张先贵，上海海事大学法学院副教授，法学博士，研究方向：土地法、民商法学。
本文系国家社会科学基金青年项目“‘准征收’与行政补偿法律制度研究”(17CFX012) 、国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”(18ZDA151) 、中国博士后科学基金第61批面上资助项目“财产管制性征收法律问题研究”(2017M611508) 阶段性成果。
本文原刊于《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第7期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
［提要］改革我国现行土地管理权法律制度，是实现土地产权清晰化和土地要素市场化的基本保障。综观现有理论和实践，在公私合作理念导引下来助推我国现行土地管理权之修改和完善，共识大于争议。法理上，以公私合作理念来指导我国现行土地管理权之改革，其实质为: 我国土地管理权行使应践行公私合作理念。这一理念的有效实现依赖于三大基本诉求: 一是我国土地管理权行使应践行公私主体合作治理; 二是我国土地管理权行使应践行公私法方式合作治理; 三是我国土地管理权行使应践行公私协商程序合作治理。现行《土地管理法( 修正案草案) 》须对其作出积极回应，以助推这三大诉求的有效实现。
［关键词］土地管理权; 公私合作; 公法; 私法
从当下我国土地法律制度运行实践看，不论是各类土地财产权规范还是各类土地管理权规范，均因其存在不同程度缺陷，而引发了诸多的利益冲突和社会纠纷。在这一背景下，顺应社会情势变迁的需要，积极回应转型期多元化主体的利益诉求，突围现行土地法律制度运行的困境，有效化解各类冲突和纠纷，就显得尤为重要。为此，学理上分别围绕我国现行实定法上的土地财产权和土地管理权两大法律制度之修改与完善献言献策。综观现有研究，在以下两点已达成共识，或者说，共识明显大于分歧: 一是土地财产权改革主要内容——土地产权清晰化和土地要素市场化—— 的实现，离不开对现行土地管理权的改革; 二是应以公私合作理念来指导我国现行土地管理权之改革，或者说，我国现行土地管理权行使应践行公私合作理念。
就上述两大共识而言，不论于世界观还是方法论维面，均有助于指引当下我国土地法律制度面朝正确的路向改革，故而笔者亦基本持赞同的立场。不过，须指出的是，虽然上述两大共识均指向要对我国现行土地管理权进行改革，并且力倡这一改革应践行公私合作理念。但由此而来的问题是: 法理上，如何有效推动这一理念的实现? 或者说，实现这一理念的基本诉求何在? 现行实定法对此应作出何种回应? 等等。诸如此类问题，学理上少有系统、深入展开。从逻辑上讲，上述前一问题是后一问题的前提和基础，只有对前一问题作科学回答，方可对后一问题展开准确的法理研判。
在笔者看来，立足于国家治理现代化的时代背景，综合考量我国现行土地管理理论和实践的发展，借鉴行政法视域下公私合作理论的最新成果以及遵循现有的地权结构形态，我国土地管理权行使践行公私合作理念的基本诉求主要包括三方面内容: 一是公私主体合作治理; 二是公私方式合作治理; 三是公私协商程序合作治理。现行《土地管理法( 修正案草案) 》须对其作出积极回应，以助推这三大诉求的有效实现。鉴于此，下文拟结合修法的时代背景，聚焦上述三大基本诉求，来揭示我国土地管理权行使践行公私合作理念的具体面向，并为进一步落实这一理念，助推制度改革目标的顺利实现提供理论上的导引。
一、观念先行: 我国土地管理权行使应践行公私主体合作治理
我国土地管理权行使应践行公私主体合作治理，是我国土地管理权践行公私合作理念的基本诉求之一。从法理上讲，所谓土地管理权行使践行公私主体合作治理，主要是指我国土地管理权在行使层面，应改变管理者与被管理者之间的“命令——服从”、“纵向隶属”的单一式关系，从而突破传统由行政机关主导下的单一封闭式的决策模式，以充分调动被管理者的积极性，实现土地管理者与被管理者之间的相互合作型治理。从主体方面践行公私合作，是开启公私合作理念的逻辑前提。一般而言，我国土地管理权主要是由土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权等公权力组成的一组权力束结构体系。因而对我国土地管理权行使应践行公私主体合作治理这一议题的探讨，也就主要聚集于上述几类较为典型的土地管理权。从我国现行实定法相关规定看，当下土地管理权行使践行的乃是传统单一的公权力管理模式，而非公私主体相互合作型的治理模式。
首先，关于土地规划权。依据内容上的差异，现行实定法将我国土地规划权分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划三种主要类型。对于土地利用总体规划而言，依据制定主体不同，分为国家级、省(区) 级、地(市) 级、县(市) 级和乡(镇) 五个层次; 而从规划审批权主体看，则主要由国务院和省级人民政府负责。由此，各级人民政府都有权行使土地利用总体规划的编制权，但规划的审批权则主要由国务院和省级人民政府来行使。
其次，关于土地用途管制权。在我国，政府行使土地用途管制权主要体现在以下几方面: 一是县(市) 政府征收农用地的，涉及土地用途变更，需要由国务院或者省级人民政府在法定权限内行使农用地转用审批权，以实现土地用途管制的目标。这种情形乃是发生在行政机关内部; 二是农村集体经济组织兴办乡(镇) 企业、兴建乡(镇) 村公共设施、公益事业以及村民住宅建设，涉及占用农用地的，根据《土地管理法》第44 条第3 款规定，主要是由市、县政府批准，即主要是由市、县政府行使农用地转用审批权。这种情形发生在行政机关与行政相对人之间; 三是根据占补平衡要求，占地单位需要开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地; 对没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，要求缴纳耕地开垦费。省级人民政府制定开垦耕地计划，监督占用耕地单位按照要求开垦耕地，并进行验收(《土地管理法》第31条) 。
再次，关于土地开发许可权。从我国《土地管理法》第4条、第43条、第44条、第45条、第63条的规定可看出，我国现行的土地开发权归国家独占。在中央和地方关系上，由地方政府具体行使土地开发权，中央政府主要通过指标“总量控制、统一分配、层层分解、指令性配额管理”的模式，来限制地方政府行使土地开发权，以保护稀缺的耕地资源、维护土地用途管制设立的目标。在这一背景下，中央政府分配给方政府的指标，亦就意味着地方政府取得了相应的土地开发许可权。不过，这一权力的取得，亦仅意味着地方政府有权将农用地变更为建设用地。而要从事具体的开发建设活动，还须政府行使土地征收权使农用地这项财产权由集体所有转为国家所有。在完成上述程序后，地方政府(主要是市、县政府) 往往并不直接从事开发建设，而是通过“三通一平”或“五通一平”方式，将“生地”变成“熟地”，再通过出让等许可方式交由相关单位或个人从事具体项目的开发建设。从现行法规定看，出让方乃是市、县人民政府土地管理部门，相关单位或个人取得国有土地使用权后方有权从事具体地块的开发建设。此即为土地使用许可权的基本内涵，而与上述所谈的土地开发许可权之内涵有所区别。
最后，关于土地征收权。实践中，就这一权力行使主体而言，一般主要是由市或县人民政府具体负责实施，而国务院或省级人民政府则主要负责审批。此外，须指出的是，无论是项目用地征收还是成片用地征收的审批程序，都是由行政机关主导的。
综上述及，在我国现行土地管理权行使主体方面，地方政府(主要是市、县级人民政府) 有权行使土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权等，而国务院和省级人民政府则主要通过行使土地规划审批权、农用地转用审批权和土地征收审批权等，来对地方政府行使不同类型的土地管理权进行宏观上的调控和监督。尽管国务院和省级人民政府与市、县级人民政府，在具体行使土地管理权的分工上存在不同，但不可否认的是，现行土地管理权在行使层面，乃是由传统单一的公权力主体所独家经营。这在土地管理权的启动、运行、变动和救济等各个环节表现得尤为明显。这种状态下的土地管理权行使，其实质是排斥了行政相对人的参与，或者说，行政机关与行政相对人之间处于对立而非合作的境地。从一定意义上讲，当下我国土地管理权行使过程中所引发的诸多利益冲突和社会纠纷，无不与这一权力配置格局相关。
因此，从突围我国现行土地管理权行使困境的现实诉求看，我们亟需要做的是: 突破行政机关与行政相对人之间的对立状态，在公私主体合作的模式下来修改、完善相关权力之规范。这不仅是转变我国传统土地管理模式、落实国家治理现代化目标的内在要求，而且亦是回应土地市场多元化主体之利益诉求，实现我国土地管理权从刚性向弹性之转变的迫切需要。
首先，关于土地规划权。在公私主体合作模式指导下的我国土地规划权之改革，须从以下三方面着手: 一是在我国现行土地利用总体规划、土地利用年度计划以及土地利用专项规划的制定过程中，宜借鉴域外的“社区赋权”、“规划协议”等做法，修改我国现行由行政机关单一的决策模式，践行公私主体合作决策模式，构建居民、企业与政府和谐互动的关系，从而真正落实公私主体合作的理念; 二是在各种类型的土地规划权运行过程中，宜采取相应的激励措施，调动各类土地权利人自觉、主动遵守土地规划制度的积极性。实际上，亦只有获得私主体的积极配合和主动执行，方可实现土地规划权有效运行的目标; 三是在各种类型的土地规划权修改过程中，凡是对土地财产权人的利益实现有重大影响的事项，亦同样需要采取合作决策方式，并建立相应的影响评估制度，以实现土地规划权理性化运作。
其次，关于土地用途管制权。作为协调耕地资源保护与建设用地供给二者之关系的土地用途管制权，在实践运行过程中，绝非仅靠行政机关藉由单一的“命令——服从”式的强制管制模式即可顺利实现其目标。换言之，行政机关在执行土地用途管制时，需要获得被管制者的积极配合与协作，方可助推这一制度目标的有效实现。因此，在公私主体合作模式下，我国土地用途管制权之改革，必须从理念和路径层面，纠偏传统管制者与被管制者之间的“主从支配”和“纵向隶属”关系。这是迈向制度实质性改革的关键。
再次，关于土地开发许可权。我国现行土地开发许可权践行的封闭决策模式，难以体现公私主体合作的基本理念，并且构成了当下我国土地用途管制失灵的重要成因。在公私主体合作模式下，改革我国现行土地开发许可权，亟须突围这一封闭决策状态，引入土地财产权人听证协商机制，即，让原土地权利人积极参与土地开发许可这一程序启动环节中，以在符合法律的要求下共同决定土地开发许可权是否启动。这是公私主体合作的实质要义。
最后，关于土地征收权。针对我国土地征收权之系统性缺陷，当下学理上提出了诸多破解方案。总体而言，明确公共利益的内涵和外延、建立健全公平合理的补偿制度规范体系以及完善征收程序几乎成为一致的共识。客观而言，这些方案均具有一定的积极意义，但须进一步指出的是，无论是公共利益、征收补偿还是征收程序等制度的修改和完善，都应该在公私主体合作理念的指导下展开。进言之，在土地征收权启动之公共利益认定、具体补偿方案的设定以及救济程序等机制中，都应为被征收人的积极参与创造条件，以听取其意见、纠偏由行政机关主导的单一模式，从而实现权力运行的理性化、民主化目标。
总之，现阶段，在公私主体合作模式指导下的我国土地管理权之改革，应尊重行政相对人的独立主体地位、纠偏传统由行政机关主导下的单一决策模式，在权力启动、运行及救济等环节中真正践行公私主体合作之理念。对此，现行《土地管理法(修正案草案) 》宜吸收、采纳上述几项修改建议，较为妥当。
二、方案推进: 我国土地管理权行使应践行公私法方式合作治理
践行公私法方式合作治理，亦同样是我国土地管理权在行使层面践行公私合作治理的基本诉求之一。从法理上讲，我国土地管理权行使践行公私法方式合作治理，其主要内涵是指，我国土地管理权在行使方式层面，不应该践行单一的公法方式，而应该在一定的条件下引入私法方式，以此将这两种方式合作起来，助推我国土地管理权行使目标的有效实现。
就实定法而言，我国现行土地管理权在行使层面，主要践行的是以“命令——服从”为基本特征的单一公法方式。这种方式充满着浓厚的行政强制色彩、集中凸显出国家利益至上和行政权力主导的利益配置格局。换言之，在这一方式下，行政主体和行政相对人之间的“主从支配”和“纵向隶属”关系表现得尤为明显，市场主体的多元化利益诉求难以得到有效的回应和保障。
其一，关于土地规划权。我国土地规划权在行使层面，与土地财产权人最为直接的接触，当属基础层级的土地利用规划和控制性详细规划。以后者为例，虽然《城乡规划法》第38条、第39条明确规定，“在国有土地使用权出让合同中必须包括该出让地块的规划条件(出让地块的位置、使用性质、开发强度等) 。”但这些规划条件并非根源于合同双方当事人的意思自治，而是在国有土地使用权出让前，已由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划事先予以拟定，并将其作为国有土地使用权出让合同的组成部分。因此，从这个层面讲，对土地财产权最为直接限制的控制性详细规划，虽然被嵌入到国有土地使用权出让合同中，表面上看是借用合同这种私法方式来实现其行使目标，但其所涵括的事项基本上都是由行政机关单方面所决定的。故而从本质上讲，我国现行控制性详细规划权在行使层面，乃是藉由传统的“命令——服从”式的单一公法方式来主导其全过程，单向的国家意志性体现得尤为明显。
其二，关于土地用途管制权。我国现行土地用途管制权在行使方式层面，体现出来的“命令——服从”式的行政管制特征非常明显。首先，现行土地用途管制规划由行政禁止或者行政限制规范构成，依据一系列的强制性法律规则，确认土地使用权人的权利边界，以形成有利于规划目标的利益格局。其次，现行土地用途管制权对农村土地用途的严格限制，体现了国家利益至上、行政权主导下的基本利益格局，没有将不同市场主体的利益诉求纳入其管制规范结构体系中予以回应和保护。再次，《土地管理法》第44条和第45条规定的农用地转用审批程序，其实就是对农用地转为建设用地进行指标指令性管理的具体审批程序。这些严格的指标控制和行政审批，事实上已成为我国土地用途管制权的主要行使方式。
其三，关于土地开发许可权。如前所述，地方政府只有取得了土地开发许可权，方有权变更农用地用途管制从事农地非农化开发建设。中央政府是否授予地方政府土地开发许可权，主要取决于地方政府是否持有新增建设用地指标。而对此指标的获得和运行，我国实行的是指令性配额管理和严格的农用地转用审批程序。实践中，地方政府持有的新增建设用地指标的数量决定了农用地转为建设用地的总量和规模。从这个意义上讲，我国现行土地开发许可权在行使层面，主要践行的是以“命令——服从”为基本特征的单一公法方式。
其四，关于土地征收权。实定法上，我国现行土地征收权在行使方式层面体现了行政权主导、国家单向意志性的特征。首先，从现行法相关规定看，现行的土地征收审批程序乃是由国务院或省级人民政府，对地方政府是否可以行使土地征收权所进行的行政审核。从实践来看，这一审批程序体现出内部性、单向性和封闭性的特征，即，在这一内部审批程序中，并没有引入被征收人积极参与这一正当程序原则，来提高审批的科学性和民主性。这正如有学者所言: “现行土地征收审批是由申请机关单方主宰信息的封闭决策过程，这导致审批机关缺乏第三方信息对报批材料进行验证。”就此而论，现行土地征收权在是否启动程序上，完全是由行政机关单方面决定的，体现了行政权主导的强制特征。其次，被征收土地的补偿、安置方案是由市、县人民政府土地行政主管部门拟定，被征收土地的农村集体经济组织和农民如果对其有意见，可以在补偿安置方案发布公告后提出，但对其意见是否采纳，现行立法并没有规定。此外，如果被征收人对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调; 协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施(《土地管理法》第25条第 3款) 。由此，行政机关享有征收补偿标准的决定权和补偿标准争议的裁决权，整个土地征收补偿的过程基本上体现了行政权主导的强制色彩，对被征收人利益保护存在明显的不利。
综上述及，单一的公法方式主导我国土地管理权行使的全过程。无论是我国现行的土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权还是土地征收权等，在行使方式层面几乎为单一的公法方式所独家经营。从实践看，这一方式不仅难以体现上文所述的公私合作的精神，而且亦因其运行成本较高、信息不对称等缺陷，而难以有效地实现土地管理目标。
鉴于这一背景，在公私相互合作的理念指引下，改革我国现行土地管理权单一的公法行使方式，在一定条件下引入私法方式，既有必要性也有可行性。当然，至于如何将私法方式嵌入到我国土地管理权行使过程中，应视不同类型的土地管理权而区别对待。
其一，关于土地规划权。我国土地规划权践行公私法两种方式的合作，应从以下两方面展开: 一是改革我国现行城市控制性详细规划权下的单一公法行使方式，允许在一定条件下，引入“容积率指标交易”这一私法方式。我国现行控制性详细规划权的制度设计和规范配置，对土地使用权人的开发强度等事项进行了非常严格的管制。但实践中，擅自变更这一管制模式的违法建设现象屡禁不止。法理上，如何面向市场化价值取向来对控制性详细规划权进行改革，一直成为重大的讨论议题。在笔者看来，从积极回应市场主体多元化的利益诉求、降低我国控制性详细规划权的刚性特征以及最大限度地实现资源的市场化配置等角度来看，在一定条件下，引入“容积率指标交易”这一私法方式，践行控制性详细规划权行使下的公私法合作模式，是当下改革这一权力的“最不坏”选择; 二是改革我国现行土地利用总体规划和土地利用年度计划下的指标单一供给方式，在一定条件下，引入指标交易这一私法方式。至于在何种情形下可以进行指标交易、指标交易的规模和数量如何控制等系列问题须作进一步研究。
其二，关于土地用途管制权。从实践看，土地财产权价值的日益凸显、土地市场上主体利益诉求的日益多元化以及建设用地和农用地利益实现上的巨大差异，致使当下我国土地用途管制被擅自变更的违法建设现象屡禁不止。学理上，将这一现象视为我国土地用途管制步入了运行失灵的困境。在这一背景下，如何面向市场化价值取向来改革我国当下的土地用途管制，已成各界关注的重大议题。在笔者看来，考量当下我国地权的结构形态、权衡和甄别现有的应对方案以及评估转型期制度改革风险等诸多因素，改革我国现行土地用途管制权单一的公法行使模式，引入土地开发权购买和移转等私法交易方式，践行土地用途管制权行使下的公私法合作模式，乃是最为理性的选择。
其三，关于土地开发许可权。我国现行土地开发许可权践行单一的公法行使模式，忽视了对地方政府独立利益诉求的积极回应，在实践运行中导致了诸多违法开发建设现象的频繁发生。实践中，面向市场化价值取向来改革我国现行土地开发许可权，已有诸多的试点政策或方案，譬如， “土地换保障”、建设用地“增减挂钩”以及“地票” 交易等。就其本质而言，这些试点政策或方案乃是借助市场交易这一私法方式，来改革我国现行土地开发许可权的鲜明表达，体现出化堵为疏的改革理念。尽管目前这些试点政策或方案受到诸多的争议、效果有待进一步验证，但可大胆地说，其代表了我国土地开发许可权改革的未来走向——践行公私法合作方式。
其四，关于土地征收权。改革我国现行土地征收权单一的公法行使方式，在一定条件下引入私法方式，主要体现在三点: 一是在土地征收权启动前，建立协议价购程序，即，如果双方当事人能够通过协议这一私法方式来实现土地权利变动的话，就无须再启动土地征收这一行政强制程序; 二是将土地征收补偿协议界定为私法性质的合同。国家基于公益需要强制启动土地征收权，被征收人不能作出拒绝; 但就被征收财产补偿这一核心议题而言，应将其界定为民事法律行为，按照民事诉讼救济机制来解决其争议。
总之，我国现行土地管理权行使践行单一的公法方式，已难以适应实践的不断发展，亟须面向现代社会的发展需要进行改革。法理上，面向市场化价值取向，改革单一的公法方式，在一定条件下引入私法方式，践行土地管理权行使的公私法合作模式，以积极回应多元化的主体的利益诉求，不仅是转型期我国土地管理权改革的切入口，而且亦是土地管理权践行公私合作理念的基本诉求。对此，现行《土地管理法( 修正案草案) 》宜吸收、采纳上述几项修改建议，较为妥当。
三、技术落实: 我国土地管理权行使应践行公私协商对话合作治理
上文分别就公私主体合作治理和公私方式合作治理展开了相应的阐述。无论是公私主体合作治理还是公私方式合作治理，都是我国土地管理权践行公私合作理念的基本诉求。不过，在此须指出的是，无论是公私主体合作治理还是公私方式合作治理，都是立足于实体法角度而展开的。由此而来的问题是: 在程序法层面，我国土地管理权行使践行公私合作理念的基本诉求何在? 在笔者看来，程序上，我国土地管理权行使应践行公私协商对话合作治理，乃是我国土地管理权践行公私合作理念的基本诉求。不过，须回答的是，这里的公私协商对话合作治理与公私主体、公私方式的合作治理的区别何在呢? 显然在理论上释明这一议题是下文展开的逻辑前提。具体来讲:
一是内涵上存在区别。公私协商对话合作治理，侧重从程序层面建立一套公私主体之间沟通交流的对话机制; 而公私主体合作治理，偏重从观念层面纠正传统土地管理权行使模式下的行政主体与行政相对人之间的对立、抗衡之错误认识。从因果关系上讲，只有首先承认公私主体合作治理，方可在此基础上构建一套公私协商对话的程序治理机制; 而公私法方式合作治理，则偏重从公私法两种方式的并用层面，来克服我国现行土地管理权践行单一公法方式的不足，并在此基础上实现这一权力行使方式的弹性化目标。
二是生成机理存在区别。伴随土地市场上多元化主体之利益诉求的日益凸显，以公权力主导土地资源配置的传统土地管理权行使模式，因忽视对相对人利益诉求的积极回应，而难以得到被管制者的自觉遵守，土地管理步入了失灵的困境。为突围这一困境，革新观念尤为必要。在这一背景下，践行公私主体之间合作的治理模式应蕴而生; 而公私法方式合作治理机制的生成，则主要缘于土地资源配置上应践行计划与市场两种手段的需要。进言之，在现代社会背景下，土地资源配置无论践行单一的计划方式还是单一的市场方式，都是其无法承受之重的，唯有将这两种方式合作并用，方可实现土地资源的优化配置目标。当然，这一政策语言转为法律语言，即为我国土地管理权行使应践行公私法合作方式; 而公私协商对话合作治理机制的生成，则主要缘于行政正当程序的需要。相对于公私主体合作治理、公私方式合作治理而言，公私协商对话合作治理则更为具体、细化、直观及便于操作，是对公私主体合作治理这一抽象观念的具象化和微观化。
在辨识了公私协商对话合作治理与公私主体合作治理、公私法方式合作治理的区别后，接下须进一步回答的问题是: 我国现行土地管理权行使应如何践行公私协商对话治理机制? 现行法须对其作出何种回应? 前文述及，单一的公权力主体和单一的公法方式构成了我国土地管理权行使的基本特征。在这一背景下，无论是我国土地管理权的启动、运行、变动还是救济等各个环节，公私之间的协商对话程序基本处于缺位状态。实践证明，这一程序的缺位，不仅难以消除土地管理权行使过程中的信息不对称状态、增加了这一权力运行成本，而且亦是诸多纠纷发生的重要原因。故而克服上述弊病，践行公私协商对话合作治理程序尤为迫切。
其一，关于土地规划权。公私协商对话合作治理程序下的我国土地规划权之改革，应从三方面展开: 一是在我国土地规划权的编制阶段，无论是土地利用总体规划、土地利用年度计划还是城市控制性详细规划，都应建立公私协商对话这一独立程序，以避免单一的技术理性造成规划有违基本的公平价值，而陷入运行困境的状态;二是在土地规划权的运行过程中，行政机关须藉由协商对话合作治理程序来科学评估其运行效果，进而为土地规划方案的调整提供科学的反馈意见; 三是在规划权修改阶段，须藉由协商对话合作治理程序来保障相对人和利害关系人的合法权益不受侵害。须指出的是，这里的公私协商对话程序有别于一般的听证程序。鉴于现行法就听证程序的规定过于粗糙，实践中，这一程序的运行往往过于形式化而难有实质性效果。相反，这里的协商对话程序乃是必经程序，违反它就意味着这一权力行使过程违法而绝对无效，现行法应为此而设定相应的强制性保障机制。
其二，关于土地用途管制权。在公私主体合作治理和公私法方式合作治理的要求下，我国土地用途管制权的改革，应践行激励性管制理念，并藉由农用地开发权购买和开发权移转两大私法方式，来保障这一权力行使目标的有效实现。当然，无论是农用地开发权购买还是农用地开发权移转，都牵涉到农用地开发权的价值评估问题。鉴于我国现行法禁止农用地的直接市场化开发建设，因而对农用地开发权亦就无法进行市场价值评估。面对这一困境，通常的做法是交由政府来定价。笔者亦基本赞同这一做法，但需要补充的是，在国家进行行政定价前，首先应交由公私主体进行协商对话，来确定这一财产的潜在价值。如果双方能够就此达成一致意见，则农用地开发权的定价问题亦就迎刃而解; 如果双方难以达成一致意见，则国家可以在参照其市场评估价格基础上进行公平合理的定价。就此，土地用途管制权践行公私协商对话合作治理程序，主要体现在农用地开发权价值的确定上。
其三，关于土地开发许可权。如前所述，我国土地开发许可权践行公私主体合作治理程序，有助于从观念上突破这一权力的封闭运行过程。但要真正实现这一权力行使的科学化、民主化和理性化，还离不开在具体路径上践行公私协商对话合作治理程序。具言之，在土地开发许可权行使程序上，就是否启动这一程序，应建立行政机关与行政相对人之间的协商、对话合作治理机制。实践中，如果违反这一程序，就意味着土地开发许可权的行使违反了现行法的强制性规定，而构成对土地财产权人重大合法权益之侵犯，司法上应认定其为无效。
其四，关于土地征收权。公私协商对话合作治理程序下的我国土地征收权之改革，须从以下几方面展开: 一是在土地征收程序启动前建立公私协商对话价购程序。无论国家征收的是农村承包地、宅基地、集体建设用地还是其他类型的土地，都应该首先由征收人与被征收人之间相互协商、相互对话，以决定是否启动征收程序。如果双方能够达成协议价购程序，则无须启动土地征收程序; 二是在土地征收补偿标准、范围和方式等方面应最大限度地践行公私协商对话机制。由于现行实定法的不完善，无论是征收农用地、宅基地还是集体建设用地等其他类型的土地，在补偿标准、范围以及方式等问题上，都主要由行政机关来决定。这一做法因缺乏公平，而饱受社会各界之诟病。然而，由于农村土地市场化受到不同程度的限制，对这些不同类型的土地价值进行市场定价亦难以切实可行。是故，行政定价似乎成为难以替换的无奈选择。在笔者看来，行政定价之弊端确实颇多，在难以彻底放弃之前，不妨在定价方式上确立公私协商对话定价机制，以作为行政定价的前置程序。只有双方难以协商或协商不成，那么行政机关可参照相关市场价值来行政定价; 三是在土地征收引发纠纷的情形下，应首先通过双方协商、对话程序来化解双方之矛盾。如果协商对话不成，方可启动正式的司法救济机制。
总之，应将公私协商、对话合作治理程序贯穿于土地管理行使的全过程，以最大限度降低这一权力运行的刚性化特征，扩大其柔性化功能。对此，现行《土地管理法( 修正案草案) 》宜吸收、采纳上述几项修改建议，较为妥当。
编辑审定：孙聪聪
