马祖琦，上海财经大学公共经济与管理学院、 上海市金融信息技术研究重点实验室副教授。
本文系国家社会科学基金青年项目“公共投资的溢价回收模式研究”（编号：13CGL023）的研究成果。
本文原刊于《现代经济探讨》2020年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
内容提要：在简要回顾美国土地开发权转移制度相关背景的基础上，从公共投资和公共经济的视角，对该制度的理论渊源和运行机理进行了回溯和解析。随后从交易平台搭建、融资手段设计、储备机制构建、补偿方式调节、激励措施引导、开发模式转型、规划策略制定等方面，总结了开发权转移制度的创新性，并就该制度的运作效果及其存在的诸多争议进行了系统阐述。研究认为，在我国镇城镇化快速推进、利益格局出现失衡的情形下，须通过合适的制度设计，完善利益分配机制，进而引导空间有序开发，纠正市场缺陷，平衡各方权益，维护公共利益。
关键词：开发权转移 溢价回收 融资机制 金融创新
一、相关背景
在美国，为了确保区域开发顺利进行，基于公共利益与环境保护等目标，政府往往需要对特定地块的土地用途、开发密度等指标进行调节和控制。通过制定城市功能分区规划，来限定特定地段的开发强度。例如，为了保护生态环境，城市功能分区规划法规往往规定，某些环境敏感地块或历史保护区域（或曰保护区、开发权的发送区）只能够用于农业开发或者只允许低密度开发。相应地，这些地块就丧失了由农业用途向非农用途转换，或者由低密度开发向更高密度开发的可能性。由此会带来该地块及其附属物业价值的贬值，从而损害社会公平。反过来，对于那些建设需求旺盛的地区，开发商希望能够大幅度提高开发强度，但却囿于原有功能分区规划法规的限定而无法实现。对此，政府和规划部门有必要通过划定鼓励增长区域（或曰增长区、开发权的接收区），并制定相应的容积率奖励政策，满足当地进行更高强度开发的诉求。
为了更好地维护土地所有人的权益，满足开发商的建设需求，有必要在开发区与保护区之间建立一种利益补偿机制，开发权转移制度就是在上述背景下产生的。该制度试图通过市场化手段，来解决公共利益与私人利益的平衡，以及开发商与农地所有者之间的利益平衡。
土地产权是由一系列附着于土地空间的权力束组成的，包括所有权、使用权、租赁权、抵押权，等等。土地所有者可以将其中的土地开发权剥离出来，单独进行买卖，同时仍然可以保留附着于土地之上的其它权力。所谓“开发权转移”（Transfer of Development Rights, TDR），就是指将土地的开发权从其所属的土地产权体系中剥离出来，在相关利益主体之间进行独立交易的市场行为（丁成日，2007）。有学者对转移、转让与流转的内涵进行了辨析，建议称之为“开发权转让”（戴锏等，2010）。
笔者认为，“转移”和“转让”的区别更多地体现在描述对象和描述角度的不同。“转让”似乎侧重描述利益主体（所有人）之间的关系，当着眼于利益主体的产权归属问题时，使用“开发权转让”比较贴切；而在侧重描述“客体（物体）”流向的时候，采用“开发权转移”似乎更加妥当。总体而言，“开发权转移（转让）” 至少包含两个方面的内涵，一是经济层面的市场交易，期间伴随着开发权所有人的变更；二是区域层面的空间转移，期间伴随着开发权归属地的转换。
二、 开发权转移的理论基础
开发权转移作为土地溢价回收的一个主要手段， 其价值理念的形成发源于开发利益公共还原理论。所谓开发利益，是指由于公共投资建设而引发的土地增值收益。城市与区域规划的相关法规会对土地的 价值产生重要影响。某些土地在获得增值收益的同时，其他土地也可能会因规划控制而蒙受一定的利益损失。因此，有必要在受益者和受损者之间建立某种经济补偿机制和利益平衡机制。如何对这部分增值收益进行合理地分配，对利益受损者进行合理的补偿，成为开发利益公共还原理论的核心内容。
1941年英国著名的“阿斯瓦特报告”（Uthwatt Report）就曾经指出，城市规划对于土地价值的影响并不作用于其总额变化，而主要是对开发利益的空间性分配和再分配。这一思想对于开发权转移制度的实施具有重要的指导意义。西方国家近代城市规划制度自其形成初期，就始终贯穿了开发利益公共还原的理念，并且在不同的经济社会发展阶段，通过各种形式和途径，影响着规划管理的政策导向及其演变进程。可以说，正是由于建立了以开发利益公共还原为核心的基本目标和价值取向，城市规划制度才能够得到社会公众的认同，制度的权威才能得以树立（王郁，2008）。
常规的城市功能分区规划通常将土地划分为开发区和保护区，但是这一做法存在严重的缺陷，表现为“暴利—暴损困境”（Barrows, Richard L. and Bruce A. Prenguber, 1975）。如果土地被划定为开发区，则其土地所有者可以对该地块进行充分开发，以尽可能地挖掘其经济价值；而一旦土地被划定为保护区，则其土地所有者就失去了对该地块进行开发利用的权利，从而蒙受巨大经济损失。倘若相应的规划法规制度限制了土地所有人的收益权，就必须对此进行补偿。同时，开发商要想从高强度开发中获取额外收益，必须付出相应代价。尊重并确保每块土地都拥有平等的开发权，是开发权转移制度得以实施的默认前提和基本法则（丁成日，2007）。
开发权转移通过优化建设容量的空间配置格局，有助于实现土地的紧凑式开发和土地的高效集约利用，因而可以将其看作是实现理性增长的一个推进工具。不过，这只是该政策的衍生功能。除此之外，它的主要功能表现为，在进一步提高城市化地区开发强度的同时，还能够确保乡村地区的开放空间和农业用地能够得以“永久保护”。当然，更重要的贡献则在于构建了一套相对简单易行的利益补偿与平衡机制，较好地解决了城市建设活动中相关利益主体之间的矛盾冲突难题，通过协调各方利益，实现了社会效益与经济效益以及个体利益与国家利益之间的双赢。
三、 开发权转移的运行机理
开发权转移制度的运作思路可以大体概括为，将土地开发权从土地所有权当中独立出来，赋予其一定的交易功能，使其在相应规划法规的约束下，按照市场交易规则，在特定区域范围内，得以自由地流动。
如图１所示，保护区或发送区一般囊括农田、开放空间、历史文化遗迹、环境敏感地带以及其它需要长期进行保护的地带。增长区或接收区则主要是指那些基础设施和公共服务设施相对完善、环境承载力较强的地区，尤其是高度城市化的地区。
有研究表明，对于环境敏感和环境脆弱地带来说，即使保持中等开发密度，也会给当地环境带来一定的负面效应。在美国，只要农村地区不透水的下垫面的比例超过８％－10％，就可以对当地溪流的生态环境产生干扰（Huron River Watershed Council, 2007）。而对于承载能力较高的城市化地区，却常常面临建设指标不足的困扰。为了解决这一矛盾，一个可行的方案就是，尽可能地将那些分布在环境敏感地带的潜在建设需求转移至非环境敏感地带。之所以能够这样做，是因为同样的建设容量分布在不同的区域，对环境造成的破坏程度也会呈现较大差异。假如将一定的建设容量布局在环境敏感的农村地区，则环境破坏程度较高；而同等的建设容量分布在承载能力较强的城市化地区，则基本不会产生太大的环境影响。
通过构建适宜的交易平台，就可以将保护区所拥有的开发权转移（销售）至增长区，增长区只需要为此支付相应的经济补偿。在这种市场化的“权－钱交易”中，政府、农地拥有者和开发商均能够从中获益，可谓皆大欢喜。具体来看，通过将经济活动引导至环境承载力较强的地区，政府实现了对特定区域开发容量的有效调控，达到了保护农业用地和生态环境敏感地带的公共目标；农地拥有者在放弃土地开发权、承担土地市场价格大幅度贬值损失的同时，也将会得到可观数量的虚拟开发权，通过在市场上进行销售，即能获得价值不菲的经济补偿；开发商则通过向农地所有者支付相应补偿费用，购买额外数量的开发权进行异地开发，从而满足了项目建设更高强度的开发建设需求。
如图２所示，Ａ区和Ｂ区是保护区， Ｃ区是鼓励增长区。在开发权转移之前，Ａ区、Ｂ区和Ｃ区分别可以建设10套、21套和11套住宅。假如开发权转移比率被确定为２：１，那么实施开发权转移政策之后，Ａ区和Ｂ区每丧失１个建设单位（住宅套数）的开发权，就可以向Ｃ区转移双倍数量的开发权。这样一来，Ｃ区的开发权数量将得以大幅度增加（Huron River Watershed Council, 2007）。待到 Ａ 区和 Ｂ区的开发权全部转移完毕之后，其土地所有者已经获得价值不菲的补偿款，须履行的义务就是对当地的农业景观进行永久保护，使其免于非农经济活动的干扰。
比较来看，在开发权转移之前，Ａ区、Ｂ区和Ｃ区的全部建设容量为42套住宅；实施开发权转移政策之后，Ａ区、Ｂ区的建设容量为零，而Ｃ区的建设容量达到73套。总的来看，三个地块的合计建设容量增加了31套，区域的整体开发强度显著提高，提高幅度高达75％。但是，值得注意的是，在开发权转移之前，三个地块允许的建设容量为42套住宅，占地面积却高达433英亩。实施开发权转移政策之后，三个地块的开发权限全部被集中至Ｃ区，尽管Ｃ区的开发强度由11套骤增至73套，但是占地指标由原先的433英亩降低至125英亩。由于上述建设容量集中分布于那些基础设施和服务设施更为完善、环境承载能力更强的Ｃ地块，其他两个地块得以幸免，因此对环境的影响和破坏程度反而会更低，由此实现了城市建设活动“开发与保护兼顾”的双重目标。
总体而言，开发权转移作为一种规划调节手段，从空间层面对土地的开发强度和开发容量施以行政干预，试图扭转并重塑单纯市场条件作用下的土地开发强度与土地利用格局所带来的对空间环境资源的不合理占用局面，引导市场开发力量与空间发展重心的转移。通过开发权在不同地域空间的流转，使得开发容量在更为广阔的地域空间得以优化配置，在极大减轻对自然环境干扰的同时，整体开发容量甚至还会有所提升。这种做法既释放了接收区的旺盛开发需求，又保护了发送区的自然环境景观，达到了集约利用土地、减少资源损耗、节省财政支出、平衡各方利益等多维目标。
四、开发权转移制度的基本评判
1.交易平台
开发权转移制度提供了一个制度上的交易平台，使得农地拥有者和房地产开发商可以进行市场交易。农地拥有者作为土地开发权的发送方，房地产开发商作为土地开发权的接收方，两者根据各自需求，在此平台上进行自由、平等的交易。
最为关键的是，政府仅仅为农地拥有者和开发商打造了一个交易平台，主要发挥了制度设计和服务监督者的作用。地方政府并没有直接参与开发权的交易过程，也没有凌驾于该平台之上，更没有从中“截获”任何的土地增值收益。政府在经济利益的巨大诱惑面前不为所动，表现出坚定的“超脱”行为，从而能够在相当程度上确保农地所有者和房地产开发商特别是前者的合法权益。毕竟，城市功能分区规划制定的初衷是为了服务于公共利益的需要，更好地对区域和城市的开发环境进行调节，在空间层面引导经济活动的理性开发，对自然资源与社会经济资源进行更加合理的配置，而不应沦为政府牟取财富的工具。从运作成效来看，美国的开发权转移制度较好地实现了这一目标。
2.融资手段
开发权转移制度旨在建立一种自我融资的循环机制。理想来看，只要交易市场发育成熟，就会实现资金流的良性运转。而市场发育的完善与成熟程度主要受制于时间长短、发送区与接收区域的空间边界 及其规模大小，乃至城市功能分区规划法规关于建设强度的限定程度等一系列因素的影响。上述因素综合作用，最终决定了开发权的供给水平与需求水平。
值得注意的是，开发权转移区域范围的确定至关重要。为了确保开发权转移市场的充分发育，必须划定适宜的开发权转移边界，以保证该地区有足够的市 场供给与市场需求，实现保护区与增长区之间的经济联动。不过，为了避免对常规的规划条款造成干扰， 开发权转移制度的空间适用范围又有着严格的限定。
3.储备机制
事实上，要保证开发权供给与需求的平衡是相当困难的，其中一个最主要的障碍就是开发权的供给和需求在时间上并不同步。开发权转移制度构建了一种储备机制，解决了开发权供给和开发权需求的时间错位问题。当发送区的土地所有者一时间难以找到买家，或者开发商一时难以找到卖家时，就容易出现供给与需求之间的结构性失衡。为了确保开发权的市场交易顺利进行，就有必要构建一种缓冲机制，发挥开发权的“蓄水池”功能。
在上述背景下，“开发权银行”应运而生。通过设立专门的机构，借助一笔启动资金，提前储备开发权，然后适时销售。通过建立开发权的缓冲机制，就能够缓解供需结构性失衡，及时回笼资金，从而实现开发权的时间调节和资金流的良性循环。
雷克·普鲁兹（Rick Pruetz）和诺阿·斯坦德里奇（Noah Standridge）通过对美国的20个开发权转移项目进行研究，发现虽然只有４个项目设立了开发权银行，但这４个项目却保护了多达18.5万英亩的土地，占到20个项目土地保护总面积的一半以上 （Pruetz Rick 和 Noah Standridge,2009）。当然，开发权银行的存在只是有助于开发权转移取得成功，但并不是必要条件。美国蒙哥马利县的例子就证明了这一点，该县于1982年设立了开发权银行，但由于其土地开发权市场较为活跃，开发商能够很方便地从私人市场上购买到开发权。当地的开发权银行由此失去了其存在的必要性，于1990年被废止。
4.补偿方式
开发权转移制度作为一种补偿方式，秉承了“谁投资谁受益”、“谁受益谁付费”、“谁受损补偿谁”、“谁付出回报谁”的理念，是溢价回收理念指导下的一个重要运行模式（马祖琦，2011）。通过在城市建设和土地开发过程中，引入市场调节机制，对受益的群体征收相关费用，对受损的群体予以一定补偿。这种市场化补偿机制的建立，不仅仅有助于抑制房地产市场投机活动，推动城市开发和土地市场的公平公正，也有助于保障弱势群体的利益，维护社会稳定。
维护社会的公平公正是开发权转移制度追求的一个首要目标（Rick Taintor,2001）。城市功能分区规划法规的适度调整将会不可避免地影响到土地价值，势必面临来自政治方面的阻力和公众反对声音。开发权转移制度以市场交易的形式，为受益者和受损者提供了一个相互协商的平台。在补偿标准方面，该制度提供了一个科学合理而又简单易行的开发权定价模型，兼顾了效率与公平。对于发送区来说，通过调节当地的开发权转移比率，使之获得的“虚拟”开发权数量有所膨胀，因此客观上会获得更为丰厚的补偿。对于接收区来说，在购买开发权之后，也会由于获得额外的建设指标奖励而得到合理的回报。
5.激励措施
开发权转移制度作为一种激励措施，通过构建相应的激励机制，刺激了开发权的供给和需求。通过城 市功能分区规划的再调整和补偿力度的提高，来达到既有助于鼓励农地拥有者更加情愿地出让土地开发权，也有助于激发房地产开发商购买开发权、额外增加地块开发容量的热情，从而促成双方之间交易目标的实现。
具体来看，这种激励机制着重表现在两个方面。一是主动调整城市功能分区规划法规，故意压低保护区和增长区的开发强度，使其在开发权没有转移的条件下，各自所允许的建设强度要低于原有规划法规所限定的建设标准。同时又允许增长区在购买开发权之后，获得相应的密度奖励，从而可以“适度突破”原有规划法规限定的建设强度。这种做法，不仅可以形成开发权转移前后保护区本身开发强度的“落差”，也可以形成开发权转移前后增长区本身开发强度的“落差”，最为关键的是，还可以显著拉大保护区与增长区之间开发强度的“落差”。由此形成的“倒逼机制”可以在相当程度上“促使”保护区的土地所有人愿意出让开发权，而不是在当地进行开发。与此同时，也促使开发商愿意购买开发权，主动在增长区进行更高强度的开发，而不是另外购买土地进行常规开发。
二是设定富有吸引力的开发权转移比率。例如， 在２∶１的开发权转移比率下，保护区每少建设１个住房单位的开发权，就可以销售（发送） ２个单位的开发权。这既能够更好地照顾到农地所有者的基本权益，同时也会在一定程度上加大其在当地进行非农开发建设活动的机会成本，同样会进一步强化城市功能分区规划的倒逼效应。
6.开发模式
自20世纪50年代以来，在美国郊区化浪潮的不断冲击下，城市的蔓延程度也在不断恶化，逐渐形成了对小汽车高度依赖的离心化城市发展模式。在经历了蔓延式开发，品尝到能源价格上涨、道路建设投 资增加、出行时间延长、交通拥挤加剧等一系列苦果之后， 1990年代中后期以来，美国又开始重新审视传统城市发展模式的固有优势，由此产生了“理性增长” 思想的萌芽（马祖琦，2007）。 从开发形态来看，“开发权转移”与“簇状紧凑式开发”的工作思路颇为类似，它们均可以归属于“理性增长”理念指导下的政策工具。两者在开发容量的处理方式上有异曲同工之处。依照相关法规，簇状开发方式所允许建设的居住单元数量与常规开发方式并无二致，但是前者经济活动的布局更加紧凑。而且，紧凑式开发还能够获得额外的密度奖励。同样，开发权转移制度也会通过类似的奖励措施，来激励农地所有人和开发商参与其中（Rick Taintor,2001）。事实上，在簇状紧凑式开发之情形下，开发活动被限制在局部地带，而非分散至整个地块。与之相比，开发权并不局限在某一单个地块，同样也适用于空间上彼此分离的独立地块之间。因此，从一定程度上看，开发权转移的适用范围更为广阔，簇状开发方式只能算作是开发权转移的一个特例。
7.规划策略
开发权转移制度作为一种规划调节手段，从战略高度引导了空间资源的合理布局与高效配置。一般来看，常规的城市功能分区规划法规虽然在整体上已经对区域的开发容量进行了控制。但是，难免会存在 “一刀切”的弊端，整体的规划控制指标并不能够适应特殊地区的开发情形。例如，某些地段的开发强度可能并没有达到相关法规所限定的最高标准，由此会造成开发容量的“指标过剩”现象。而有些经济繁华地段所要求的开发强度往往要高于规划法规的限定标准，由此出现开发容量的“指标短缺”。通过开发权转移，可以将前者尚未充分利用的开发容量从“虚拟”转 变为“现实”，从而能够更为高效地利用空间资源。
从一定意义上讲，相对于传统的城市功能分区规划法规，开发权转移制度作为优化土地利用、保护土地资源的一种“迂回”措施，是对传统规划法规既有不足的矫正和“二次优化”。它可以在不触动相关规划法律的前提下，较好地照顾到区域开发的特殊性，因此成为城市功能分区规划的有益补充。
五、开发权转移制度的贡献及其存在的争议
开发权转移作为一个拥有多元目标的综合性政策，它的实施既有助于保护农田、环境敏感地带和历史标志性建筑，也有助于土地集约、紧凑开发和利用，从而优化城市形态；既能够实现社会效益与经济效益之间的平衡，也能够实现公共利益与私人利益之间的兼顾。通过多方主体之间的利益协调，在相当程度上确保了社会的公平与公正，因此能够得到利益相关者的青睐。
其优势主要表现为以下几个方面：它是一种自愿的而非强制性的调控策略；有助于对农田进行长期甚至永久的保护；能够将非农业开发建设活动聚集至公共服务设施更为完善的城市化地区；在引导农地所有者不进行或少进行非农业开发建设活动的同时，还能够确保其土地的财产价值不受损失；将开发权由“公权”变为“私权”，降低了对行政力量的依附程度，减少了行政干扰（丁成日，2007）；该制度坚持市场导向，运用市场机制进行补偿，政府不必再通过税收和财政转移支付等手段进行调节。
支持者认为，开发权转移政策是土地利用政策的 一个突破，因为其克服了常规城市功能分区规划所带来的“暴利－暴损困境”。不过，该制度在运行过程中也暴露出一些问题，存在不少争议。
首先，反对者认为，开发权转移制度存在一些限制性适用条件，需要满足一定的前提。举例来说，假如开发商无须增加建设容量，就不必购买开发权，因此该制度并不适用于那些建设活动基本停滞的非增长型区域。再如，开发商购买开发权而获取额外开发容量的成本不得高于其另外购置土地、并按照常规开发方式进行同等建筑容量开发的成本。
其次，反对者认为，开发权的转移会带来建设容量的盲目扩大，接收区域公共服务的压力将显著加大，甚至会造成当地市政设施不堪重负（Jared B. Shlaes, 1974）。在前文的案例分析当中，接收区地块 （Ｃ区）的开发强度提高幅度接近６倍，就是一个典型的例证。事实上，对于上述担忧，开发权转移制度在设计时已经有所考虑，并对接收区开发强度的增加额度进行了相应限定。例如，纽约都铎城市公园（New York's Tudor City Park）的建设案例就曾经规定，开发权接收区的开发强度不得超过当地基准建设强度的20％（Donald H. Elliott 和Norman Marcus, 1973）。 而且，开发权的接收区域也一般选择那些商业区和居住区等开发密度较高、公共服务能力较强的区域，以避免开发权的注入对当地产生明显危害。可见，为了 防止接收区被过度开发，当地开发容量的提高幅度也有着严格限制，而且还会根据用地类型来选择适宜的接收区。
再有，关于开发权转移制度的最大争议是社会公平问题。詹姆斯·Ｔ·巴瑞斯（James T. Barrese）认为，尽管开发权转移制度的提出是为了试图解决之前规划法规存在的没有充分考虑“所有”相关主体之利益的缺陷，但是仍然没有很好地实现这一初衷。他指出，对于那些既不拥有保护区，也不拥有发展区，但是却由于开发权转移制度的实施而遭受影响的群体来说，开发权转移政策在实施过程中并没有将其考虑在内。因此，该制度在利益补偿方面仍然存在一定程度的疏漏（James T. Barrese,1983）。
而且，为了刺激开发权的供给和需求，规划部门存在故意压低保护区和增长区开发建设强度的行为， 也在一定程度上引发了相关利益团体的不满，而面临着不小的政治压力（Richard L. Barrows和Bruce A. Prenguber,1975;Rick Pruetz 和 Noah Standridge,2009）。此外，开发权转移制度面临的障碍与不足还表现在，运行的技术要求较高，需要投入大量的时间和人力资源；目前社会知晓面偏窄，公众宣传工作不够；在很大程度上受到经济周期和房地产市场景气程度的强烈影响，等等（The Farmland Information Center,2001）。
还有学者指出，开发权转移制度的功能是在鼓励增长和实现保护之间寻求平衡，因此在支持者和反对者之间出现巨大争议并不足为奇（Peter J. Pizor,1978）。有鉴于此，应当辩证地看待相关利益群体对开发权转移所持有的态度。例如，环境保护团体通常会支持开发权转移政策，但是他们一旦发现开发权转移政策更加有利于开发商和土地投机者时，他们又会反对该政策。再如，接收区域附近的居民一般倾向于持反对态度，而毗邻保护区的居民则倾向于支持该政策，两股力量往往相互消长。
笔者认为，开发权转移制度的初衷是服务于社会公平的需要，试图借助一种新的制度设计，来重塑和优化传统上那种由于城市功能分区规划所导致的土地开发利益的空间失衡格局。不过，也应该看到，无论该政策如何实施，制定得如何周全和完美，所触及的利益矛盾和引发的利益冲突确实是难以完全消除的。尽管该制度还存在这样或那样的不足，但其中所流露出的那种试图矫正空间利益失衡格局的思想，仍将会继续指引相关公共政策的制定，这也应当成为城市规划与管理决策者的追求目标。毕竟，该制度还是较好地解决了那些直接利益相关者之间的利益失衡问题，兼顾到了经济效益和社会效益的统一。
六、 结论与思考
综上所述，包括开发权转移制度在内的城市规划作为政府的一项重要职能，其城市经济社会发展的调控作用可谓意义重大。早先萌发于公共卫生领域的城市规划已经不局限于单纯的物质形态规划，同样也将研究视角置于城市种种社会问题的治理，着眼于区域可持续发展的战略高度，以城市公共政策的面貌出现，在特定空间范围内对社会资源进行合理配置（马祖琦，2015）。开发权转移制度作为城市规划和土地利用与开发格局的一个重要调节手段，并不再单纯着眼于外在的空间形态的开发，而是更加注重经济社会建设活动中出现的利益分配不均及其引发的种种社会问题的解决，通过相关规划法规的制定和公共政策的推行，来引导经济活动，纠正市场缺陷，平衡利益分配，维护公共利益。
当前我国正处于改革不断深入、城镇化快速推进、各方利益错综交织、社会矛盾日益凸显的新的历史时期，也是一个利益格局失衡的矛盾爆发期，要求社会公平公正的呼声很高，城市规划与建设以及社会管理的压力很大。同时，我国许多城市正处于形态开发与基础设施大规模建设时期，城市空间在快速扩张，给农业用地和环境敏感地区的保护带来的压力空前严峻，开发利益公共还原的需求极为迫切。
为此，需要充分发挥城市与区域规划的综合管理与协调优势，引入市场价格杠杆，对开发利益进行空间性分配和再分配。要进一步加强城市与区域规划的制度建设，完善规划手段，基于战略高度引导空间资源的布局与配置，为农业用地和环境敏感地区的保护营造一个良好的制度环境。尽管中美两国在土地所有制、管理体制、规划制度等方面存在本质差异，但是美国开发权转移制度所秉承的公平正义的价值观 及其在运行中所取得的经验教训仍然值得我们借鉴。开发权转移制度的基本价值在于构建了一整套市场导向型的利益平衡机制，无论对于我城镇化进程中农业用地的保护，还是空间发展格局的优化均具有相 当的启发意义与参考价值。
目前，我国重庆、浙江、天津、嘉兴、成都等地已经在不同程度上在土地开发权转移方面进行了相应的探索。例如，重庆建立了地票交易制度，浙江则建立了以“折抵、复垦指标”“待置换用地区”为两个基本要素的“区域内土地发展权转移”政策体系；同时通过引 入土地发展权跨区交易的市场机制，建立了包括“折 抵指标有偿调剂”“基本农田易地代保”“易地补充耕地”三个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系（汪晖等，2011）。上述探索，在取得了一定经验的同时，也暴露出不少问题。
事实上，尽管中国与美国在土地开发权方面的实践在外部表现形式上颇为类似，但两者在政策视角、转移方式、参与主体、驱动机制等诸多方面仍然存在显著差异。地方政府在对待土地开发权问题上，能否在巨大经济利益诱惑面前保持相对超脱态度，能否将开发权交易的收益“足额地”返还给那些为真正保护农业用地作出贡献和牺牲的庞大农民集体手中，可能将是开发权转移制度能否在我国取得成功的一个关键。
为此，我们需要系统地借鉴西方国家充分利用市场经济机制来科学平衡开发地区与保护地区的利益 分配格局的成熟经验做法，需要结合本国国情和地域特点进行就地化改造。值得注意的是，土地开发权的市场化交易，归根结底是为了改变原有的利益不平衡格局，让各方都能够享受到土地开发收益，而不是仅仅为一方所截获。政府对经济利益的过度索取会使得原本存在的经济利益失衡格局趋于恶化。这种急功近利的行为不仅违背了“开发利益公共还原”的目标理念，对于和谐社会的构建也将构成一个潜在的威胁。
当然，开发权转移制度在中国的探索能否成功， 还更加取决于我国在建设用地和耕地保护方面的政治智慧和制度设计的丰富经验，这必然会涉及管理体制的深层次改革。展望未来，开发权转移制度的价值理念及其在我国的适用性和指导意义还将随着制度的优化设计和改革的深入推进而逐步显露。
本网编辑：孙聪聪
