汪晓华( 1971-)，男，安徽黄山人，中国社会科学院大学法学系博士研究生，中共黄山市委党校教授，硕士生导师，研究方向:土地法。
本文系国家社科基金重大项目《民法典编纂重大疑难问题研究》(14ZDC017)的阶段性成果。
本文原刊于《河北法学》2019年第12期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘 要:当下我国的土地利用规划权在实践的运行中引发了诸多的利益冲突和纠纷，就其根源而言，主要在于这一权力的配置和运行过于刚性，难以顺应当下市场经济迅速发展的诉求，难以较为妥当地协调好多元主体之间的利益诉求，因而亟需面向市场经济发展的现实进行理性化改革。实践表明，创设土地发展权，并赋予其市场化的可流转性乃是纠偏这一弊端，增强我国现行土地利用规划权的灵活性、实现其弹性化运作目标的理性选择。创设土地发展权来优化和完善我国现行土地利用规划权的配置和运行，亦就亟需在法理上回答土地发展权与土地利用规划权二者之间的关系应如何定位这一中心命题。从形式上看，土地发展权与土地利用规划权属于两项不同性质的权利，但就实质层面而言，二者之间具有内在的关联性和统一性，即，土地发展权是土地利用规划权行使的法理依据;土地利用规划权是土地发展权创设和运行的技术保障;土地发展权的流转是优化土地利用规划权的应然诉求。对此，我国法在引入土地发展权时，亟需处理好二者之间的关系。
关键词:土地发展权;土地利用规划;土地发展权流转
一、问题意识
2019年8月26日通过的《中华人民共和国土地管理法》(修正案) (以下简称《土地管理法( 2019年修正案)》)，是对我国土地管理制度改革试点所积累的经验予以部分回应的体现。尽管这一修正案具有诸多的进步之处，但因受诸多因素的影响，而使得部分制度的改革、调整或者升级并未达到预期的理性目标。当然，这亦就意味着，一方面《土地管理法( 2019年修正案)》的通过，仅是对过往经验的总结、归纳，而不是宣示我国土地法律制度改革、完善活动的终止。换言之，我国现行土地法律制度的改革和完善仍处于“进行时”而非“过去时”;另一方面《土地管理法( 2019年修正案)》未尽的任务，为我们接下的学理探究、未来的立法和修法等活动提供了许多重大的法制课题。比如，虽然《土地管理法( 2019年修正案)》指出“国家要建立国土空间规划体系”，但如何建立这一体系?土地利用规划权是否因国土空间规划体系的建立而消失?等等诸多问题，有待学理上进一步探究。在笔者看来，土地利用规划体系作为国土空间规划体系的重要组成部分，不仅不应该淡出理论研究的视野，而且在《土地管理法》中更应受到重视。实际上，关涉土地利用规划的改革和完善问题，在《土地管理法( 2019年修正案)》中并没有受到应有的重视，殊值检讨。
当下，就我国土地利用规划权改革和完善层面而言，如何在土地利用规划总的指导思想不发生改变的情况下，增强土地利用规划运行的灵活性，从而既达到活跃土地市场、促进经济的发展，同时又能有效保护耕地资源的效果呢?
对此，近年来，理论上围绕这一议题的研究成果不断增加。这一方面凸显了这一议题的重要性和破解这一困境的紧迫性;另一方面亦揭示了这一问题的复杂性。不过，从实践来看，我国部分地区尝试的土地发展权适当流转的改革方案，不仅较为妥当地协调好耕地资源保护与建设用地供给二者之间的关系，取得了较好的社会效果，而且运作的范围亦在不断地扩大。可以说，从某种意义上讲，现行土地发展权的流转试点方案，为我们观察当下我国土地规划权制度改革，实现这一权力弹性化运作目标提供了较为妥当的思考路向。
当然，创设土地发展权来优化和完善我国现行土地规划权的配置和运行，亦就亟需要在法理上回答土地发展权与土地规划权二者之间的关系应如何定位这一基础性、前提性议题。实际上，亦只有首先从法理层面厘清土地发展权与土地规划权二者之间的关系，方可为后续法律问题的研究奠定基础。有鉴于此，本文拟重点探讨一个中心命题:如何从法理层面释明土地发展权与土地规划权二者之间的关系?下文拟对此详细展开。
二、释明土地发展权与土地利用规划权关系的法律意义
从法理层面对土地发展权与土地利用规划权二者之间的关系予以释明，是本文探讨的核心命题。不过，从逻辑层面来看，首先释明土地发展权与土地利用规划权二者之间关系的法律意义，无疑具有重要的理论价值。总体观之，在法理上，释明土地发展权与土地利用规划权关系具有如下法律意义:一是新时代我国土地管理法律制度适用市场经济发展的必然诉求;二是深化土地发展权与土地利用规划权理论研究的内在诉求;三是加强土地发展权与土地利用规划权规范建构的现实诉求。
(一)新时代我国土地利用规划权顺应市场经济发展的必然诉求
我国现行的土地管理法律制度是一项包括土地利用规划、土地用途管制、土地征收、土地督察等诸多制度组成的制度群。土地利用规划制度无疑是土地管理制度的龙头，在整个土地管理制度中起着基础性、前提性作用，或者说，在一定程度上决定了其他土地管理法律制度的基本内容。因此，从一定意义上讲，当下我国土地管理法律制度在实践运行中暴露出来的诸多问题，其本质上乃是我国土地规划制度自身缺陷的折射。是故，立足于我国社会主义市场经济背景，改革、完善我国现行土地利用规划法律制度，对助推我国现行土地管理制度的科学化、现代化，无疑具有重要的理论和实践价值。
当然，在此需要指出的是，《土地管理法( 2019年修正案)》第18条明确指出: “国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。”“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”第86条明确规定: “在根据本法第18条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”就形式层面而言，从这些规定来看，土地利用规划权会被国土空间规划所取代。在这一背景下，再继续探讨土地利用规划权改革和完善问题，似乎显得毫无意义。不过，在笔者看来，以实质层面观之，土地利用规划权不仅不会被国土空间规划所取代，而且仍然成为土地管理法律制度的基础，并形塑其他土地管理制度的基本样态。其理由如下:其一，土地利用规划属于国土空间规划的重要类型之一，编制国土空间规划，离不开对土地利用规划的编制;其二，《土地管理法( 2019年修正案)》并没有强制要求各地必须建立国土空间规划，或者说，并没有强制要求各地不再编制土地利用总体规划;其三，国土空间规划的编制难度较大，技术要求较高，许多地区往往难以完成这一任务。
鉴于这一背景，我们绝不能因空间规划概念在文本上的出现，就理所当然地得出土地利用规划权的过时。换言之，我国现行的土地利用规划权仍然值得深入探究。
既然在法理上，我们已经证成了土地利用规划权存在的必要性和正当性，那么立足于市场经济背景，顺应社会情势变迁，改革、完善我国现行土地规划权无疑是必要的。在这一背景下，深入探讨土地发展权与土地利用规划权二者之间的关系，无疑为我国土地利用规划权制度改革、完善提供重要的理论指导，无疑是我国土地利用规划权制度适应市场经济发展的必然诉求。
(二)深化土地发展权与土地利用规划权理论研究的内在诉求
从现有的理论研究现状来看，学理上围绕土地发展权与土地利用规划权二者关系的研究，呈现出两大特征:一是在专门研究土地发展权或者土地利用规划权时，对二者关系往往是简单地交代;二是在谈及土地发展权与土地利用规划权二者关系时，论者们大多从比较法角度出发，认为土地发展权来源于土地利用规划权。概言之，当下学理上缺乏围绕土地发展权与土地利用规划权二者关系的专门性研究成果。
在这一背景下，从法理层面释明土地发展权与土地利用规划权二者之间的关系，无疑是深化二者理论研究的内在诉求。
实际上，在中国语境下，我们对土地发展权的研究，不能将视野仅局限于这一制度内部结构层面，而应该从体系层面出发，充分考量这一权利与其他权利、权力之间的关联性。唯有如此，方能较为妥当地协调好土地发展权与其他权利、权力之间的关系，此即体系效应的体现。循此逻辑，从法理层面释明土地发展权与土地利用规划权二者的关系，实乃体系化考量之要求和表达;同样如此，我们对土地利用规划权的研究，亦不能仅关注这一制度的内在结构性调整、修改层面，而应该将其与私法性土地权利和公法性土地权力相结合，进行整体性的考量。唯有如此，方能实现土地利用规划权在实定法上的法秩序目标。
(三)加强土地发展权与土地利用规划权规范建构的现实诉求
理论的研究最终是为实践服务的。我们从法理层面释明土地发展权与土地利用规划权二者关系的主要目的，是来解决我国土地利用规划权这一公权力所存在的系统性缺陷，进而助推我国土地管理法律制度的顺利运行。当然，这一目标是需要藉由规范的保障来实现的。进言之，将土地发展权这一新权利导入到我国现行的实定法体系中，进而助推土地利用规划权制度设计的科学化、理性化，无疑是当下我国土地管理制迈向现代化的实质需要。如前所述，尽管《土地管理法( 2019年修正案)》的出台，是我国土地管理法律制度在市场经济背景下，深化改革的重要体现，或者说，标志着我国土地管理制度改革、完善迈向了一个新的台阶，但理性地加以审思，该修正案仍然存在诸多未尽的任务，离现代化的土地管理制度目标之实现仍然存在较大的距离。
循此背景，面向新时代需要，从法理层面深入研究土地利用规划权改革、完善的未来路向，无疑成为《土地管理法( 2019年修正案)》出台后的一项重要法制课题。因此，在这一背景下，从法理维度释明土地发展权与土地利用规划权二者之间的关系，对加强土地发展权与土地利用规划权规范建构意义重大。
三、土地发展权与土地利用规划权关系之应然表达
(一)土地发展权是土地利用规划权行使的法理依据
土地发展权的构想以及移转的办法创始于英国，后来为美国等其他国家竞相效仿。作为一种新的定量的可转让财产权，土地发展权是一种可与土地所有权相分割而单独处分的财产权。简而言之，土地发展权是对土地资源在利用方面改变原有的利用形式，进行再开发的权利，或者说，是突破原有的土地利用方式，在空间维度上向纵深方向发展;在平面维度上变更土地用途之权。学理上，一般将这一权利视为一种不动产的物权。就其本质而言，土地发展权乃是将土地从利用效益较低的用途或较低的利用程度，向利用效率较高的用途或利用程度的转变，以此获取土地收益的财产权。法理上，土地发展权与土地所有权的权能平行，可单独实现其土地财产权的收益。在美国West Montgomery Country Citizens Assoc．v．Maryland-National Capital Park and Planning Commission一案中，法院判决认为土地所有权是一束权利，它包括了对土地再开发和提高土地利用程度的权利。亦就是说，土地发展权属于土地所有权的一部分。
土地发展权作为一项法律制度，其调整的是与土地开发相关的法律关系，如土地开发的空间与利用秩序，参与开发的各方之间的利益关系，等等。与土地开发过程中所有相关的土地权利包括所有权、使用权、征收权、出让权和规划权等权利或者权力相比，它们之间既有相似的一面，同时亦有相互冲突和补充的一面。可以说，土地发展权与其他土地权利的不同特征，奠定了其自身特殊的法律地位。
前文已述，土地发展权起源于英国，作为财产权，它是从土地所有权中所派生的一种物权，是允许土地所有权人在其土地上建筑或发展的权利。英美两国都将土地发展权视作为可与土地所有权相分离的财产性权利。从土地发展权的制度设计初衷来看，其所要规范的是允许、或者禁止本应允许的对土地进行特定用途开发、按照一定强度进行房屋等基础设施建设的行为。土地发展权的财产性即土地发展权的计量是以预期可获得的经济利益以及因限制而受到的经济损失量为依据。无论是从理论还是从实践来看，明确界定土地发展权的财产性，充分发挥土地发展权的引导性，对土地开发利用有着至关重要的调控和平衡作用。因此，土地发展权是一项具有强烈目的性和灵活性的制度安排，是土地利用规划行使的法理依据。从某种意义上说，正是土地发展权的客观存在，才使得土地利用规划具有客观必然性。
进言之，土地利用规划是土地用途管制的重要手段。而对于土地发展权而言，其本身就是为了限制土地使用而创设的，若没有限制，也就无所谓土地发展权。在我国，土地用途管制法律制度是限制土地使用的重要措施，而土地发展权所分配的主要内容就是为每一块土地规定其使用用途和强度。从这一点上来看，土地发展权与法律赋予政府所享有的分区控制的警察权有着密切的联系，基于警察权的存在，土地所有权受到了某种限制，从而形成了可与土地所有权相分离的土地发展权。从整个土地权利体系和土地开发利用体系来看，土地发展权每时每刻都渗透着警察权“限制”的理念，是对所有权、使用权或地上权等各种物权的限制。但是，土地发展权本身并不等于警察权，警察权不是财产权，而土地发展权是财产权，具有物权属性，其自身可以让渡。这亦是土地发展权与单纯的规划管制权相区分的一个重要因素。
综述之，在土地发展权与土地规划权二者关系上，土地发展权是土地规划权行使的法理依据。就这一定位而言，我国法上宜引入土地发展权这一新型土地财产权，并就其法律制度展开科学的制度设计，方可助推土地规划权行使目标的有效实现。
(二)土地利用规划权是土地发展权创设和运行的技术保障
就土地发展权制度的思想起源而言，其最早始于英国，即在20世纪30年代初，当时的工业化程度已经相当发达的英国为了解决工业过于集中问题和疏散密集的工业人口，对拥挤的都市地区进行再发展，同时为了减少人口及工业遭受空中攻击的威胁等问题，设立了特别的委员会进行了专门研究，研究报告指出要在国家的层次上编制土地利用规划，并且建设私有土地所有者在利用土地的过程中，应当以公共利益作为限制条件。这可以视作土地发展权思想的最早创立。在英国1947年的《城乡规划法》中，土地发展权被作为一项法律制度而确立，并且立法明文规定英国一切私有土地的未来发展权归国家所有。这一规定不仅使得土地发展权国有化具有实证法基础，而且亦使得土地发展权思想得到了进一步发展——土地发展权可以与土地所有权或者土地使用权相分离而单独流转，即在不改变土地私人所有的前提下，将土地的发展权让渡给国家所有。
正是这种思想的发展，促使美国创立了可转让土地发展权制度。此外，在美国的土地区划制度中( Zoning)，亦同样明确了土地发展权是可转让的，并为此而确立了可转移的土地发展权法律制度( Transferable DevelopmentＲights，TDＲ)体系。当然，在土地发展权归属层面，美国实行的是土地发展权归属于土地所有者，因而土地发展权的流转可以由土地所有者进行定量的转让。此后，世界各国如法国、德国、意大利、加拿大以及我国台湾地区等都先后建立了土地发展权制度。从实践来看，这一制度在土地物权法律体系中发挥了重大的作用。由此可见，从域外的经验来看，土地发展权已经发展成为一种可以定量转让的财产性权利，甚至可以说，成为从土地物权中剥离出来的新型物权种类。
土地利用规划权的实质是对土地的未来合理使用所做一个宏观性、战略性和目标性的制度安排，其主要通过土地用途的设定和管制来实现土地资源的优化配置目标。前文已述，土地发展权是土地利用规划行使的法理依据。而国家行使土地规划权，其本质上就是对土地发展权配置的体现。当然，这一配置形式凸显了土地规划权藉由技术方式来实现土地发展权的配置目标。可以说，土地规划权以其技术性特征成为土地发展权配置和运作的保障，这不仅使得土地发展权的存在具有科学性和合理性，而且亦折射出土地规划权与土地发展权二者之间是相辅相成、互为补充的关系。
具言之，土地利用规划是土地发展权得以量化和货币化的重要依据。土地利用详细规划则是土地发展权的技术支撑体系，没有规划设定的允许发展区、限制发展区以及禁止发展区的范围和界限，以及规划所限定的高度、密度和容积率等具体数据，土地发展权就不可能实现量化和货币化。因为土地发展权的计量和分配数量则是通过预期可获得的经济效益以及因限制而受到经济损失量计算出来的。土地利用规划为特定地块土地发展权的设定和量化提供了技术标准。实际上，由于不同地块之间的土地开发存在着相互影响和相互作用的关系，其间的规模和范围需要规划提供技术规范和标准，方可以使相邻地块上的土地用途相融合、开发强度相协调、建筑间距更合理。显然，这些在土地发展权变更和转让时显得尤为重要。
综上所述，土地发展权与土地利用规划二者之间是相辅相成的，处在一个有机的互动之中。其中，规划是前提，发挥着主导作用，它是土地发展权创设与运行的技术保障和标准。反过来土地发展权的创设和变更又是土地利用规划权行使的法理依据，对其具有一定的反馈和调整机制，并使其更符合公平和效率的原则。就此而言，我国现行法在土地发展权制度设计层面，须正确处理好土地规划权与土地发展权二者之间的关系，唯有如此，方可在将来的立法中予以妥当的制度设计。
(三)土地发展权流转是优化土地利用规划权的应然诉求
就实定法层面而言，我国现行土地利用规划主要分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用年度规划三种类型。显然，相对于后两项规划而言，土地利用总体规划无疑是基础性、宏观性和战略性的规划，其在我国现行土地利用规划体系中处于根本性的地位。因而本文围绕土地利用规划的研究，如无特别说明，仅指涉土地利用总体规划。
毋庸置疑，我国的土地利用总体规划是一个“自上而下”的体系，即“首先着手最高层次的规划，然后逐级分解指标，从而获得较低层次规划指标和完成其规划的方法。”具言之，中央通过土地利用总体规划和全国土地利用规划纲要等法律和政策的手段，确立土地利用规划指令性指标或者指导性指标，然后经“国家指标——省级指标——地级指标——县级指标——乡级指标”梯次分解，辅之一套高度集权的、复杂的审批制度，以保证这套指标付诸实施。可以说，规划指标是整个土地规划系统的“引擎“，在这一体系中，通过指标的“统一分配、层层分解、指令性配额管理”模式来实现对建设用地的开发管理。上级指标是下级指标的依据，指标在分解的过程中采行的是渐进式的逐层往下类推模式，以此尽可能地把大的目标肢解成若干个小单位具体化到最基层的行政系统中。
然而事实证明，这一做法效果并不如人意，即土地利用总体规划在实践的运行中并没有实现其预期的目标，土地违法违规使用的现象呈现愈演愈烈之势。就其原因而言，主要在于现行自上而下的规划编制方法不仅不科学，而且亦无法体现出民主性。具言之:一是规划下达的指标缺乏合理性，造成部分地区规划工作根本无法开展，甚至发生弄虚作假、粗制滥造的现象。二是统计数据不符合实际情况，自上而下的编制方法使得地方土地利用总体规划所使用的统计数据完全来源于上一层土地利用总体规划，一旦技术和时差造成统计的基础数据不准，或指标存在偏差，那么会使得地方政府很难有效实施或不得不胡编滥造。三是因缺乏民主性而忽略地方政府的利益诉求，最终导致这一制度执行乏力，或者是根本不予执行。其实中央政府和地方政府对土地处置权的分歧由来已久，如果不能合理协调二者之间的利益冲突，只是一味地用行政力量予以压制，必然导致地方政府的抵触情绪更加强烈。最后就是中央在关涉土地政策方面的结果可能得不到执行，从而被束之高阁。
实际上，从中央与地方关注目标函数的不同性质来看，对一些具有全局性、战略性的宏观目标，譬如国家粮食安全、耕地保有量以及社会稳定等全局性的问题，主要是由中央政府给予关注;相反，对一些局部和短期的发展目标，譬如城镇建设、工业发展、土地资产效益等，则主要是由地方政府关注。因此，在土地规划的目标上，二者差异性较为明显，有时候甚至会出现“保护耕地只是中央着急，地方政府不着急，农民不着急的现象。”面对这一困境的破解，学理上较为一致的共识是，在土地利用规划的编制、审批和执行过程中，应充分关心地方政府的利益诉求，合理吸纳地方政府的主张，并通过制度的设置使其法制化、常态化。换言之，从立法层面积极回应地方政府独立的利益诉求，方是化解问题之关键所在。
实际上，在实践中，土地利用规划中的规划指标和计划指标往往难以满足我国快速增长的建设用地需求，中央政府所确立的各种指标与城市发展的轨迹和步骤并不能完全契合，甚至会出现很大的偏差。此外，城市与城市之间的经济发展阶段、程度和要求不同，也注定了这种单纯依靠设立指标来控制用地规模的方式存在着天然的局限性。因此，在空间布局上，土地利用规划下的新增建设用地配置与实际需要往往无法做到完全匹配。
由此可见，立足于土地规划权的实体配置和程序运行来看，我国土地利用规划的权限分配较多地集中于中央政府一边，地方政府的土地规划权限受到了很大的限制。客观而言，这一做法虽然对于防止地方政府为了片面追求经济发展而滥用土地规划权起到了积极的作用，但同时亦导致了土地利用规划的弹性和刚性之间存在着严重的失调，进而使得土地利用规划难以在实践的运行中发挥出应有的功效。如前所述，为破解这一困境，土地发展权流转应运而生。
具体而言，土地发展权的流转主要是指通过容积率、建筑密度、开发强度等一系列指标的制定、调整和转换管理，实现城市规划中的空间布局和功能结构要求与区域间社会经济环境相对平衡，其实质是建立可转让的土地发展权交易市场，其最大特点是以容积率指标为主要交易对象。
目前，土地发展权流转存在以下两种模式:一是土地发展权的转移。土地发展权的转移是以财产所有权的“权利束”理论为基础的。按照这一理论，土地所有者拥有使用权、处置权和土地发展权等多种权利。这些权利紧密的结合在一起，但是每一个权利都能从土地权利中单独抽出来，作为商品进行交易。土地发展权的转移可以带来三方面的利益:一是可以很好的避免土地资源因开发而遭到破坏，最大限度的保护公共利益;二是土地发展权的出售可以使出售者尽可能多的得到合理补偿，弥补因征收等情况而遭受的损失;三是允许购买者在土地使用密度范围内开发土地，减少了不必要的开支，使购买者获得收益。实际上，在土地发展权转移背景下，囿于政府财力的有限，可能导致政府自身不能参与土地发展权的交易，而是通过土地利用规划和市场机制，建立土地发展权交易市场，实现鼓励发展地区的土地开发利用和控制限制发展地区的土地用途转变，故而，该种情况下的土地发展权是市场化的土地发展权。
二是可购买的土地发展权。就土地发展权归属而言，综观域外经验，英国的土地发展权实行的是归国家所有，不论是私人土地所有者，抑或是国有土地所有者，在开发所拥有的土地之前，必须首先从政府手中购买土地发展权。美国和加拿大等国家虽然实行的是土地发展权私有制度，也有一部分属于政府所有，无论属于政府所有还是私人所有，在实施土地开发项目之前，必须取得该块土地的发展权。政府如果想提供诸如文物保护、环境保护等公共产品，也必须首先从私人手中购得土地发展权，以此来限制该块土地的开发利用。此土地发展权称之为可购买的土地发展权。
基于以上关于土地发展权流转基本模式的探讨，结合我国目前的国情，在笔者看来，建立市场化的土地发展权，赋予土地发展权可流转性是目前解决我国土地利用规划制度低效、僵化，实现其弹性化运作的应然诉求。当然，这亦同样需要我们在立法上构建土地发展权以优化土地利用规划的配置和运行。
具言之，土地利用规划其实质就是土地分区管制，这一点在城市规划中表现得尤为明显。一般而言，在城市化进程中，城市的发展客观上要求对城市的功能进行分区，对各类建设密度以及各种用地比例做出合理的规划。前文已述，土地分区和土地发展权之间存在着密切的联系，土地分区管制下的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的法定依据;而相对应地，土地发展权的可转让制度是实施土地分区管制的一项有效、灵活的制度手段。
就我国目前的土地利用规划体系而言，以城市规划体系为例，规划体系之间衔接差，重复规划、效率低、程序繁琐、僵化是其普遍存在的现象。可以说，规划本身还仍然带有浓重的计划经济色彩，已经不能适应我国社会经济迅速发展的节奏和步伐，因而建立灵活的市场化规则已是势在必行。此外，在现行的城市规划体系之中，控制性详细规划之所以重要，最根本的原因就在于控规直接界定了土地发展权，进一步说，亦就是直接决定了土地的市场价值。有学者指出: “控制性规划中的各项指标的确定，事实上是动用了公共部门的规划权而赋予土地使用者的发展权，因此，建立在尊重土地发展权基础上的市场化的控规政策体系，才能真正实现引导和控制土地开发的目标”。还有学者亦指出，“分区的精髓之一是控制经济利益，主要是控制开发商的经济利益和社会利益之间的平衡，体现公众利益第一的原则。”就此而言，构建土地发展权是完善和优化土地利用规划的一条较为妥当可行的思路。
政府通过城市规划对城市功能进行分区，并且对各种用地比例进行确定和分配以后，再通过对各类用地之容积率的限定，已经达到了控制性详细规划的效果，进而实现城市规划的目的，不用再规定纷繁复杂的土地使用转让程序、审批程序等。因此，在这样一个宏观的政策引领下，再通过土地发展权的市场化流转，来纠正、弥补因土地管制而带来的损失，显然能够降低土地规划的刚性，进而增加其弹性。前文已述，土地发展权是由规划管制而催生的一种权利，由于管制者设定的权利的性质(是否发展)、大小(密度或容积率指标)不同，其结果势必会对土地价值产生直接的影响，而这种影响要通过在土地市场的上供求关系的调整，用价格、交易的方式方可得以实现。就此不难得出，土地发展权流转能够达到在市场环境下对有关主体进行经济补偿，提高市场运行效率的效果，防止或减少对被管制者利益的损害。
另外，需要指出的是，要注重对管制区相关主体的利益予以平衡:一方面，由于管制区的特定用途土地租金会绝对下降，如城市规划中对土地容积率进行的限制;另一方面，用途转换的管制性限制也会导致土地价值潜在降低，造成权利人利益的损失。如果这种损失达到需要补偿的程度，那么随之而来的补偿标准和方式的问题就显得十分重要。通过建立土地发展权移转和交易制度，让那些使用和需要更多建设用地或容积率的主体为潜在利益买单是有效的和公平的。当然，政府可以分配给村集体一定的留用地或建设用地指标，通过相关途径使其在经济上有所获益也是一种比较好的补偿方式。
总之，在现行土地规划权行使模式中，过度刚性的禁止性规定，并不能达到土地利用规划的效果，缺乏灵活市场化手段运用的耕地保护措施，亦无法实现制度设计者的初衷。通过设立土地发展权等相关制度，藉由土地发展权的市场交易，方可有助于协调多方利益，进而在此基础上提高土地利用效率、维护社会公平，并最终实现土地利用规划的有效运行目标。就此而言，在我国现行法上引入土地发展权时，亟需要认真对待其流转制度体系的建设。
结语
当下我国的土地利用规划权在实践的运行中引发了诸多的利益冲突和纠纷，就其根源而言，主要在于这一权力的配置和运行过于刚性，难以顺应当下市场经济迅速发展的诉求，难以较为妥当地协调好多元主体之间的利益诉求，因而亟需面向市场经济发展的现实需要进行理性化改革。
实践表明，创设土地发展权，并赋予其市场化的可流转性乃是纠偏这一弊端，增强我国现行土地利用规划权的灵活性实现其弹性化运作目标的理性选择。创设土地发展权来优化和完善我国现行土地利用规划权的配置和运行，亦就亟需在法理上回答土地发展权与土地利用规划权二者之间的关系应如何定位这一中心命题。这在法理思维与法治逻辑关系密切的当下，显得尤为必要。从形式上看，土地发展权与土地利用规划权属于两项不同性质的权利，但就实质层面而言，二者之间具有内在的关联性和统一性，即土地发展权是土地利用规划权行使的法理依据;土地利用规划权是土地发展权创设和运行的技术保障;土地发展权的流转是优化土地利用规划权的应然诉求。
因此，将土地发展权导入到我国现行土地法规范体系中，不仅是我国土地法律制度现代化的需要，更是我国土地利用规划权步入弹性化、理性化的标志。
编辑审定：孙聪聪
