功能时公权力与私权利不分、以公权力代替私权利的恶果可谓众所周知，当前党和国家对此进行了反思，已经认识到“发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。因此，我国《物权法》上的国家所有权之制度设计“打破了公私法泾渭分明的迷思，阐述了国家‘脱下制服，换上便服’进入民事领域后的法律行为性质”，拓宽了国家所有权确保国有资产保值增值及社会功能实现的新途径。
（二）公立高校财产支配权实现的民法路径
根据当前我国事业单位改革的政策精神，承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位将从事业单位法人中剥离出来，这使得《民法总则》规定的事业单位法人仅限于从事公益服务的事业单位，公立高校显然依旧位列其中。基于《民法总则》有关事业单位法人的主体地位和《物权法》第54条的规定，公立高校作为民事主体直接支配的国有资产是依循民法规则运行，故这部分国有资产与法国法中受行政法规制的所谓国家公产不可等同视之。同时，《物权法》第54条强调事业单位只享有“依照法律和国务院的有关规定收益、处分”其直接支配的国有资产的权利，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》也仅允许公立高校有限度地通过市场来配置资源，因此，公立高校直接支配的国有资产并非完全如同法国法中受私法规范的国家私产，其也不能够在市场中自由“遨游”。正如前文所分析，我国公立高校直接支配的国有资产的使用当然应受到相应的法律制约，但这种制约主要源于其作为事业单位法人的设立目的，行政法规范的侵入亦以确保该目的的实现为依归。
在我国，《高等教育法》第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益。”该规定指明公立高校作为事业单位法人是为了提供公益服务，正因为如此，公立高校直接支配的国有资产便成为一种实现“特定目的”的财产，其在管理和使用这些国有资产开展民事活动时，“必须用于符合其宗旨和业务范围的活动”。可见，公立高校直接支配的国有资产之运行的目标明确，该目标也是对民法规则中的自治规范与行政法规则中的管制规范进行调和的准则，其促使两种性质相异的规范不相互扞格，并共同促使公立高校之国有资产实现预定的制度功能。
（三）岳麓书院管理使用的法律规则
岳麓书院是湖南大学直接支配的国有资产，其应当依照公立高校的设立目的予以管理使用，此种意义上的岳麓书院与作为湖南大学院系的岳麓书院不可混为一谈。作为湖南大学院系的岳麓书院，现设有历史系、哲学系、考古文博学系3个教学机构，建有国家级2011协同创新平台1个、湖南省重点研究基地（机构）3个、湖南省重点学科1个，拥有中国历史研究所、中国哲学研究所、书院研究中心等10个科研机构，这些教学科研机构对作为国有资产的岳麓书院的使用，正好反映出该国有资产被用于实现教学研究的公益目的，完全发挥了公立高校直接支配的国有资产之应有功能。
同时，根据1988年《国务院关于公布第三批全国重点文物保护单位的通知》，作为湖南大学直接支配的国有资产的岳麓书院被公布为“全国重点文物保护单位”，成为国有不可移动文物。对于核定公布为文物保护单位的不可移动文物，《文物保护法》第15条第1款前句规定由各级政府“区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理”，湖南大学就是湖南省政府确定的负责管理岳麓书院的机构。既然岳麓书院是不可移动文物，湖南大学在管理使用的过程中除受实现公立高校的设立目的之限制外，还应当受到《文物保护法》《文物保护法实施条例》和《湖南省文物保护条例》等法律法规的制约，如“使用不可移动文物，必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。”另外，根据《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（中宣发[2008]2号）的规定，“文物建筑及遗址类博物馆暂不实行全部免费开放”，但“鼓励暂不能完全免费开放的博物馆、纪念馆实行低票价政策”，从而为不可移动文物收费参观开了一个口子。《湖南省文物保护条例》第34条前句和《湖南省文物保护单位管理办法》第26条、第27条为岳麓书院参观收费提供了法律依据。
需要说明的是，尽管湖南大学不享有岳麓书院这一不可移动文物的所有权，但其有权直接支配岳麓书院却不存在争议，而基于《物权法》第54条确立的事业单位法人对国有资产的财产支配权，当前只有湖南大学对岳麓书院享有占有、使用、收益和处分的权利，故对于游览岳麓书院进行收费的单位只能是湖南大学，这是湖南大学对直接支配的岳麓书院实现收益的权利之体现。同时，尽管岳麓书院是岳麓山风景区的组成部分，但其毕竟属于不依附于岳麓山风景区的独立的不可移动文物，将其与岳麓山风景区的其他部分作出区隔，并对其进行单独收费参观，这与现行法律制度的规定也不相违背。当然，行使国有资产之财产支配权的收益和处分之权利时，事业单位法人必须“依照法律和国务院的有关规定”进行，这是《物权法》为行政权力介入事业单位法人利用其直接支配的国有资产收益或处分该国有资产之活动提供的法律通道。既然湖南大学对岳麓书院实行收费参观是为了实现其享有的国有资产之收益的权利，则该收益之权利的行使不能无视行政权力的规制，故对于湖南大学当下执行的岳麓书院参观收费之标准是否妥当的判定已经超出了《物权法》的规范领域，从而需要依据相关行政法规范予以确定。
其实，根据《事业单位财务规则》的规定，利用岳麓书院开展专业业务活动及其辅助活动获取事业收入，甚至在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动获取经营收入，这也是湖南大学对该国有资产的直接支配权的体现，只是湖南大学从事获取事业收入和经营收入的活动不得违反保护不可移动文物的法律法规。
结语
事业单位法人对其管理的国有资产享有财产支配权为《物权法》肯认，但该财产支配权在实践中应当如何运行，《物权法》以转介条款将其指向“法律和国务院的有关规定”，从而使得公权力介入事业单位法人的国有资产的管理使用行为具有了法律依据。此次岳麓书院门票存废之争，将作为事业单位法人的公立高校有偿使用其直接支配的国有资产的合法性、正当性之认定推向了风口浪尖，而岳麓书院的不可移动文物属性更是增加了上述认定的复杂性。但是，从公立高校管理使用国有资产的民法规则现状和不可移动文物保护规范来看，湖南大学享有对岳麓书院实行收费参观的权利，但这种权利的行使受到了私法和公法的双重限制，私法的限制以公立高校的事业单位法人之设立目的的达成为边界，公法的限制则包括文物保护规范、价格管理规范以及高等教育管理规范等。其中，湖南大学针对岳麓书院实行的收费标准以及收费许可程序是否妥当，不属于民法规制的范围，该事项的合法性有待对相关公权力的具体介入情形进行审查。
编辑审定：孙聪聪
