作者简介：云南园区土地盘活课题组，云南财经大学、云南省自然资源厅；课题组成员：金杰，普微微，杨甜蓉，郑思芹，黄晓蕊，刘晓萍。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“西南边境经济合作区‘沉睡土地’唤醒机制与盘活路径研究”（25BJY175）

本文原刊于《云南财经大学学报》2026年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑、校对：方铸、娄钰波。

摘要：农村集体经营性建设用地入市是土地制度现代化治理体系的重要组成部分，对于拓宽用地保障渠道，增加农民财产性收入，促进乡村产业发展、推动城乡融合和乡村振兴具有重要意义。自试点开展以来，改革持续深化，各试点地区在入市程序、收益分配、抵押融资等方面探索了多样化的实践经验。采用实地调研法和案例研究法，对农地入市情况开展系统调研，发现云南省农地入市面临入市基础薄弱、保障机制不健全、土地利用监管不明确、推动落实难平衡等现实困境。为此，可从拓宽存量用地来源、调动入市市场主体积极性、健全入市操作规范、探索多样化入市途径等方面着手，为云南乃至西南欠发达山区农地入市改革政策制定提供参考。

关键词：农地入市；现实困境；入市途径；西南欠发达山区

2026年中央一号文件明确提出“有序推进农村集体经营性建设用地入市”（以下简称“农地入市”），标志着这项改革从试点走向全国推开。土地是实现中国式现代化的重要保障，土地制度是国家治理体系的重要组成部分。农地入市制度改革自2015年开展试点，并经2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》确立法律框架后，自然资源部印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，改革持续深化。通过入市拓宽了用地保障渠道、促进了乡村产业发展和乡村振兴。各试点地区在入市程序、收益分配、抵押融资等方面探索了多样化的实践经验，但在推动入市过程中也面临着不少深层次的问题和困难。相较于东部沿海地区，西南欠发达山区受自然条件、经济基础与制度环境的多重制约，在推进集体经营性建设用地入市过程中面临更为复杂的现实困境。为更好推动各地入市试点，在总结推广典型经验的基础上，有必要深化土地改革过程中充分考虑地方政府的应对措施以及地区差异。从自然地理特征看，云南省地形地貌复杂，山区、半山区占全省土地总面积的94%，是典型的西南山地省份。从经济发展水平看，欠发达和后发展仍然是云南省的基本省情特征，发展不平衡不充分的问题较为突出。从农地入市改革进程看，云南省先后开展两轮农地入市试点改革，为西南山区积累了一定的改革经验。因此，调研选取这一典型的西南欠发达山区省份作为研究对象，在系统梳理云南省农地入市基本情况基础上，分析其在农地入市中所面临的现实困境，提出进一步推进农地入市改革的对策建议，旨在促进云南省等西南欠发达山区农村土地要素市场化配置，加快农村土地制度改革与乡村振兴。

一、农地入市试点基本情况

集体经营性建设用地入市是农村土地制度三项改革的重要内容之一，从2015年到2024年先后开展了两轮试点。据统计，2023年中国350个县（市、区、旗）共完成农地入市试点719宗，面积1.31万亩，总成交金额185.2亿元。从区域格局看，东部沿海经济发达省份凭借雄厚的产业基础与旺盛的市场需求，持续引领入市：浙江省累计入市399宗、共2476亩；福建省入市36宗，亩均成交价达28.39万元，凸显土地高附加值属性。相较而言，西部地区受限于经济发展水平与地理条件，入市活跃度明显不足：宁夏入市面积1373.86亩，但亩均成交价仅6.12万元；新疆虽亩均成交价较高，为33.29万元，但入市总面积较少，仅501.71亩；广西、甘肃等省、自治区则面临宗数少、规模小的双重困境，其中广西入市37宗，共580.4亩，甘肃仅入市17宗，共286.99亩，东、西部试点入市规模对比部分参见附录一。按照党中央、国务院统一部署，云南省先后开展两轮试点，截至2024年底全省共入市32宗，788.39亩，成交金额1.54亿元，缴纳增值收益调节金3297.87万元，留存当地4245.20万元，带动产业投资15.57亿元，提供就业岗位1576个，增加工资性收入610.30万元。通过试点，云南省不断完善入市制度体系、夯实入市基础条件、强化入市路径指引，改革取得初步成效。

在系统分析上述入市试点成效的基础上，进一步采用实地调研法与案例研究法，在搜集整理国内外相关文献资料后，对农地入市情况作了深入调研。调研于2024年8月开始，选取云南省大理市、石林县、祥云县等15个农地入市试点地区，并前往江西、浙江、重庆等地展开实地调研，对各地政府、村干部、企业负责人进行访谈，了解当地农地入市模式与路径，学习其经验做法，具体调研结果如下。云南省农村集体经营性建设用地现状及特征图表部分参见附录二。

（一）规模总量少，人均逐年增加，利用效率偏低

云南省地形以山地高原为主，导致可直接入市的建设用地总量天然受限。从全省农村各类用地规模来看，云南省村庄总面积中，工矿用地、商服用地分别占村庄建设用地总面积的6.64%和3.93%，两者合计占村庄总面积的8.59%，仅为住宅用地的13.28%。全省空闲地的总面积为219.41公顷，仅占村庄面积的0.03%，可盘活存量少。与此同时，云南省乡村人口总数逐年减少，而经营性建设用地总量却逐年增加，农村人口流失严重，土地利用效率低下。与国内发达地区比较，浙江德清县地处平原，存量建设用地相较充裕，区位优越，用地需求旺盛，截至2023年累计实现入市交易309宗，面积2354.57亩，成交金额8.98亿元；即便是山地地形的重庆大足区，截至2023年累计实现入市交易102宗，面积3342亩，成交金额11.61亿元。相比之下，云南全省入市试点交易宗数、面积、成交金额不及先进省市的一个试点县（如浙江省义乌市、河北省邢台市宁晋县），对促进乡村一二三产业融合发展的效应有限。

（二）人均规模差异大，集中在设施完善、经济发达地区

从云南省各州市农村人均集体经营性建设用地规模来看，昆明市农村人均经营性建设用地面积为74.43平方米，是人均面积最大的城市，而最小的昭通市为12.40平方米。各州市之间差距较大，一定程度反映了各州市人口规模与乡村经济发展水平的差异。从规模分布来看，由于滇中城市群基础设施成熟完善，农地主要分布在昆明市、曲靖市、玉溪市，三市合计占云南省农地总面积的41.25%。工矿用地方面，昆明市和曲靖市规模较大，分别为7279.79公顷和6575.44公顷；迪庆州和怒江州规模较小，分别为376.69公顷和369.19公顷。商业服务业用地方面，昆明市规模最大，为4815.37公顷；怒江州规模最小，为270.4公顷。上述数据表明，社会经济发展水平与农地规模存在直接联系，城镇化水平较高的地区，用地需求较大，农地规模也相应较大。

（三）农地平均占比低，各类型空间分布不均衡

从云南省16个州市来看，农村集体经营性建设用地占村庄建设用地总面积比例平均为10.74%，占村庄总面积比例为8.76%。除玉溪市（18.19%）、昆明市占比相对较高外，其余州市经营性建设用地占比都相对较低，其中，昭通市占比最低，比例仅为4.94%。工矿用地、商服用地分别占村庄建设用地的平均比例为5.32%和3.44%。具体而言，工矿用地方面，除玉溪市、昆明市、曲靖市、德宏州达到6.00%以上，其余地区占比普遍较低；商服用地方面，除昆明市、西双版纳州占比较高外，其余地区占比均较低。总体来看，农地在村庄用地中的占比偏低，工矿用地与商业服务业用地基础较为薄弱。

从全省129个县（市、区）来看，农村工矿用地规模排名前十的县区中，规模在1000公顷以上的三个区均位于滇中地区。其中，官渡区规模最大（1612.16公顷），其次是麒麟区（1348.32公顷），红塔区（1326.13公顷），这些县区是云南省农村经济发展相对充分，社会发育程度较高，生态环境承载力较强，产业资源规模聚集效应较好，第二产业用地规模较大的地区。从农村商服用地规模排名前十的县区来看，官渡区规模最大（1007.02公顷），其次是宜良县（581.93公顷），宣威市（522.46公顷），前十位县区的总规模占全省农村商服用地规模的22.04%，这些地区多为云南省经济社会基础较好、区位优势明显、人口聚集度及城镇化率高、第三产业发展较好的滇中地区和部分旅游、边贸地区。

（四）农村集体经营性建设用地入市模式较为单一

经过多年、多地、多轮次改革试点，已经形成就地入市、异地调整入市和整治入市等方式，以及出让、租赁、作价出资或入股、土地置换、联营联建等路径。从云南省试点实践看，已入市的32宗地块主要以就地入市为主，仅有兰坪县实现调整入市1宗，整治入市尚无试点案例。除部分试点县采取出租方式外，其余入市地块均采取出让方式进行。大理州祥云县以入市方式供地，支持祥云能投、贝特瑞（国有+集体供地）等多个园区项目落地，共入市9宗地块，总面积达1085.92亩，成交总价为18288.50万元，其中3宗地已明确产生集体收益达5474.86万元。怒江州兰坪县通过复垦后腾挪指标至片区居民住房建设需求区域，实现1宗以31.27万元/亩异地调整入市，此举不仅打破了固定的土地空间区位限制，也有效盘活了社区、村组及村集体土地资源，增加群众收入，实现多方受益。

二、西南欠发达山区农地入市的现实困境

（一）入市基础“偏薄弱”

一是可直接入市地块数量少。与其他省份相比，云南省乡镇企业发展滞后，间接导致废旧乡镇企业、废旧厂房等可盘活利用的农地资源较少，云南省条件成熟且三年内可入市地块仅300余宗，约4200亩。二是村集体经济组织能力薄弱。农村集体组织普遍存在经济实力弱、集体经济发展多为资产资源承包租赁，缺乏实体经济支撑，增收后劲乏力。云南省仍有3%的村（396个）无经营性收入，66%的村收入不足10万元；村民小组层面更为严峻，85.4%的村民小组无经营性收入，仅3.8%突破5万元。三是基准地价编制滞后，土地使用权登记率低。基准地价评估、集体土地所有权和使用权确权登记是农地入市的“前置条件”，目前，相当一部分农村废弃、闲置工矿、公房和公共设施等用地未办理土地使用权证，制约入市工作推动。四是入市驱动力不足。由于高原山区地形限制，可用作建设用地的平坦地块相对较少；乡村建设用地规模受限，乡村聚落形态相对分散，存量用地“少、散、小”的特点，盘活成本高，入市难度大，预期收益不高，在一定程度上削弱了政府参与入市积极性。

（二）保障机制“不到位”

一是因未确定规划条件的地块不得入市交易，城镇开发边界外的地块由于缺乏形成规划条件、规划许可、规划核实业务所需的依据，难以推进入市工作。二是土地增值收益调节金制度有待明确。试点地区大多按照国家规定的20%-50%的比例征收调节金，尚未建立分类别、有级差的土地收益分配机制。尤其是留归集体的土地增值收益，分配原则、分配程序、使用管理均不明确。三是抵押融资难。原中国《中华人民共和国物权法》与《中华人民共和国担保法》未对集体经营性建设用地设定抵押权，相关抵押贷款管理办法尚未出台，试点实践存在抵押门槛高、抵押金额低、抵押产品单一等问题，难以真正满足多元化融资需求。四是农地入市工作涉及领域广泛，需多部门配合协调，目前仍由自然资源部门负责，工作推进暂未形成整体合力。入市前期工作涵盖基准地价评估、规划入库、确权登记、技术经费保障、用地意愿等，需要自然资源部、农业农村部、国家发展和改革委员会等部门协同推进。

（三）利用监管“需明确”

一是存量建设用地入市范围需明确。试点地区只能使用存量农地用于入市，不可新增，但国家层面尚未明确规定存量的时间范围。对于未取得合法来源、历史形成的建设用地，具体追溯时限以及部级、省级层面的认定办法尚未出台。二是城镇开发边界内集体建设用地能否入市缺乏明确规定，成片开发土地征收与农地入市将长期并存。三是入市路径、渠道还需进一步完善。全省已入市地块主要采用就地入市，简单、高效、快捷，可最大限度降低开发前费用投入和交易成本，但实践中具备条件地块存量较少，难以满足入市需求。当前以出让方式进行的入市已基本完善，但以出租方式推进的入市仍面临诸多困难，主要体现在不动产登记系统没有“出租”选项导致登记困难、缺乏合同范本等问题而难以推进。四是入市监管机制尚未建立。对于土地入市后如何监督其按规划开发建设、擅自变更用途后如何处理、闲置后如何收回等问题未明确规定。

（四）推动落实“难平衡”

一是入市土地“供需”空间匹配不平衡。滇中城市群、州（市）府所在地和旅游热点区域对农地入市需求较大，隐性入市（出租）案例较多；而纳入试点的县中，有相当一部分受当地社会经济发展制约，入市需求小，入市条件尚不成熟。如丽江市白沙镇等热门旅游区，民宿、餐饮等小微商业用地需求激增（多为独栋建筑），但因用地指标紧缺及入市审批流程复杂，项目落地受阻；而部分偏远山区受人口持续外迁影响，大量零散土地因基础设施薄弱、交通不便等难以盘活，整治形成的存量用地指标无法就地消化。二是征收和入市的关系难平衡。云南省农民集体在入市模式下获取的土地收益远高于征收模式，集体建设用地入市与土地征收未实现衔接协调。三是工作推进不平衡。全省首批16宗入市地块推进情况较快，主要得益于试点地区领导重视、资源禀赋较好、工作基础扎实、入市推动有力等，反之后续批次存在“有地块不愿入市”“有地块无法入市”的现象。

三、西南欠发达山区农地入市的对策建议

（一）放宽入市门槛，拓宽“土地来源”

一是深化改革增加入市样本。经过两年试点，云南省各试点地区具备入市条件的地块基本已完成入市。积极向国家争取将入市范围扩大到云南省全部行政区域，充分发挥入市在农村一二三产业融合发展中的带动效应。二是在不突破村庄建设用地规模的前提下，每年将新增建设用地入市指标控制在10%以内，探索入市与宅基地试点改革联动，采取“宅改+整治+入市”结合模式，盘活存量闲置宅基地，优化资源配置，重点保障乡村产业发展。三是明确存量建设用地以2024年试点结束时间为节点，使地方统筹好存量和新增的关系。四是对符合一定条件的（如村庄规划内“203”用地）可直接认定为存量建设用地，无需另行办理建设用地转用手续，根据规划确定的经营性用途入市。

（二）“还权赋能”，调动入市积极性

一是坚持农民主体地位，探索“自主、委托、合作”等入市模式，将选择权交给农民，真正让农民成为入市工作的积极参与者和直接受益者，逐步提升村集体经济组织能力。二是转变地方政府工作理念，发挥服务、引导、监管作用，认同入市对于增加农民的土地财产权益，促进乡村振兴的积极作用。三是调动市场主体的积极性，清除制约集体经营性建设用地使用、抵押、转让、入股、处置等权能发挥的障碍，出台入市土地抵押贷款等管理办法；打消企业对于长期土地使用权益不确定的顾虑，坚持入市土地与国有建设用地同等受法律保护。四是做好政策宣传总结培训，深入学习和解读入市有关政策，提高公众对入市工作的认识和理解，增强政府、企业、集体对入市工作的信心；进一步梳理总结前期改革成果，优化政策设计，在更高层次、更高水平上推动农地入市改革工作。

（三）夯基垒台，实现入市工作“可操作化”

一是明确入市范围应主要集中在城镇开发边界外以及划定为镇的城镇开发边界内，城市的城镇开发边界内仅限于建设保障性租赁住房。二是充分发挥村庄规划作用，明确产业用地开发建设指标，探索通过编制特殊规划单位、地块详细规划等方式，规范规划条件，保障乡村旅游、采矿用地需求。三是加快完成农村集体经济组织登记赋码、集体建设用地基准地价编制、土地使用权确权登记工作，同步摸清农村存量建设用地地类现状，形成“农村集体建设用地一张图”。四是参照安徽、广东等省做法，省级层面出台《入市工作指引》，明确入市工作的条件、流程、标准、监管等内容，为入市改革提供坚实的制度支撑。

（四）“有稳有进”，探索多样化入市途径

全国农地入市已形成多种多样的入市路径，应因地制宜积极探索多元化入市路径体系。一是鼓励运用城乡建设用地增减挂钩政策，有序开展农村宅基地、工矿废弃地等低效闲置建设用地整理工作，将腾挪出的节余指标调整至产业集中区域，以解决经济发展与入市土地供应空间不匹配的矛盾，实现省域异地调整入市。二是规范集体建设用地出租（或弹性出让）管理，明确以出租方式入市所涉及的合同签订、登记、抵押贷款等事项，确保出租和出让享有同等权益。三是进一步探索集体经营性建设用地作价入股、联营联建方式，结合入市改革和全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的契机，探索试点跨资源、跨权属、跨区域、跨层级的自然资源资产组合供应模式，具体模式部分参见附录三。