关键词：宅基地；三权分置；资格权；使用权

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一、问题的提出

2015年2月27日，经第十二届全国人大常委会第十三次会议表决通过，决定授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

其中，针对宅基地的试点改革，浙江省义乌市采取了一系列卓有成效的举措，在这一系列的改革举措中，最重要的创新就是首次提出了宅基地“三权分置”的概念。有关资料显示，义乌市宅基地共有21.98万宗，转让9724宗，占全市宅基地总宗数的4.4%，其中集体经济组织内部转让4096宗，跨集体经济组织转让4491宗，城镇居民购买1137宗。可见，宅基地使用权转让具有现实需求。义乌市在制定宅基地改革转让政策时，充分考虑上述客观情况，突破试点规定的转让范围，允许已完成农村更新改造的村庄实行宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”，允许农村宅基地使用权按规定程序在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让。宅基地“三权分置”制度的设计使农民的物质利益和财产权利的需求得到了保障，进一步强化了对于农民权利的保护，使得改革的成果落到了实处，在义乌市获得了人民的一致拥护。

此外，义乌市宅基地“三权分置”的制度设计还得到了中共中央的关注与认可。2018年中央“一号文件”明确提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地。2018年1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上再次强调，我国将采取宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的方式，对现行宅基地制度进行改革，并从法理层面积极探索“三权分置”的实现形式。

即便如此，宅基地“三权分置”制度在落地的过程中还有许多理论问题有待厘清，在现行法律中也缺少与之相配套的细致规定。其中，对资格权和使用权如何进行法律构造的问题最为迫切。宅基地资格权的建构有赖农民集体成员权制度的确立，而宅基地使用权的财产权属性应进一步彰显，具体详述如下。

二、宅基地资格权的法律制度建构

（一）宅基地资格权的法律属性

事实上，宅基地资格权作为取得宅基地使用权的一种资格，本来就是集体土地所有权制度下的应有之义。将宅基地资格权从宅基地使用权中予以分离的主要目的，在于从现行宅基地使用权中剥离出与身份权相关的内容，从而使原宅基地使用权中的身份权属性与财产权属性相互独立。这就从根本上决定了宅基地资格权在法律属性上必然与权利人的身份存在紧密关联，并具体表现为基于集体经济组织成员身份所享有的成员权。因此，宅基地资格权，就是指基于农村集体组织的成员资格所享有的，通过分配、继受、共同共有等方式取得宅基地使用权的权利，此种权利具有身份性、专属性、平等性、不可让与和不可剥夺等法律特征。

在我国现行立法上，农村集体经济组织中的成员权一直存在明显缺失，现实中农民权利易受侵害，集体意志无法有效形成，也与农民作为集体成员的主体地位不能彰显、成员权制度没有完善密切相关。故有必要对宅基地资格权的基本架构予以厘清，以使农民基于成员身份享有的权利在制度层面得到有效保障，这也是对十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“十八届三中全会《决定》”）中关于“保障农民集体经济组织成员权利”要求的具体落实。

（二）宅基地资格权的权利主体的确定标准

宅基地是集体土地的一部分，《民法总则》将集体经济组织明确规定为特别法人之后，集体经济组织应当是其所有权人。宅基地制度的首要任务是满足其成员居住之需要。对集体经济组织设立严格的成员资格确认标准的目的就是从农村实际出发，以农民利益为中心，将集体利益最优、最大化地配置给本集体成员。因此，宅基地资格权只能由本集体经济组织的成员专有，非本集体组织成员不能享有此权利。

在现行宅基地使用权制度中，宅基地资格权作为一项以申请取得宅基地使用权为主要内容的成员权，其权利主体也应被界定为作为农村集体经济组织成员的农民个人，只不过在申请和保有宅基地使用权时，权利人应以户为单位共同行使资格权。

至于集体经济组织成员身份的取得标准，可采用“户籍”标准，也可采用“户籍+集体决议”的标准，具体应当由相关法律进行具体规定，此处不赘述。

（三）宅基地资格权的内容

宅基地资格权主要承载的是对于农民居住权益的社会保障职能，因而对其权利内容的设置应始终贯彻这一制度目标，使宅基地资格权成为保障农民居住权益的法律基础。资格权的内容可主要包括以下两部分：

1.可基于宅基地资格权申请取得宅基地使用权

在宅基地使用权的取得环节中，宅基地资格权的主要内容表现为，要求集体经济组织向权利人无偿分配一定面积的宅基地使用权。宅基地资格权的成员权属性，表明了集体在分配宅基地使用权时的专属性，即行使宅基地资格权是从宅基地所有权人处以初始取得方式获得宅基地使用权的唯一方法。此种专属性，主要来源于农民作为集体成员与土地所有权之间紧密联系。同时，相较于农村经营性建设用地，同为建设用地的宅基地承载着更为显著的社会保障职能，因此在集体经济组织设置宅基地使用权时，理应优先保障集体成员的居住权益。

但是，为了保证资源分配的公平，行使资格权获得的保障性权益应符合相关规定确定的标准。具体来说，在宅基地使用权的分配方面，我国确立了“一户一宅”和宅基地面积法定原则，农村居民一户只能根据特定标准申请一定面积的宅基地。

现行宅基地使用权制度的形成历史以及资格权的社会福利属性决定了权利人通过行使资格权获得宅基地使用权或其他保障性权益，是国家通过法律规定赋予农民的一种特殊利益，故应继续坚持以无偿取得为原则。但是，为了使土地资源得到优化配置，可考虑在经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，以市场化的手段确定资格权的行使效果。在分配环节，宅基地资格权的行使具有一次性特征，即一旦资格权对应的保障性权益得到实现，资格权人就不能再要求集体无偿提供相关权益。在这方面，《土地管理法》关于“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，即为典型代表。但是，根据《物权法》第一百五十四条之规定及其背后的运作逻辑，如果权利人保障性权益的丧失非因其自身原因造成，如被国家征收、因自然灾害灭失等，则权利人可再次在分配环节行使资格权。

2.无偿保有和回复宅基地使用权

在权利人通过行使资格权获得宅基地使用权后，为进一步实现对其居住权益的保障，资格权不应随之消失，而应继续在宅基地使用权的保有及回复等环节发挥功效。

在使用权的保有上，资格权人有权终生无偿保有基于资格权行使而获得的宅基地使用权。即只要享有资格权的农户尚未绝户，该农户就可一直保有标准面积内的宅基地使用权，而无需向集体缴纳土地使用费用，从而实现在起点公平的基础上落实“长久不变”的要求。之所以赋予资格权此项权能，主要是因为资格权人作为土地集体所有的一员，其基于资格权获得的宅基地使用权，在法律性质上应属于一项自物权，这也是由宅基地使用权制度形成的历史背景所决定的，而自物权显然不应有期限限制，权利人也无需为此向他人支付使用费。

在使用权的回复方面，在宅基地使用权向第三人流转后，应赋予资格权人在使用权期限届满后，回复享有宅基地使用权的权利。当然，鉴于宅基地使用权届满并不影响地上房屋所有权的归属，资格权人在回复宅基地使用权时，应向房屋所有权人支付合理补偿，从而取得对房屋的所有权，以符合“房地一体”原则的要求。

从某种程度上来说，通过上述两项权利的设置，资格权人享有的宅基地使用权在实际效果上已经很接近于土地所有权，当宅基地使用权流转给第三人时，权利人依然可以基于资格权保持与使用权之间的法律关系。此种制度设计，可在不改变现行《物权法》所有权、担保物权和用益物权基本结构的前提下，同时实现对流转后宅基地使用权的物权保护，以及保障农民不彻底失地这两项制度目标。

三、宅基地使用权在“三权分置”模式下的制度体现

在《物权法》颁布施行前，宅基地使用权虽然已在《土地管理法》中获得了正式的合法地位，但法律属性并不清晰。在《物权法》中，虽然宅基地使用权在权能方面相较于建设用地使用权受到较多限制，但立法者将其法律属性明确为用益物权，对于农民土地权益的保护具有重要的制度意义。在宅基地“三权分置”改革中，宅基地使用权的用益物权属性应继续予以坚持，同时，在借由资格权的设置摆脱了以往来自身份权的限制后，在权利内容上应进一步凸显其财产权属性，并实现对用益物权法律定位的回归。

（一）宅基地使用权权能的调整

根据《物权法》第一百五十二条的规定，宅基地使用权包括占有和使用两项权能，较之该法第一百一十七条关于用益物权权能的一般规定缺少了收益权能，同时在使用权能上还受到较为严格的用途管制，这在某种程度上使宅基地使用权成为一种残缺的物权。应该说，在宅基地使用权更多承担农民生存保障功能的时代背景下，对其权能进行一定程度的限制是必要且合理的。然而，随着社会经济发展水平的不断提高，宅基地的财产属性开始不断凸显，既有规定已经严重制约了宅基地功能的多元化发展需求，并引发了不必要的资源浪费。“十八届三中全会《决定》”提出，要“保障农户宅基地用益物权”，慎重稳妥推进宅基地使用权的流转。这就意味着，要赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。有鉴于此，在“三权分置”改革已经通过资格权的设置有效分担了原本由宅基地使用权承担的社会保障功能的情况下，有必要对宅基地使用权的权能进行适当调整，使其资产功能得到更为充分的体现，实现“还权于民”的目标。

1.使用权能适当放宽

我国现行法律规范对宅基地设置了较为严格的用途管制，宅基地的用途被严格限制在居住领域，如建设住宅、打井、挖地窖、圈养生活用的家禽、建设围墙等附属设施等，而不能用于生产经营。应该承认，将居住规定为宅基地最为核心及首要的用途，对于维护土地资源的有序利用是十分必要的，也反映了宅基地使用权制度的设立初衷。然而在现实生活中，随着农村经济结构的发展变化，二、三产业逐渐兴起，宅基地的用途也呈现出不断扩展的态势，利用宅基地开展经营活动在某些地区已经成为常态，并成为农民增收的重要来源。在新农村发展的过程中，宅基地用途的扩展已经成为必然，而这也是促进一二三产业融合发展的重要保障。在此种情况下，可考虑适当放宽宅基地的用途管制，不再笼统规定“宅基地使用权不得用作经营性用途”，而改为列举加概括的方法，通过建立负面清单方式为宅基地的使用权能松绑，为宅基地及其上房屋的多元化利用提供制度空间。

当然，鉴于较之居住用途，将宅基地用于个体经营用途会给村庄及附近居民带来一定的负外部性，如排污、噪声、垃圾处理等，对于集体公共服务的使用程度也会相应增加，因此村集体可根据实际情况，对将宅基地用于个体经营性用途的权利人，按面积收取一定数额的土地收益调节金，以实现集体与个人利益的平衡。此外，还可考虑借鉴《物权法》第七十七条之规定，将取得有利害关系的权利人的同意以及符合村庄的既有规划，作为将宅基地用于商业用途的前置条件。

2.增设收益权能

基于对宅基地使用权社会保障功能的定位，现行《物权法》未将收益纳入宅基地使用权的权能范围，以期在制度层面确保宅基地使用权仅用于满足农民的居住用途。然而在实践中，由于农民对宅基地上的房屋享有完整的所有权，因此随着社会经济的快速发展，通过出租房屋获取收益在很多地区已经成为常态，而基于“房地一体”的原则，在此等房租收益中实际上已经包含了宅基地使用权的地租收益。换言之，除非立法者对宅基地上房屋所有权的收益权能一并进行限制，否则仅在规范层面排除宅基地使用权的收益权能并无多少实际意义。

更为重要的是，当宅基地资格权的设置使宅基地使用权原本承担的社会保障职能得以剥离后，宅基地使用权理应重新回归其作为财产权的用益物权定位，从而基于《物权法》第一百一十七条对于用益物权权能的一般规定，获得完整的收益权能。宅基地使用权收益权能的增设，将有助于权利人在不突破用途管制的前提下，以更为多元化的方式（如出租、入股、信托等）实现宅基地的资产价值，并提高宅基地资源的配置效率。一方面，权利人可以在不对宅基地使用权进行处分的情况下，通过收益权能的行使实现宅基地的资产价值；另一方面，收益权在特定情况下，还可能成为具备独立价值的财产形式，从而成为单独让与或设置权利负担的对象。

3.宅基地使用权期限的设置

宅基地资格权的创设，使得宅基地使用权可以不再承载社会保障的职能。此时，宅基地使用权作为一项用益物权，理应设置一定的权利存续期限。资格权人自己取得的宅基地使用权，在某种程度上仍然具有一定的“自物权”属性，权利人应可无限期且无偿地保有宅基地使用权毋庸置疑。

对于非资格权人享有的宅基地使用权，应当设置合理的使用期限。由于此时取得宅基地使用权的法律基础是宅基地使用权人与宅基地资格权人之间形成的以缴纳一定数额的土地使用费为主要内容的对价关系，因此宅基地使用权期限的确定，应当主要以双方当事人之间的合意为基础。考虑到现阶段，通过行使资格权分配取得宅基地使用权依然是广大农民居住权益获得保障的重要方式，因此为保障宅基地的使用效率，为非资格权人享有的宅基地使用权设置的期限不宜过长，我们认为以不超过30年为宜。使用期限届满后，宅基地使用权继续转让的，原使用权人可优先续期并继续有偿使用。

（二）适度放开宅基地使用权的流转限制

与宅基地使用权权能设置上的“残缺”相同，现行法对于宅基地使用权流转采取的严格限制态度，反映出的也是政策制定者在宅基地的社会保障性与财产私人性之间进行的权衡与取舍。通过前文对宅基地使用权制度发展历程的分析可知，在宅基地使用权制度形成之初，宅基地的财产权属性已消失殆尽，在推进农村土地公有化的同时保障农民居有定所是创设该项权利的主要目标。然而，随着我国社会经济环境发生翻天覆地的变革，宅基地沉睡的资产价值逐渐复苏，使得原本分属两套价值体系的制度目标选择了同一项权利作为载体，而此种结构性矛盾只能通过二者的分置得以化解，这正是宅基地“三权分置”改革中创设资格权的主要理由。

根据我国《土地管理法》及《物权法》等相关法律规定，宅基地使用权的社会保障性质主要体现在分配与保有这两个环节。其中，分配环节主要表现为农民可以户为单位，无偿分配取得一定面积的宅基地；保有环节则主要表现为农户可无偿且无限期保有宅基地，直至作为申请人的农户发生“绝户”。值得注意的是，现行法中对于宅基地使用权流转范围的限制性规定，主要来自政府的规范性文件，而结合此类文件的出台背景及具体内容可知，其主要制度目标有二：一是严格执行土地用途管制，防止农民集体擅自扩大建设用地规模导致农用地流失；二是巩固国家对于建设用地一级市场的垄断地位，防止农村土地入市“扰乱”土地市场管理秩序，而与保障农民基本权益并无直接关联。换言之，保护农民的基本居住权益，本就不是政策制定者严格限制宅基地使用权流转范围的主要目标，最多是一种附带效果。

然而，随着我国社会经济环境的发展，在十八届三中全会《决定》中，党中央提出了要建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的改革目标。其中，针对我国土地市场长期以来面临的因政府垄断而导致的供需关系扭曲问题，提出了要建立城乡统一的建设用地市场，并在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。同时，为健全城乡发展一体化体制机制，十八届三中全会《决定》还提出要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

鉴于上述目标的实现，均需要以适度放开宅基地使用权的流转范围，让更多市场主体参与到宅基地资源的配置过程中作为前提条件，在此种政策调整的大背景下，现行法基于城乡二元体制对宅基地使用权流转所作的限制性规定显然已经不合时宜。特别是宅基地“三权分置”改革，已经将宅基地使用权原本在分配和保有环节承载的社会保障功能分流至宅基地资格权的情况下，若再对仅具财产属性的宅基地使用权的流转进行严格限制，不仅不能实质性提高对农民基本居住权益的保护水平，反而将构成对其财产权利的严重制约，理应予以调整。

承认宅基地使用权的财产功能，是我国农村宅基地使用权制度改革的客观要求，为此，有必要从制度层面适度放开宅基地使用权的流转方式和流转范围，使其财产价值能够在市场机制中得到充分体现。值得注意的是，考虑到宅基地在现实生活中长期承担社会保障职能，且不同地区的经济发展水平存在较大差异，在具体操作层面应时刻抱持谨慎的态度，通过相关措施的设置，确保农民不会因宅基地使用权流转限制的放开而生活无着，村庄的良好生活秩序不会因资本的过度流入而面临威胁。

（三）宅基地使用权的流转方式

在逐步消除宅基地使用权受让人的主体身份限制后，应允许宅基地使用权人通过让与、租赁、作价入股、抵押、继承等多种方式对宅基地使用权进行流转，本文仅对几种较为典型的流转方式进行分析。

1.让与

通过买卖、赠与等方式进行让与，是实现宅基地使用权流转的最主要方式。鉴于在“三权分置”改革后，宅基地使用权将不再具有人身权属性，因此对于宅基地使用权的让与，原则上应遵循用益物权让与的一般规定。考虑到我国广大农村地区的社会结构依然是以血缘和地缘关系为纽带形成的熟人社会，以及分配取得宅基地使用权依然是农民居住权益得到保障的主要方式，在宅基地使用权首次向非资格权人进行转让时，应赋予本村集体及本村集体内的资格权人在同等条件下以优先购买权，以确保宅基地能够优先满足集体成员的基本居住需求。

此外，根据宅基地使用权流转双方的主体身份不同，让与行为可分为宅基地资格权人之间的让与、宅基地资格权人向非资格权人进行的让与和非资格权人之间进行的让与三类。

在第一种情形中，由于受让人享有宅基地资格权，因此其通过让与取得宅基地使用权与通过无偿分配取得一样，均属于社会保障功能的实现，故除需要依约向出让人支付转让价款外，无需再向村集体缴纳土地使用费。

在第二种情形中，由于受让人通常并非本集体成员，或虽属于本集体成员但不享有资格权，因此，其通过让与方式获得宅基地使用权，已与社会保障功能的实现没有任何关联。在此种情况下，村集体作为宅基地所有权人，理应有权通过收益权能的行使要求受让人缴纳土地使用费，而受让人也只有在足额缴纳土地使用费后，方可获得宅基地使用权。

需要注意的是，在实践中，某些地方政府以宅基地价值的增长得益于城市发展和公共服务的提供为由，主张参与宅基地使用权流转收益的分配。笔者认为此种做法不妥，政府作为辖区管理者，其主导的一系列城市建设和公共服务，对于宅基地价值的提升固然具有不容忽视的推动作用，但由于其并非土地权利人，因此至多可以通过税收方式（如征收契税）对流转利益进行分配，而不宜直接从转让价款中分享收益。

在第三种情况中，由于出让人已经在取得宅基地使用权时向集体支付了土地使用费，因此受让人在受让此等宅基地使用权时，无需再重复缴纳土地使用费。当然，当宅基地使用权剩余期限到期后，受让人如欲续期，则应再次缴纳土地使用费。

2.抵押

相较于以让与方式流转宅基地使用权，允许权利人以宅基地使用权设立抵押，在盘活农村存量资产、改善农民生产生活条件方面往往具有更好的效果。权利人可以在继续占有和使用宅基地的情况下，充分利用宅基地及其上房屋的市场价值。然而，根据现行《物权法》和《担保法》的规定，宅基地使用权不得作为抵押物。立法者之所以设置此种限制性规定，主要还是基于宅基地使用权承载的社会保障职能，同时，这也是对宅基地使用权流转进行严格限制的必然结果。因此，当宅基地“三权分置”改革，使宅基地使用权不再承载身份权的属性与社会保障职能之后，现行法中禁止以宅基地使用权设置抵押的相关规定也就应随之废除。

宅基地使用权抵押权的设立应采登记生效主义。宅基地使用权抵押作为不动产物权变动的方式之一，根据《物权法》第九条之规定以及对该法第一百八十七条的类推适用，对于以宅基地使用权设置抵押的，应适用登记生效主义，抵押权自登记时设立，这也是保护交易安全的必然要求。事实上，在现行法对于宅基地使用权的设立并未采取登记生效主义的背景下，对抵押权的设立采取登记生效主义规则，也有助于从侧面推动权利人更为积极地对宅基地使用权进行登记。

3.继承

（1）现行法规定下宅基地使用权继承面临的困境。在现行法体制下，人身权与财产权混同的制度设计，不仅制约了宅基地使用权通过市场机制进行流转，而且在继承发生时，还可能引发对于继承规则的争议，主要表现为具有严格身份限制的农村宅基地使用权与无身份限制的房屋所有权之间的冲突。

一方面，由于继承发生时宅基地上通常建有房屋，而对属于农民私有财产的房屋所有权的继承与继承人是否具有集体成员身份并无关联，因此在实践中，集体成员以外的继承人，基于“地随房走”的土地管理原则，实质上获得宅基地使用权的情况大量存在。我国土地管理部门对于此种继承的法律效力，也予以了相当程度的认可。例如，1995年国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定：“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”这也就是说，因继承取得的第二宗宅基地使用权是可以进行登记的。2011年《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”由此可见，继承人是否具有农村集体成员身份，以及在继承宅基地使用权后是否会突破“一户一宅”的限制，并不影响其对于宅基地上房屋所有权的继承，而在此过程中宅基地使用权也必将随之发生流转。

另一方面，宅基地使用权的社会福利属性又决定了其在理论上只可由农村集体成员享有，因此在地方实践中，在承认宅基地上房屋可继承性的同时，针对非集体成员继承人继承宅基地使用权设置限制性规则的情况也并不鲜见。例如，有的地方由集体经济组织收回宅基地使用权，并责令继承人限期撤出房屋；有的地方将宅基地使用权和房屋收回，对继承人的房屋价值给予适当补偿；有的地方虽允许当事人继承，但宅基地使用权待房屋灭失后即收回，且不允许该房屋翻建。

总而言之，由于现代继承法主要由财产继承规则组成，身份权并不属于继承法调整范围，因此，当宅基地使用权兼具身份权与财产权属性时，很难在现行继承法规范体系中找到合适定位，而在宅基地“三权分置”改革后，宅基地资格权与宅基地使用权的相互分置将有助于这一问题得到彻底解决。

（2）宅基地“三权分置”改革后宅基地使用权的继承规则。在“三权分置”改革使宅基地使用权不再包含任何身份权属性后，作为一项单纯的财产性权利，其理应被纳入逝者遗产的范畴，并在原则上适用财产继承的一般规则。至于现行法上的“一户一宅”限制，学界有观点认为，该项规定的初衷主要是为了在原始取得宅基地时保障资源分配的公平，因此应将其解读为“一户只能申请一处宅基地”，而在继受取得（包括通过继承取得）宅基地时此项规定并无适用空间。笔者支持此种观点，但考虑到宅基地属于稀缺资源，且分配宅基地使用权依然是广大农民居住权益得到保障的主要方式，因此在设置具体的继承规则中，应妥善协调资格权实现与财产权继承之间的关系，从而使其他农村集体成员与继承人之间的利益得到兼顾。

主要需要明确的是，当逝者享有的是基于资格权初始取得的使用权时，如果继承人系农户以外的主体时，应根据其是否享有资格权区别对待：若继承人享有资格权，且尚未分配获得符合标准面积的宅基地使用权，则无论宅基地上是否建有房屋，均可通过行使资格权，继承获得宅基地使用权；若继承人不属于集体成员，或虽属于集体成员但其资格权已经得到充分实现时，则只有当宅基地上建有房屋，且继承人对房屋所有权享有继承权时，方可根据“地随房走”原则，在向村集体足额补交土地使用费后，直接获得房屋所占宅基地的使用权。

当逝者享有的是通过资格权人流转而取得的宅基地使用权时，则无论宅基地上是否建有房屋，也无论继承人是否单独享有资格权，均可通过继承取得剩余期限的宅基地使用权。

此外，村集体还可根据本村在村规民约方面的具体情况，通过法定决策程序设置更为个性化的继承规则。例如，可允许继承人在一定年限内无偿占有和使用宅基地，并在到期后将宅基地无偿返还集体等。

四、结语

宅基地制度既有历史的包袱，又有现实的沉重；既有财产权利的要素，亦有身份权利的考量；既有边远地区的宅基地，亦有城市近郊的宅基地。上述要素皆应成为制度设计和权利形成的着眼点。既不可一味地禁止流转，亦不可完全放开而任由资本在宅基地市场“驰骋”，而应寻求二者之间的平衡。在此背景下，农村宅基地“三权分置”理论应运而生，这是一次重大的农村宅基地机制体制创新，是对农村宅基地权能属性的全新阐述，为乡村振兴战略人、地、产三者关系构建了有机整体，提供了全新的思考角度及途径。我们应当充分把握改革的机遇，以宅基地“三权分置”制度为抓手，积极落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，从法理层面积极探索“三权分置”的实现形式。

编辑审定：孙聪聪