【中国农地法律网编者按】【核心提示】肩负着加速工业化和城镇化双重使命的河南，有着保障国家粮食安全的重任，因此在土地问题的探索上，中央和河南都不得不谨慎。

不缺地，但缺可用之地，这是河南这个典型的农业大省面临的困惑。肩负着加速工业化和城镇化双重使命的河南，有着保障国家粮食安全的重任，因此在土地问题的探索上，中央和河南都不得不谨慎。是否存在一个真正顺畅的“三化协调”路径，而不是一发展工业化、城镇化就要威胁到耕地红线、粮食安全？河南将“双挂钩”这个破题之策写进了中原经济区规划中，国家也赋予了其先行先试的权利。这个被视作是中原经济区规划中最有含金量的土地大礼，能在多大程度上发挥作用？虽然具体的操作办法河南各地仍在探索，但其所暴露出的待解问题或为更大范围内的尝试提供借鉴。

一、缺地困境下的指标倒卖

2012年卫辉市卖掉4477亩建设用地指标换来了1.84亿元收入。

河南已逐渐不去强调自己“农业大省”、“粮食大省”的标签。虽然经济总量位居全国第五，但河南的城镇化率却比全国平均水平还要低10个百分点，是中国城镇化率最低的省份之一。“种粮吃亏”，专注农业也不是富民强省之路，这个问题早就为河南所发现。“‘粮食安全’的帽子听上去光荣，经济上却害苦了我们。”一位不愿透露姓名的当地官员这样评述。为了保粮，国家对河南的建设用地指标把控更为严格，每年批给的数量也远远不够使用。当地官员透露，“十五”期间河南需要40多万亩建设用地指标，最后实际批复的只有10多万亩，“十一五”期间需要60万亩指标，最终兑现的只有20来万亩，“十二五”期间需要80万亩，最终给了30万亩。因此，“找地”成了河南当地基层政府一年到头的要事。

一位当地专家回忆其调研过程称，河南基层的县长都抱怨上面批的土地指标太少，只能确保郑州等几个中心城市，划分到省辖市的指标都很少，下面的县里基本指望不上。县长们说，县域经济的发展需要想办法，于是县长跑村找地，复耕砖瓦窑厂、河滩地，把土地指标挪到县里的产业集聚区和新城区来用。县城发展的土地指标可以通过复耕、腾挪来解决，市域发展的缺口从何而来？通过倒卖指标，让很多城市解了燃眉之急，也让很多指标的提供市找到一条生财之道。《21世纪经济报道》记者从权威渠道获得的数据显示，2012年整个卫辉市补充耕地4477亩，按“占补平衡”的原则，卫辉市获得4477亩的建设用地指标，通过卖掉这些指标，该市获得1.84亿元收入。

作为省会城市，郑州毫无疑问是用地“大户”。据郑东新区有关人士介绍，郑东新区建设用地指标，很多都是从驻马店市购得的。包括正在建设的郑州航空港经济综合实验区，也需要从其他地市购买指标。在这种缺地形势下，河南自2011年以来如火如荼开展的新农村社区建设，也带有腾挪农村集体建设用地的意图。当地测算，通过“迁村并居”让农民集中居住，原有宅基地整治、村庄整治，河南全省大致可以腾出来500万亩左右的土地，可以作为今后10年至15年城镇化的用地需求。彼时，河南各地对这一“迁村并居”热情颇高，首先试点的新乡市提出要搞1050个社区，开封市800个，平顶山市500个……河南原本期望以此作为城镇化的重要抓手，但问题很快就出现了。“很多农村没有非农就业岗位，不能就地就业，并到一块居住之后种地远了，农具上楼也不方便。另外，对一些老村落进行复耕的阻力也比较大。”上述受访的当地专家说，再加上资金的问题，“财政拿钱搞几个样板可以，但是要全面推开，钱就是个问题”。河南各地的“迁村并居”迅速降温。

二、寄望“双挂钩”

“人地挂钩”只是个理想的提法，但河南还没有建立起一套完全且周密的操作方法。

河南省政府智囊、中原经济区谋划团队核心成员耿明斋在其主编的《中原经济区现代化之路》一书中说：“在占用耕地必须严格保障‘占补平衡’的背景下，靠将大面积的耕地转变为建设用地的时代已经过去，虽然这在一定程度上对河南是不公平的，但讨价还价的余地基本已经没有，所以只能承认现实。”

河南省政府发展研究中心主任王永苏说：“必须树立一个观点，农业大省推进工业化城镇化不仅不威胁粮食安全，反而有助于粮食安全。”

早在2009年，时任河南省长的郭庚茂（现任河南省委书记）就召集有关专家研究河南的土地问题，根据专家的建议，河南当时拟向中央争取能自主安排建设用地，并探索农村集体宅基地和耕地转让流转。

2011年11月，国务院批复的《中原经济区规划》允许河南先行先试，在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，按照局部试点、封闭运行、结果可控的原则，在河南省选择部分地市探索开展“双挂钩”。

何谓“双挂钩”？即城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。简言之，就是农村转入城市的人口多少，给城市的建设用地就要增加多少。再一个是输入地和输出地挂钩，比如地市人口往省会转得比较多，那么用地就要向省会倾斜。

在耿明斋看来，“双挂钩”是寻求解决人口空间配置和土地资源空间配置不均衡的一个途径。由于城镇化的快速推进，产生人口空间移动，乡村的人少了，城市的人多了，乡村建设用地使用减少了，城市建设用地使用增加了，乡村建设用地指标就应该到城市去，但是目前没有这样一个自动摆放的机制。

“双挂钩”就是给乡村的建设用地指标往中心城市转移提供一个依据和理由。但是有多少腾出来的建设用地指标可供转移？中心城市增加的人口总量又是多少？这都需要一个严格的测算和统计。目前来看，河南还没有建立起一套完全且周密的操作方法。

河南科学院副院长张占仓也认为，“人地挂钩”只是个理想的提法，比如今年郑州市人口增加10%，允许土地指标增加10%。问题是，人口是从哪个地方减少的呢？以目前的人口管理模式，很难核实。

三、指标跨市流动待突破

应该在全省范围内实行双挂钩，更大程度上发挥资源的优化配置作用

如今，“双挂钩”已在河南新乡、许昌等地试点。

新乡的试点已在探索建设用地指标在市域范围跨区县流动。2012年8月，卫辉市城郊乡焦庄社区建成后，节余建设用地指标84.75亩，卫辉市国土资源局通过新乡市土地矿业权交易中心将节余建设用地指标公开拍卖，收入1245万元，开创了建设用地指标拍卖“河南省第一拍”。

“具体操作是建设一个流转机制，农村的去复耕，国家补助一定的复耕费用，复耕完成后经过验收，拿这个指标来城里交易，据我所知，新乡一亩地的指标卖13万。”河南省政府发展研究中心主任王永苏告诉《21世纪经济报道》记者。

至于其中涉及的指标使用方对指标提供方的补偿问题，河南的做法是由地方政府统一给个价，钱由建设用地的使用者来出，政府在中间起桥梁的作用。“实际上政府是指标买卖的主体，从农民手上买建设用地的指标，反过来再卖给城市建设用地指标的使用者，得到的收益拿出来一部分给农民进行补偿。”耿明斋解释称。他认为，河南的“双挂钩”与重庆采用的“地票”做法，要解决的实际是同样的问题。但相比河南，重庆通过政府建立地票交易中心，拿到地票的使用者到政府的相关部门来划拨获取他所需要的土地，这种做法更加市场化，而且指标实现了跨市，在一个省级的区域单元内流动。

王永苏说：“‘双挂钩’搞得好，河南用地紧张的问题完全能解决好，也完全能操作好。”但要“搞得好”，还需要更大的制度突破。在他看来，现在虽然“双挂钩”，但指标还是不能跨市，“应该在全省范围内实行双挂钩，更大程度上发挥资源的优化配置作用，这需要更大的突破和改革。”王永苏说。

自国家批复“双挂钩”政策以来，河南就一直在谨慎论证有关人地挂钩更加详细的操作办法，但截至目前，并未有试点地区能拿出一套详细的操作方案和经验。耿明斋认为，国家允许河南先行先试，实际上这个突破是很小的，真正解决问题还是要市场定轨。相比成都等统筹城乡试验区已经完成确权、公共服务均等化等配套改革，仍在城乡建设用地“两张皮”的问题上寻求突破，河南这才刚刚起步。“这不是地方政府能办得到的，中央必须要有顶层设计。”耿明斋说。

（来源于：中国农村综合改革研究网、中国农地法律网）