作者简介：李伟伟，农业部农业贸易促进中心；钟震，华南理工大学公共政策研究院。

本文原刊于《管理世界》2016年第2期。注释和参考文献已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。

摘要：本文介绍了日本放活土地经营权的“耕作者主义”这一基本理念与价值取向，以及租赁合同的合同对抗力、法定更改、限制解除租赁合同3个方面的具体措施，在借鉴日本经验基础上，从根本目的、保护力度、时间长度等方面，提出了新时期我国放活土地经营权的路径选择与政策重点。

关键词：土地经营权；放活；日本经验

目前，在我国大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟，土地所有权、承包权、经营权“三权分置”将是今后农地制度的一条主线。这样一来，原本承包者与耕作者为同一主体的部分农地上就出现了两个“个体”——原承包农户和第三方经营者（实际耕作者）。如何平衡好二者之间的权利义务关系，特别是放活土地经营权，成为一个无法回避的政策选择问题。日本在这一问题的处理上，有着可供参考与借鉴的经验教训。

（一）日本放活土地经营权的基本理念与价值取向：耕作者主义

总的看，战后日本农地制度经历了由实行“自耕农主义”向“耕作者主义”的转变。因为日本当局认识到，使“耕者有其田”是理想的状态，但不能固执于培养自耕农，为了稳定和发展农业，重要的是要稳定和保护包括农地租赁农在内的耕作者的地位。作为农地制度的根本大法，日本《农地法》就是站在“耕作者主义”的立场，从多个方面对耕作权进行保护——“总基调”就是通过促进耕作者取得农地，保护其权利，调整其利用关系，以实现“稳定耕作者的地位和增进农业生产力”这一目的。主要采取了以下3条措施。

一是租赁合同的合同对抗力（“买卖不破租赁”）。也就是说，即便没有对农地或草地的租赁合同进行登记，如果出现了土地的买卖情况，那么（承租方）对其后取得该土地物权的第三者，可以主张其合同的正当性。二是租赁合同的法定更改。简单说，合同到期后，出租方无正当理由，需按原先的合同条款继续租赁给承租方。三是限制解除租赁合同。有关农地租赁合同的解除等，必须得到都道府县知事的批准，未获批准的，则不产生法律效力，而事实上只有几种特定情况才能获得审批，一般很难获得审批。

（二）日本经验对我国放活土地经营权的启示

日本与我国同属东亚小农国家，人多地少是基本国情，虽然两国农地所有权制度不同，但日本在保护耕作权方面仍然有值得借鉴之处。

1.放活土地经营权的根本目的是提高土地利用效率，进而促进农业生产发展。日本学者关谷俊作（2004）认为，虽然日本与中国在财产权、契约及其他基本法律制度上是不同的，但农地制度所需要解决的基本问题，无论哪个国家都是一样的——确保成为农业基础的优质农地，稳定利用农地的农业经营者的地位，扩大农业经营的规模，让那些有志从事农业的人能够利用所需要的农地。然而，由于适于进行农业生产的土地是有限的；对土地所有的执着之理念，其权利又是被极强地保护着；非农部门对土地的需求强劲，地价经常处于可能上升的状态，这些都对农地政策的实施带来极大的挑战。各国大都如此，只是程度有所不同而已。与日本一样，我们放活土地经营权，对农产品实际生产者（实际耕作者）进行合理的保护，根本目的是为了提高土地的利用效率，促进农业更好地发展，从而为全社会生产出充足的低价农产品，不是让农地成为炒作投机的对象和非农部门偷窥的目标。

2.放活土地经营权必须对其进行合理保护，但不能保护过度，否则适得其反。合理的保护是放活土地经营权的前提和基础。日本对耕作权进行了保护，然而，由于《农地法》对耕作权的过度保护，导致收回已出租出去的农地极为困难，有的还需要支付离佃费——土地出租者从承租者手中收回所出租的土地时支付给承租者的补偿金。这给出租者造成了很大的不安，因为在这种制度下把农地出租出去再收回来就几乎是不可能的，特别是从1952年《农地法》制定到1970年修订的18年间，因此也就产生不愿意出租土地的现象。这也要求我们在政策制定时，要平衡好出租方和承租方二者的权利利益与关系。

3.放活土地经营权必须同时对第三方经营者严格限制，防止农地的非农化。日本在保护承租者权利的同时，还防止和排除“两类人”的土地经营权的取得。一是以租赁为目的的权利取得，二是利用目的不明确的、实则为了资产保有的权利取得。显然，这两种都不是真正想从事农业的，而是农地的投资投机行为，亦即不为“农”，只为“地”。我们在政策制定时也需要谨防此类现象的发生。

4.放活土地经营权是个渐进的过程，是权利主体不断博弈的结果。从日本的实践来看，1938年制定的《农地调整法》开始保护农地租借方法律地位，1952年制定的《农地法》目的则是保护耕作农民的权利和确保优质农地。而随着后来日本经济的发展，为了促进农地流转，一方面放宽了根据《农地法》的保护租借权的规定条件，另一方面新设置了农地保有合理化事业和使用权设定等特别事业。近几年，股份公司取得农地的问题又成为放活土地经营权的一个焦点。可以看出，日本对土地经营权的保护和放活是经历了一个较长的历史过程的，绝不是一朝一夕的事情。

5.放活土地经营权不是孤立的，必须要有相关的农业政策与之配套。为了与农地制度改革相配套，日本政府适时推出了一系列农业政策。其中，有的是以整个农业与农村发展为目标指向的政策，有的则是专门针对某一阶段农地流转而设计的政策。比如，认定农业者制度。经过审核的农业者可在土地集中、资金扶持、技术培训以及税收优惠等方面获得政府支持。再比如，农用地保有合理化制度。通过设立公共事业团体法人，从离农农户或小规模农户手中购买或租赁土地，并将土地向专业农户出租或出售。此外，还有农民退休金制度、农业委员会制度等等。这些政策共同作用，有效地推动了农地流转与规模经营，并对当今的日本农业有着深远的影响。

（三）新时期我国放活土地经营权的路径选择与政策重点

目前来看，我国放活土地经营才真正开始提上日程。而且一定程度上说，放活土地经营，主要是划清承包户与第三方经营者之间的权利义务关系，并在实践中加以具体运行。近期，应主要在“活”字上下功夫，借鉴日本经验，重点做好以下几项工作。

1.必须树立承包者与经营者同等保护的政策制定理念。日本经验表明，过度地保护某一方，就会使二者的权利天平“失衡”，从而影响另一方的心理预期与稳定。随着我国城镇化的逐步推进，越来越多的土地流转到新型经营主体手中，需要我们在分离后的承包权和经营权二者之间，找到一个权利的“平衡点”，既保护原承包农户，也保护第三方经营者，使二者各自权利义务明确，井水不犯河水。不可否认，目前，我国土地经营权作为一种刚独立的权利形态，需要给予合理的保护。比如，有的地方原承包农户合同意识不强，随意撕毁合同，特别是看到第三方经营者获得了较好的经济收益，要么要求提高租金，要么收回自己经营，侵犯了第三方经营者的土地权益。同时，有些地方对第三方经营者，特别是大企业、大资本的土地经营权保护过度，从而侵犯、损害了部分原承包农户利益。这些现象值得密切关注和深入研究。

2.放活土地经营权要有路线图和历史耐心。一方面要认识到，放活土地经营权是整个经济社会发展到一定阶段的必然产物，是土地生产关系适应生产力的自然选择，是公平、效率及安全等多元价值的体现；另一方面也要认识到，这将是一个较为长期的、渐进的历史过程，是权利主体相互博弈、对抗的过程，是国家政策法律不断回应、完善的过程。此外，放活土地经营权还要与我国工业化城镇化步伐相适应，不同地区的发展程度不同，对放活土地经营权的要求也不同。因此，我们要在准确判断和把握整个经济社会发展进程、阶段的基础上，把握好放活土地经营权的时间“点”和权能“度”，原则上应慎重稳妥地放活。总之，对于放活土地经营权，应有一个顶层的设计或构想，制定时间表和路线图，有步骤、有计划地放活。

3.进一步通过合同稳定土地流转关系。李伟伟（2015）认为，用合同稳定土地流转关系，主要包括流转期限、租金、条款内容。目前，大部分地区土地流转中都签订了流转合同，合同是双方权利义务的载体，应通过多种宣传形式，增强双方，特别是流出方合同意识，要求已经发生流转但尚未签订合同的地方尽快补签合同。同时，重点在规范流转合同具体条款设定上下细功夫。比如，租金方面，除设定具体金额及合理上涨办法外，明确流出方可因流入方不按时足额支付租金可终止合同，但不得因要求涨高租金而终止合同；权利内容上，明确第三方经营者是否可以在流转期限内进行抵押贷款；明确农地被征收时的流入方与流出方的补偿分配。此外，为鼓励长期流转，对于流转期限超过一定年限（如10年），有财政实力的地方可考虑给予流出方一定的补贴奖励。

4.继续做好土地经营权流转市场健康发育的相关工作。放活土地经营权，必然离不开土地经营权流转市场的发育和培育。目前，全国土地流转市场正处在发育之中，而且不同地区的发育程度不同。应该明确，土地流转是农民的市场行为，应给予充分的尊重，政府做的是服务与管理。但是，一些地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，损害了农民利益。这些问题出在急于求成，越位、干预过多，代替市场作用，代替农民作主。这种“拔苗助长”式的流转不利于土地经营权流转市场的发育，也使得承包权主体和经营权主体之间的关系发生错位，而非自发形成，容易造成纠纷。在土地流转管理服务上，还有大量工作要做。下一步应继续搭建流转服务平台，尚未搭建平台的地方应尽快搭建平台；已经搭建的，政府在“归位”的前提下，对服务的主体要兼顾流入方和流出方，考虑地区内各平台间的信息互通、共享（李伟伟，2015）。此外，可借鉴日本农业委员会制度，考虑在农村土地纠纷仲裁委员会的基础上，成立农地委员会之类的带有一定官方色彩的民间组织，推行农地政策，促进农地流转，解决土地纠纷。

5.对符合条件的第三方经营者可以颁发相关权利证书或进行合同鉴证。在第三方经营者主动提出申请的前提下，可以对其颁发土地经营权证。发证机关应为县级农业主管部门。各地应根据实际情况，原则上可以对流转达到一定面积、时间超过一定期限的第三方经营者进行发证，不符合条件的，则不予发证，总体上“严”字当头。同时，要对证书进行统一规范，可以统一为“流转土地经营权证”，并注意与农民家庭土地承包经营权确权登记颁证相区别，证书中应明确有证书的用途。此外，在土地经营权抵押贷款中，可以应金融机构要求，由县级农业主管部门或其委托机构对流转合同做鉴证（李伟伟，2015）。

6.对第三方经营者进行严格的准入与监管。一方面，要尽快创设农业的准入制度，设定准入“门槛”，做好资格认定和审查，从“源头”上把好关。从认识上明确不是什么人都可以进入农业，特别是农业生产环节。可借鉴日本经验，除农民家庭外，只允许得到认定的“农业生产法人”进入农业取得土地经营权，一般禁止农业生产法人以外的法人取得土地经营权。长期来看，家庭农场在我国未来的农业生产中将发挥重要作用，应提前设计好具体制度，而不是无序发展后再规范，避免再次出现合作社发展过程中的问题。另一方面，要加大对第三方经营者在行使土地经营权过程中的监管力度。第三方经营者取得土地经营权后，相关的监管工作应同时跟进，既要落实政府的宏观监管责任，也要发挥承包农户“主人翁”式的微观监管，尤其是当土地经营权发生再流转时，要特别给予警惕，不能坐视不管（原则上，不允许再次流转，不得不流转时，必须对再流转次数、流转对象进行超严格限制）。对于第三方经营者的违规违法行为，一定要给予足够的处罚，使其终身不得从事农业。

编辑审定：汪君