【农地法律网编者按】摘要：近年来，湖北省以城中村、城郊村、园中村为重点稳步推进集体资产产权制度改革，在实践中积累了许多好的经验和做法，也遇到了一些困难和问题，我们对这些情况进行了认真调查和研究，并对今后的工作提出了建议，现予以刊发，供大家参考。

近日，我们对湖北省农村集体资产产权制度改革进行了专题调研，先后调研了武汉市蔡甸区、潜江市，荆州市沙市区、宜昌市宜都市的4个县（区）、4个乡(镇、街道)和4个村（居、社区）。期间，召开了多层次座谈会，广泛听取各相关部门和农村干部群众的意见和建议，查看了试点村产权制度改革的原始资料，包括社区股份合作社的法人登记证书、股权证书、股民资格界定、运营章程等，了解湖北省农村集体资产产权制度改革情况。现将有关情况报告如下：

一、基本情况与主要做法

（一）党政领导重视，形成推动改革发展合力。湖北省农村集体经济组织产权制度改革，是以城中村、城郊村、园中村（以下简称“三村”）集体资产产权制度创新作为重点稳步推进。湖北省现有“三村”1823个，其中，城中村679个，城郊村744个，园中村400个，占全省村数的6.9%。这些村在工业化、城镇化快速推进过程中，普遍存在集体资产产权不明晰、经营管理不科学、收入分配矛盾突出等问题，面临着集体持续发展难、失地村民就业难、社区环境改善难、社会事务管理难等多重困境。为此，湖北省委、省政府把农村集体资产产权制度改革作为突破城乡发展困局、促进经济转型、实现经济社会可持续发展的重要抓手。2006年下发《关于城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点工作方案》，明确要求农业厅牵头各有关部门加强协调，推进试点工作；2008年，下发《关于扩大城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见》，提出各级财政要安排专项工作经费，确保试点工作顺利进行。省农业厅争取到每年300万元财政专项经费，支持省级试点村的工作。

（二）明晰集体产权，确保集体经济组织成员合法权益。一是清产核资。制定清产核资方案，对村、组两级集体资产进行全面清理核实，按照资源性资产、经营性资产和非经营性资产分类登记；核销不良资产。清理核实结果经村民（代表）大会审核认可后，将经营性净资产转化为股本。资源性资产和公益性资产暂时未列入量化配股的范围。二是清人分类。遵循“以户籍登记为基础，以法律法规为依据，以村规民约为参考，以外地经验为借鉴，以民主评议为结果”的原则，对村民身份进行全面清理，确定成员资格。户籍和实际居住在村组内的人员确定为集体经济组织成员，配股分红；曾经是集体经济组织成员的义务兵、大中专在校学生、“两劳”人员等作为集体经济组织成员对待，配股但暂不分红；其他人员则为非集体经济组织成员，不配股不分红。三是配置股份。股权分为个人股和集体股，个人股不得低于70%，集体股不得高于30%。配置到人的股份，一般实行生不增、死不减、进不增、出不减，可以继承、转让，但不得退股提现，但部分地区根据实际进行了探索。我们调研的宜都市解放社区股份合作社，设置了“发展贡献股”，得到老百姓认可的对该村有突出贡献的4人配置了该股，允许个人股东按照股份原值退股，并转为集体股。潜江市张金社区股份合作社，个人股统一确定为一人一股，平均分配；允许股权三年做一次调整，出嫁女取消股权，新生人口、入赘女婿（每户限一人）配予股权，均在调整股权时进行。四是建立合作。依据现有法律、法规和政策，吸纳村规民约合理部分，制定社区股份合作社章程，建立新型集体经济组织，并到县级经管部门备案。新型社区股份合作社，领取由县级人民政府印鉴的《湖北省社区股份合作社集体资产产权证书》和《湖北省社区股份合作社登记证书》，董事长向全体股东颁发《湖北省社区股份合作社股权证》。五是建章立制。社区股份合作社以股权管理、股东管理、资产运营、收益分配和财务监督为重点，建立健全内部监督管理制度。董事会必须定期向全体股东报告集体资产运营情况，集体资产产权变更时必须经股东大会讨论通过，收益分配必须依据章程按股份分配。

（三）盘活集体资产，推动集体经济发展壮大。一是完善内部管理制度。在组织结构上，社区股份合作社的决策管理机构由股东（代表）大会、董事会、监事会组成。依照章程各行其职，分权制衡。在财务和资产管理上，以全国农村集体经济组织会计制度为基础，借鉴股份制企业财会制度，建立健全股份合作社财会制度。我们调研的社区股份合作社大部分已经实行村、社账务分离，股份合作社的年度财务预决算、收益分配、集体产权变更，都需经股东大会讨论、审议、通过方能执行。二是整合盘活集体资产。将原来闲置的低值资产开发为具有升值潜力的资产，已成为盘活农村集体资产的主要方式。有的在原集体企业建设用地上重建标准厂房，有的通过置换土地在政府规划的工业园区、物流园区投资建设集体物业，有的整合集体农地、林地和水面，发展现代特色农业，有的开展迁村腾地，拆除旧的农民住宅，在宅基地上兴建新型住宅小区和商铺。三是转变资产经营方式。大多数社区股份合作社不再采用过去那种既投资兴办企业、又派人直接经营管理的模式，而是以集体物业租赁为主要经营方式，也有的将集体资产投资入股到其他企业，获得利润。

二、存在的主要问题

(一)国家层面的制度及配套措施缺乏。目前，国家没有出台农村集体经济组织的法律，也没有出台相关财政税收方面的支持政策，各地在推动改革过程中困难和问题很多。社区股份合作社法律地位如何认定，能否在工商部门登记注册，农村集体土地开发和其它经营收入能否享受税费优惠、改制后村民户籍和社保如何与城镇居民相统一等问题，都没有明确的法律或政策依据。

(二)改革试点工作进展缓慢。一些县（市、区）和乡镇，领导干部对产权改革的重大意义和紧迫性认识不足，一方面存在怕难、怕繁、怕出问题的畏难情绪，另一方面仍习惯于用牺牲农村和农民利益的旧思路、旧模式来推动城市化和工业化，对产权改革的主动性、积极性不高。2007年至2011年，湖北省城镇化率从44.3%提高到50%，“三村”从不到1500个增加到1823个，而开展产权制度改革的村仅占“三村”总数的14.8%；改革总体进展较也不平衡，已完成改革的190个村主要集中在武汉、襄阳、宜昌、黄冈、恩施等5个市。

(三)配套政策的落实和支持不够。调研中我们发现，产权制度改革中有关土地使用的政策基本没有落实到位，许多村干部反映省里文件提出的“依法征收集体土地的应按不低于被征地面积15%的标准留给被征地集体经济组织，作为建设用地发展二、三产业”，但该项政策难以落实，试点村的建设用地自主开发权，基本上都是采用争取有关领导和部门“特事特办”的办法争取来的，领导重视一点，事情就好办一点，重视的领导级别高一点，支持的力度就大一点，耗费时间和精力很多，不确定性很强。

(四)改革后的村存在发展阻碍。一些试点村经济基础比较薄弱，集体土地在改革前基本被征完，征地补偿款全部分到了农户，村组基本无积累；改革后又难以获得剩余集体土地的自主开发权，无法通过整合集体土地招商引资，集体经济发展潜力不足。改革后的社区股份合作社，经营模式类同于现代企业运营方式，需要面对激烈的市场竞争，但是目前大多数股份合作社的董事会成员仍是原村“两委”班子成员，普遍缺乏资本运作和企业经营管理的知识和经验，而职业经理人又难以引进，制约了经营管理效率和效益的提高。

三、几点建议

(一)出台政策意见，强化改革推动。建议中央出台深化改革的文件，对改革的范围、形式、目标、重点提出明确要求；对资源性资产是否量化、是否设置集体股、新型股份合作组织如何进行工商登记、集体资产和股权交易如何进行等重大问题提出指导意见；引导各地将撤村建居的村、城中村、城郊村、集体净资产规模较大的村列为改革的重点；鼓励各地加大财政税收支持力度，制定成员资格界定、股权管理、资产运营、收益分配、资产过户税费减免、产权交易等配套政策，确保改革有序有力、平稳高效推进。

(二)加强宣传引导，营造改革氛围。全面深入总结近年来产权制度改革工作取得的成效、做法和典型经验，向农民群众、基层干部、党委政府领导和社会公众大力宣传改革对构建城乡一体化体制机制的重要意义；对坚持和完善农村基本经营制度、创新和加强社会管理的效果；对发展集体经济、增加农民财产性收入、促进基层民主政治和党风廉政建设的显著成效，进一步统一思想、凝聚共识、激发动力，增强改革的使命感、责任感和紧迫感。

（三）加大立法调研力度，推进立法进程。在总结各地实践经验的基础上，推动国务院先行出台《农村集体经济组织条例》，赋予社区股份合作社法人资格，成为法定的市场主体，明确其权利义务，将其设立和经营活动都纳入法制轨道，依法保护其合法权益。支持各地根据实际情况，制定有关农村集体经济组织成员界定方面的法规或规章，明确集体成员资格界定的原则，对成员资格的确定、排除和丧失等做出规范，逐步将成员资格界定纳入依法管理轨道。要加强对农村集体经济组织成员资格的管理，逐步建立起以成员资格登记备案为核心的管理制度体系。

（来源于：《农村经营管理情况》、中国农地法律网）