刘国臻，华南理工大学法学院教授、博士生导师
刘芮，华南理工大学法学院博士研究生
本文原刊于《学术研究》2019年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：通过宅基地“三权分置”实现宅基地上房屋的财产权是当下三农制度改革的重大命题。目前宅基地上房屋转让存在国家政策多管齐“堵”难见成效、法律规定之间相互抵牾、司法裁判难定纷争的治理困境。实行宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，以宅基地使用权为制度建设的核心，配置宅基地批租权，改革宅基地上房屋转让的相关制度，破解宅基地上房屋转让的治理困境，解开宅基地上房屋转让问题的症结。
关键词：宅基地“三权分置” 宅基地上房屋转让 宅基地批租权
中国传统文化向来认为“成家和立业”是人生中最重要的两件事，拥有住房在某种意义上是“成家”的先决条件。面对城市的高昂房价，越来越多的人通过购买价格相对较低的“宅基地房”来解决居住问题。如何规范宅基地上房屋转让行为，已成为我国必须面对的重大问题。
一、宅基地上房屋转让问题的治理困境
宅基地上房屋转让问题关系到我国社会秩序稳定和人民居住利益保障。当前，宅基地上房屋转让的治理困境主要表现在以下三个方面：一是国家政策多管齐“堵”难见成效；二是法律规定之间相互抵牾；三是司法裁判难定纷争。
（一）国家政策多管齐“堵”难见成效
对于宅基地上的房屋转让问题，自1998年以来，随着《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的修订，国家在政策层面开始严禁城镇居民购置宅基地上房屋。1999年5月6日，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）明确指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”由此，我国定下了沿用至今的政策基调，即城镇居民不得购买宅基地上房屋。此后，政府部门三令五申，严肃整治宅基地上房屋的开发建设及销售。2016年12月16日，国土资源部发布的《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2016〕191号）再次强调，1999年1月1日以后的非农业户口居民所进行宅基地交易或宅基地房屋交易的行为，不可进行相关确权登记。然而，尽管政策保持持续的高压态势，但由于宅基地上房屋转让问题的执法成本较高，管理难度很大，各地政府对宅基地上房屋交易的清理整治过程也并非一帆 风顺，宅基地上房屋交易数量有增无减。
（二）法律规定之间相互抵牾
现行法律对于宅基地上房屋转让问题存在相互抵牾，具体表现如下。
第一，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）和《土地管理法》对农民可否将宅基地上房屋通过出租、出卖获取经济利益，有着不同规定。《物权法》第152条规定，宅基地使用权仅有占有和使用两项权能。由于《物权法》没有明确规定宅基地使用权的收益权能，宅基地使用权人只能利用宅基地满足生活居住需求，不能通过转让宅基地上房屋行为取得经济利益，实现财产权。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”不难发现，《土地管理法》第62条有三层含义：一是该条旨在规范农民向集体组织申请宅基地的行为，实现宅基地使用权的福利保障功能；二是对于农民“出卖、出租住房”的行为，法律并没有禁止；三是没有限制农民“出卖、出租”房屋的对象。换言之，宅基地使用权在《物权法》中没有收益权能，而《土地管理法》并没有禁止宅基地使用权人处分宅基地上房屋以获取经济利益。
第二，《物权法》和《土地管理法》对宅基地使用权可否转让的问题，出现法条矛盾和指称不明的情况。一是《物权法》第152条没有明确规定宅基地使用权的收益权能，而《物权法》第155条却规定：“已经登记的宅基地使用权转让或消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。有学者认为，《物权法》实质上允许宅基地使用权转让；二是《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”该条在学界和实务界通常被认为是我国禁止城镇居民购买宅基地上房屋的法律依据。但实际上该条款旨在加强土地用途管制，强调的是集体土地使用权不得用于非农业建设，而宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及其附属设施的行为，本就不属于农业建设 用途的范畴。因此，《土地管理法》第63条关于“集体所有的土地使用权”应理解为“除宅基地使用权以外的集体土地使用权不得用于非农业建设”。需注意的是，2017年发布的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）中，已将原《土地管理法》第63条删除。2018年发布的《民法典各分编（草案）》中，对原《物权法》第152条、第155条的规定仍予以保留。
（三）司法裁判难定纷争
近年来，我国城市特别是一线城市和中心城市，房价涨幅惊人，城镇居民为满足居住等基本需求，有相当一部分人选择购买价格低廉的宅基地上房屋。宅基地上房屋买卖行为对司法实践提出了挑战。一方面，自2009年起至今，宅基地上房屋转让纠纷案件数量与日俱增，此类案件被判决败诉的一方当事人有着极高的上诉几率，法院认定合同无效的判决结果，并不符合当事人意愿。另一方面，不动产统一登记制度禁止登记部门为宅基地上房屋办理不动产登记。原国土资源部、住房和城乡建设部发布的《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》（国土资发〔2017〕108号）明确规定，宅基地上的房屋不可通过不动产登记进行合法化。
当前实践中，宅基地上房屋交易数量愈发增多，引起纠纷也与日俱增，也客观地印证了我国对于宅基地上房屋转让问题存在治理困境。宅基地上房屋的转让问题现实且敏感，硬性地打压容易使民众产生抵触情绪，无助于社会稳定。久拖不决的宅基地上房屋转让问题，倒逼着“守成”还是“革新”的治理路径选择。
二、宅基地上房屋转让制度改革取向
限制非本集体成员购买宅基地上的房屋，是我国转型背景下的政策的特别规定。如何科学设计宅基地上房屋转让制度，不仅是一个重要而复杂的社会问题，更是一项紧迫且深远的法制建设工程。制度改革取向对制度改革内容安排产生决定性影响。宅基地上房屋转让制度改革首先需要明确改革取向。
（一）宅基地“三权分置”政策明确了宅基地制度改革方向
长期以来，宅基地问题的治理面临着“限制”与“自由”两大价值之间的冲突与平衡。2018年1月2日，时任原国土资源部部长的姜大明在全国国土资源工作会议上指出，“要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。普遍认为，这是“政府不再垄断居住用地”的重要信号。随后，2018年2月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发“中央一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《乡村振兴战略意见》），强调宅基地“三权分置”将成为宅基地制度改革的关键性环节。宅基地“三权分置”为治理宅基地上房屋转让问题提供了制度改革方向。与强调“堵”而忽视“疏”的现行政策规定相比，宅基地“三权分置”有助于拓宽农民财产性收入的渠道。宅基地“三权分置”无疑为困扰多年的宅基地上房屋转让问题解决展现了“柳暗花明又一村”的场景。
（二）宅基地使用权与宅基地上房屋所有权是各自独立的物权
宅基地上房屋买卖行为涉及“房”与“地”的权属移转问题。房屋作为土地上的定着物，有别于土地。房屋与土地可以分别独立进入交易机制。民法理论遵循“法不禁止皆自由”原则，现行规定对“地”的限制有重要依据，但对“房”的限制缺乏相应依据。具体分解如下：
1.宅基地使用权转让的限权依据
首先，现行农地权利体系缺乏市场化的制度供给，宅基地使用权不具备进入市场转让的制度基础。我国实行城乡二元土地利用管理体制，《乡村振兴战略意见》同样将“落实宅基地集体所有”作为主要任务。在城乡二元土地利用管理体制下，城市与乡村土地不同的权利配置方式，阻断了农村集体土地权利商品化的道路。其结果必然导致土地增值收益在城乡之间分配严重不均衡。宅基地使用权缺乏商品化制度供给是治理宅基地上房屋转让问题具有复杂性的原因之一。
其次，宅基地的身份属性使其难以进行市场化转让。对宅基地的治理牵一发而动全身，必须极为慎重。从我国农村基本现实出发，农民“居者有其屋”有赖于宅基地为其保驾护航。宅基地被认为是“农民安身立命之本”。宅基地制度的福利性质所产生的权利主体的身份特定性和权利取得的受限性，使其缺乏市场化转让的基础。同时，在现行规定中无法寻找到关于行使宅基地收益权能的具体规则。
再次，完全放开宅基地自由转让的社会条件并不具备。一方面，我国近半数的乡村人口决定农村土地问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本问题。宅基地使用权是专属于农民的重要权利，保障着农民的基本生存条件；另一方面，乡村城镇化、农民市民化是较为缓慢的过程。鉴于当前城乡之间巨大的发展差距，进城务工的农民在城市高昂房价之下，如何实现住宅权，不得不打上一个问号。所以，维持宅基地使用权的身份属性和保障农户成员权（或称宅基地农户资格权），事实上是为离村农民保留回村生活或务农的退路，有其重大意义。
2.房屋所有权转让的限权依据不充足
购买宅基地上房屋是众多城镇居民的无奈之举，但却承载了城镇居民在城市土地上难以实现的“住房梦”。宅基地上的房屋是否可以向城镇居民转让，是学界与实务界长期争论的焦点问题。从法律的角度分析，《物权法》第39条和第66条规定，所有权人对自己的不动产享有完整的处分权，私人合法财产权受法律保护。宅基地上的房屋属于农民合法的不动产，订立宅基地上房屋买卖合同，应当属于受法律保护的行为，一般情况不应过分限制。房屋所有权与宅基地使用权属于相互独立的两个物权。通过宅基地使用权的转让受限，倒推宅基地上房屋所有权转让同样受限，有违法律权利生效顺序的基本逻辑，其法理依据并不牢固。从经济学的角度看，“法律必须对民众形成有效激励”。现行法律严格限制宅基地上房屋交易，但实践中人们却大规模突破法律限制，表明此时的法律规则并不能对人们产生激励作用，法律限制下的选择不能实现帕累托最优。通过限制宅基地上房屋所有权转让，无法实现房屋经济效用最大化，只会产生人们对规则适用的边际效益递减趋势。
(三) 允许宅基地上房屋转让是宅基地“三权分置”政策的内在要求
公平高效地利用农村土地增加财富，是广大农民一直以来的愿望。随着国家经济发展和城镇化的快速推进，农村环境发生了巨大变化，这一愿望变得愈加强烈：一方面，城市与农村的收入差距进一步拉大，更高的经济回报吸引大量农村人口涌入城市工作，农民与土地、村庄的粘度降低。另一方面，留在农村的农民同样有着强烈的财富累积和扩大经营的客观需求，现行农村土地利用管理制度堵塞了农民的融资渠道，资金已经成为制约农村发展的瓶颈。
宅基地的利用有多种形式，农民出卖、出租宅基地上房屋都属于利用宅基地的形式之一，在部分地区（如一线城市、发达二线城市的城中村、城乡接合部等地区）甚至是占比最多的形式。基于我国城市与农村的历史背景与社会现实，政府虽然可以借助相应政策限制农村土地向城市自由转让，但如何限制、限制到何种程度、放开限制的时机等，却大有探讨余地。“多渠道增加农民收入”“科学有效地保障农民财产权益”是“三农”工作的重心所在。所谓“有恒产者有恒心”，宅基地及其上房屋转让问题亟需在制度层面进行突破。《乡村振兴战略意见》提出宅基地“三权分置”的改革构想，并将其表述为“所有权、资格权、使用权”三种权利。从形式上看，“所有权”和“使用权”分别可以对应宅基地集体所有权与宅基地使用权，“资格权”则为农村集体成员享有取得宅基地使用权的身份性权利（成员权）。宅基地“三权分置”实质是为现行宅基地制度中引入本集体成员以外的市场主体，进而达到盘活闲置宅基地、增加农民财产性收入的目标，与承包地“三权分置”实现联动改革效应。在这一层意义上看，宅基地“三权分置”中的“使用权”应当是“三权分置”下宅基地制度改革的核心内容。宅基地“三权分置”中的“使用权”，并不是“宅基地使用权”，而是对宅基地实际占有、使用（或利用）。对此，宅基地 “三权分置”的结构应当由“农村集体组织、农户（农村集体组织成员）、本集体成员以外的其他市场主体”三方共同对同一宗宅基地享有三种不同权利构成。农村集体组织拥有宅基地所有权是由社会主义公有制性质所决定，而宅基地使用权的取得亦具有身份属性的“底线要求”，因此，本集体成员以外的其他市场主体被允许取得的权利，自然集中在宅基地上房屋权利之上。
现行法律规定，农民对宅基地上的房屋享有所有权，但困于宅基地使用权的不可转让性，导致农民房屋所有权难以实现。《乡村振兴战略意见》提出的“保障农民房屋财产权”，切实地为农民对外转让房屋所有权之“行权有效”提供了政策背书。“保障农民房屋财产权”可以解读为，农民宅基地上房屋具有物权法意义上的完整所有权。据此可以认为，依据宅基地“三权分置”政策下的制度创新要求，实际上可以将“保障农民房屋财产权”与“允许农民对外转让宅基地上房屋”等物权型利用划上等号。当务之急是探索“保障农民房屋财产权”的实现路径：如何充分保障农民对宅基地上房屋的处置权，使之成为可以直接转化为财产收益的实权；以及通过何种制度安排，使不具有成员权利的市场主体可以合法取得宅基地上的房屋所有权。
三、治理宅基地上房屋转让问题的路径选择
（一）宅基地上房屋转让问题的既有路径评价
宅基地与房屋的房地关系，从物理状态上看，建造在宅基地之上的房屋不可能脱离宅基地而独立存在。由此，宅基地上房屋能否转让，需要考察的关键问题是，城镇居民对该房屋占用范围内的宅基地，在法律层面有无正当权源。当前学界对这一问题的研究主要有两种路径：一是将集体土地转换为国有土地，从而使房屋获得合法权源；二是承认集体组织及其成员对集体土地完整的处分权，宅基地上房屋得以真正成为宅基地上的“商品房”。
第一种路径认为，我国特殊的城乡土地二元结构“断送了宪法确立公有制的政治理想，还直接催生并加剧了农村社会矛盾”，而农村土地国有化有助于从根源上解决问题。具体治理方法是，对于“城中村”和“城乡接合部”的宅基地上房屋，可使村集体成员全部自愿改变身份成为城镇居民，从而实现集体土地国有化改造，并使宅基地上房屋得以合法化。对于其他地区的宅基地上房屋，则需根据距离城市的远近区别对待。较为临近城市或属于城市未来发展规划范围内的宅基地上房屋，可通过补办征地手续将集体所有土地转为国有土地，然后将宅基地上房屋纳入公租房体系之中。距离城市较为偏远的宅基地上房屋不允许转让。
第二种路径认为，现行法律剥夺了集体土地所有权的处分权能，导致集体土地上的房屋不能正常进入市场交易，从而失去了在交换中充分实现价值的机会。应当强化集体土地所有权并明确保障农民的土地财产权益，废止现行法律关于集体土地向城市转让的限制规定。对于正在建造或计划建造的宅基地上房屋，应当允许宅基地转让并有条件地肯定其房屋所有权，使农民的土地产权走向完整性权利。对于已经交易的宅基地上房屋，由于房屋所占用的宅基地本就属集体所有，故“直接承认宅基地上房屋为集体土地上的商品房”更为简便。
对于第一种路径，因实施难度较大且现行土地征收制度存在尚未完善的缺陷，不应过分坚持。虽然集体土地国有化有助于彻底解决城乡二元土地利用问题，二元结构下的“宅基地上的房屋转让”问题，自然也不复存在。从这一层意义上看，第一种路径的确是我国将来土地制度变革发展的可选之项。但是，根据现行法律规定，集体所有土地转为国有土地的唯一合法途径是通过国家征收。一方面，国务院法制办公室、原国土资源部发布的《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》指出，2003年“深圳转地政策”（深圳市政府通过将农民户籍更换，从而直接“转地”的做法）属于“特事特办”，不具有普遍意义。另一方面，实践中变更土地使用性质会直接产生巨大的经济利益，如何合法、合理分配增值利益考验着立法者的智慧。目前，因集体所有土地的国家征收制度存在缺陷，第一种路径不符合治理宅基地上房屋转让问题制度改革取向：其一，在现行法下只能对土地的实际所有人作出补偿，宅基地上房屋买受人得不到任何补偿；其二，我国现行土地征收制度对于集体组织及其成员的发展性利益补偿问题未有足够重视，关于具体定价等问题难免有失公允；其三，宅基地使用权作为用益物权应当具有收益权能。集体土地全面国有化的改革模式无疑将面临法理和情理的双重挑战。
对于第二种路径，尽管符合我国集体土地改革的逻辑主线，但同样不是当前治理宅基地上房屋的最优选择。首先，如前所述，我国存在相关制度供给不足和现实社会条件不具备等情况，贸然放开宅基地使用权的转让，会引起难以控制的市场反应；其次，采用第二种路径，可以预见的是，将会形成两种性质的商品房，即国有土地上的商品房和集体土地上的商品房。造成的必然结果是，两种性质的商品房之间形成直接竞争。对普通消费者而言，商品房的价格是决定性因素。而商品房价格的高低，一定程度上取决于土地价格的高低。在我国城市土地价格远高于农村土地价格的现实之下，集体土地上的商品房在价格上有着城市土地上商品房难以匹敌的竞争优势。如何规制价格因素、由谁担当“合法且中立的裁判员”、会否出现国有土地不当地“侵蚀”集体土地的情况等将会是下一个难以解答的问题。应当看到，宅基地使用权的福利性质与身份专属性，是宅基地上房屋交易问题难以治理的主要症结。其中，农民房屋所有权的自由处分权，长期以来都被禁锢在宅基地使用权不得自由转让的“底线”上，造成资源大量浪费。所以，治理宅基地上房屋交易问题的总体目标，是将经济意义上的房屋产权与法律意义上的房屋所有权进行统一。第二种路径难以解开这一症结。
（二）路径确定：宅基地批租权
第一种解决路径与第二种解决路径，对问题的讨论集中在宅基地国有化或放开宅基地转让，进入了“非此即彼”的博弈之中，与宅基地制度改革要求并不相符。依据权利束理论，财产权由一系列权利构成。在宅基地使用权受到严格管制的制度背景下，通过创设新的权利束，以权利形态的流动性代替实物形态的不可流动性，通过组合，实现财产的最优利用。宅基地“三权分置”政策为宅基地上房屋交易改革指明方向：既需要限制宅基地使用权转让，也需要放开宅基地上房屋所有权转让。能够较好地满足这两大目标的权利类型之一，是宅基地批租权。
宅基地批租权是宅基地使用权人通过设立宅基地上的权利负担，以有偿、定期租赁形式使宅基地上房屋买受人取得宅基地上房屋占用范围内的宅基地支配权。现行法律下的宅基地使用权只体现了土地的使用价值，宅基地的土地价值往往难以彰显，土地资源浪费相当严重。土地的价值需要在土地权利的分配与再分配中得到应有的发挥。正因此，土地批租权制度成为通行于各国且经久不衰的一种法律制度。租赁权有债权法的租赁权与物权法上的批租权之分。《中华人民共和国合同法》第 214 条规定一般财产租赁的最长租赁期限为20年，这是债权法的租赁权。由于宅基地上房屋转让目标是长久稳定，故而债权法租赁权并不适用。宅基地批租权作为“土地租赁”的一种特殊形式，属于物权法上的批租权，期限 一般较长，如我国城镇建设用地使用权有40年、50年和70年三种，其中住宅建设用地使用权为70年。宅基地批租权的期限可参照城镇住宅建设用地使用权制度安排。
现行规定下，宅基地使用权是合法取得宅基地上房屋所有权的基础，但却制造了长久无法解开的制度死结。宅基地上房屋交易中，“房”“地”分属私法和公法两大领域，宅基地上房屋转让恰好处于私法和公法两大领域的交叉点上。从“房”的层面看，根据《物权法》第64条规定，私人对其合法的房屋享有所有权。由此，宅基地使用权人出卖宅基地上的房屋，是其合法行使私人所有权的行为，属于私法自治的范畴。根据我国物权法理论，买卖双方当事人的合意是房屋权属变动的原因行为，双方意志的最终达成是房屋交易的决定性因素。从“地”的层面看，集体成员依身份（资格）取得的宅基地使用权，不仅是其生存保障的根本，也涉及乡村治理秩序和国家土地管制等重大问题，故向来公法色彩较为浓厚， 并不完全奉行当事人行为自治原则。
需要注意的是，我国法律对私权交易的效力控制，自改革开放以来呈逐渐放开态势。健全正常的市场交易链条，有助于促进国家经济发展。由于宅基地上房屋买受人多数属于社会中低收入人群，直接认定宅基地上房屋交易无效，会伤害这部分人的基本安居利益，处理不当甚至会引发消极的连锁反应。
（三）“三权分置”下宅基地房屋转让的适应性调整
宅基地“三权分置”改革的重心在于通过清晰界定“房”与“地”的权利边界，实现农民对其合法财产权利的实现。宅基地批租权将在其中扮演极其重要的角色。我国现行法律尚未对宅基地批租权作出规定。为保证宅基地“三权分置”政策最终得以落地，还需结合现行规定配置宅基地批租权。
1.确立宅基地批租权的设立方式。
宅基地批租权的设立并非是宅基地房买卖双方意思自治的结果，而是基于法律规定适用。这是因为，宅基地批租权制度解决的是宅基地上房屋转让的正当权源问题。在宅基地上尚未建房的情况下，如宅基地分配后宅基地使用权人的资金不足以建房或宅基地使用权人的资金另有他用等，农民不可能享有宅基地上房屋所有权，宅基地批租权的制度目标无从实现。此时需要讨论的是另一个问题，即宅基地可否单独批租以供商品房建设。目前我国法律对该问题尚无规定，但就宅基地批租权属于物权而言，宅基地批租权只可通过法定方式配置。
2.明晰宅基地批租权的法律关系。
根据《乡村振兴战略意见》提出的“适度放活宅基地”的要求，为防止催生利益驱动下的各种乱象，宅基地批租并非完全放开，相关利益分配模式应当遵循“适度控制原则”。从权利内容上看，宅基地上房屋向本集体成员以外的市场主体转让后，会产生两个法律效果：一是房屋所有权发生转移，但宅基地使用权并不随之转移；二是原宅基地使用权人在宅基地批租权存续期间内，不可向房屋买受人主张权利。换言之，在房屋买受人受让宅基地批租权期间，原宅基地使用权人并未永久丧失宅基地使用权，房屋买受人在宅基地批租期间届满后未续租的，原宅基地使用权人的权利将自动回复。基于此，宅基地批租权制度“适度控制原则”体现在宅基地批租的两方结构之上：农户是房屋出卖人，也是宅基地使用权人；本集体成员外的其他市场主体是房屋买受人与宅基地承租人，依法应当向房屋出卖人支付房款。关于宅基地批租的租金支付，由于宅基地批租权制度旨在增加农民财产性收入，同时，由于农民是宅基地利益的原本享有者，故宅基地承租人应当依宅基地批租契约向房屋出卖人支付租赁宅基地的租金，实践中一般通过宅基地上房屋转让价格体现。
综上所述，宅基地“三权分置”以承认“房地分别”主义为前提。在此前提下构建的宅基地批租权制度的意义在于，可以解决城镇居民取得宅基地上房屋的正当权源问题；现实价值在于，满足无力负担城市高房价的居民实现“住房梦”，拓宽农民财产性收入的渠道，实现宅基地上房屋的“物尽其用”，减少宅基地空置带来的资源浪费。宅基地批租权的构建，坚持社会主义土地公有制，遵循了我国土地权利体系的内在逻辑，大大降低了宅基地制度改革的难度与成本。
四、宅基地上房屋转让相关制度改革
宅基地“三权分置”政策有助于解决困扰已久的宅基地上房屋转让问题。构建宅基地批租权制度符合宅基地“三权分置”的政策指向。对此，应借助民法典物权编编修之机顺势而为，及时将相关制度加以确立。
（一）确认宅基地上房屋转让合同的法律效力
在当前审判实务中对于宅基地上房屋买卖合同的效力，一般作无效认定。其理由包括：第一，违反我国法律、法规的强制性规定；第二，宅基地使用权及宅基地上房屋的取得，有特殊身份要求；第三，损害集体经济组织利益；第四，损害国家利益或社会公共利益。认定买卖合同无效是对私权交易最为严厉的否定性评价。认定宅基地上房屋转让合同无效，会促使出卖人为追逐利益而形成不讲诚 信、积极违约的习惯。
司法实践中也不乏判决宅基地上房屋买卖合同有效的案例，其理由主要有：第一，农民对宅基地及其上房屋的处分属于有权处分，相关政策规定不可简单等同于法律和行政法规，更不可作为判决合同无效的依据；第二，宅基地及其上房屋买卖合同符合合同生效要件。认定宅基地上房屋交易合同有效，不会对公共秩序造成实质性的损害，是合同无效的谦抑性的重要体现。但在“房地一体”主义下，由于宅基地使用权不能转让，法院判决认定宅基地上房屋转让合同有效，对于合同的实际履行并无现实意义。
宅基地上的房屋所有权属于《物权法》所规定的完全物权。根据《物权法》第15条的规定，当事人之间订立的不动产物权变动的合同，不因未办理物权登记而无效，除非法律另有规定或合同另有约定，认定宅基地上房屋的转让合同有效，对于消解宅基地上房屋交易中大量存在的出卖方违约行为，有着积极意义，更符合意思自治和诚实信用原则。宅基地使用权作为《物权法》规定的用益物权，由于只存在于集体所有土地之上，其主体限定于本集体成员，事实上缺乏明确、完整的物权变动规则，决定了此种权利不具备进入市场转让的基本前提。据此可以认为，基于宅基地批租权的宅基地上房屋转让合同，应属有效合同，而单纯的宅基地使用权转让合同则为无效合同。
（二）取消城镇居民不可购置宅基地上房屋的政策限制
我国现行政策禁止购买宅基地上房屋，效果却时常适得其反。原因在于，民众普遍认为政策具有临时性与阶段性。现行政策在某种程度上，会催生宅基地上房屋购买者抱有“未来会纳入法律，先买先得”或“即使违法，也法不责众”的侥幸心理，导致实践中难以发挥政策的预设效果。2017年5月23日，原国土资源部公布了《土地管理法（修正案）》（征求意见稿），其中删除了现行《土地管理法》第63条的规定，展现了国家对宅基地上房屋交易态度的转变。从“房地分别”主义的角度看，农民作为宅基地上房屋所有权人，有权处分其私人财产。在宅基地批租权制度下，宅基地上的房屋转让并不涉及宅基地转让问题，现行政策取消限制城镇居民购置宅基地上房屋的相关规定，不存在违背现行土地管制制度的顾虑。
（三）对宅基地上房屋确权登记，并建立房屋用途与交易限制规则
产权不明是宅基地上房屋难以转让的原因之一，确权登记有助于明确宅基地上房屋所有权物权特征，是治理宅基地上房屋转让问题的前提。一方面，实践中，许多农村房屋是以现实占有的方式“公示”房屋所有权，并无相应的不动产权属证书，导致农民在面对拆迁或地价升值等情况时，主动请求法院确认房屋转让合同无效的案件产生。不动产权属证书是房屋确权登记的结果，对房屋所有权的归属具有推定的效力。鉴于宅基地使用权与宅基地上房屋具有不同的物权特征，我国房屋管理部门应当及时制定科学的宅基地上房屋所有权登记办法，实现房地分离，确保宅基地批租权制度的可适用性。另一方面，房屋既是生活必需品，也是具有交换价值的商品。当前城乡房价差距相对较大，完全放开宅基地上房屋 交易势必会产生城市资本到农村大肆炒房炒地的后果。对宅基地上房屋的转让，应当以满足房屋买受人的实际居住需求而非投资需求为导向，并对转让后房屋的具体用途等内容进行合理规制。
（四）构建房屋拆迁补偿利益分配机制
宅基地批租权制度解决的主要是本集体成员以外的市场主体取得宅基地上房屋所有权时，对宅基地的正当权源问题。除此之外，宅基地批租权还与宅基地及其上房屋的利益分配问题紧密相关（与宅基地上房屋的建造是否违反规划法律无关）。故当宅基地被征收时，宅基地上房屋的征收补偿数额应当直接依据“房地分别”主义，分别就宅基地上房屋与宅基地进行补偿。宅基地“三权分置”改革创新点在于通过宅基地批租权制度，使宅基地上的三方主体公平地分享土地增值收益。在宅基地被征收时，除宅基地上房屋买受人与出卖人之间有特别约定外，应对买卖双方的实际利益分配进行综合考量。可喜的是，我国已有地方进行实践。2018年4月4日，原广东省国土资源厅印发的经广东省人民政府同意的《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号）规定，在旧村庄改造中，依照受让人、承租人、抵押权人与农村集体经济组织或国有土地及其上盖物业的所有权人签订的出让、出租、抵押合同的约定进行补偿。
五、结语
古语有云，“例直易见，禁简允犯”。宅基地上房屋交易问题的失控与蔓延，与法律规定不明有着重要关系。我国《物权法》《土地管理法》虽然原则上不禁止农民转让宅基地上房屋，但也未明确承认宅基地上房屋转让的合法地位。而国家政策对宅基地上房屋交易的否定性评价难以成为司法审判的依据，导致实践中宅基地上房屋转让问题久治未结。《乡村振兴战略意见》提出的宅基地“三权分置”政策指明了宅基地上房屋转让制度改革方向。通过创设宅基地批租权，有助于宅基地上房屋转让制度的改革，理顺宅基地上房屋交易问题上多个利益主体的缠绕关系，破解宅基地上房屋转让的治理困境，为城乡统筹发展做出应有贡献。
编辑审定：曹益凤
