刘守英，国务院发展研究中心农村经济研究部；黄盛玉，国土资源部耕地保护司；卢艳霞，中国土地勘测规划院。
本文原刊于《中国经济时报》2012年2月7日第007版，如需转载请注明出处，如需引用请核对报刊原文。
近年来，征地拆迁成为群体性上访的首位原因，征地问题占国土资源部信访案件的40%以上。暴力强征、强拆等恶性事件呈多发且不断升级态势，在一些地方引发官民冲突，加大社会风险。我们在海南实地调研中发现，陵水县大墩村、三亚市月川村民从为“誓死保卫土地”和政府发生多起冲突，到主动配合组织实施征地拆迁，前后形成巨大反差，为改革征地制度提供了经验。
一、现行征地模式危及稳定与发展，已难以为继
（一）农民失去土地和丧失发展权，成为以地谋发展的受损群体
陵水县是一个国家级贫困县。该县黎安镇大墩村曾是个半渔半农的穷村，全村村民1/3世代以近海捕鱼为生，2/3以种地为主。1993年，县政府未经村民同意，便以开发国际旅游城的名义，将全村6000多亩土地予以征收，每亩地补偿标准700元，人均分得征地补偿款仅650元。但是，招商引资来的20多家企业在圈地后并未实施项目开发，县政府也没有将土地退回村民，而是以每年每亩100～200元租给外来公司种西瓜。后来国家实行退耕还林政策，地方政府又将退耕还林补助款直接支付给了农业公司，本地村民无份。失地后的大墩村民陷入贫穷境地，全村有70多名男子娶不起媳妇沦为光棍汉。
月川社区是三亚市最大的城中村，原住民3660人，居留人口6万多人。1979年至今，地方政府在原月川村的地盘上先后实施过25批次征地，农民集体土地被征走7028.7亩，目前只剩下村民宅基地约900亩。政府给予农民集体的土地补偿最低仅100元/亩，最高不过3.2万元/亩。即便在周边房价步入三万元的时代，政府对农民房屋拆迁补偿每平方米最高也仅2360元。过去二十多年间，不算地上附着物补偿，月川村民获得的土地补偿、房屋拆迁补偿、土地出让收益返还合计约4.12亿元，平均每人仅11.2万元。
（二）土地增值收益分配不公，成为引发社会矛盾的焦点
城市化进程中土地增值收益的分配已成为社会舆论焦点和农民不满的起因。2007年，三亚市政府征用月川居委会196亩集体住宅用建设用地，支付征地补偿款1.9亿元，事隔不久，市政府将此地拍卖给中铁公司用作房地产开发，土地拍卖总收入13亿，合计土地出让金1万元/平方米，扣除拆迁包干成本，政府所收各项税费及纯收益8538元/平方米，开发商土地成本合1.2万元/平方米，平均房价3万元/平方米，利润超过1万元/平方米，农民得到拆迁补偿平均仅1462元/平方米。
（三）政府作为强征、强拆农民土地和房屋的主体，造成政府与农民关系紧张、甚至对立
上世纪90年代中期，月川村民曾响应三亚市政府号召，大力发展庭院经济，家家户户在房前屋后种植槟榔树，每棵树每年收益达千元。时隔不久，政府通告农民：为了加快城市化，要实施征地拆迁，给每棵树的补偿100～480元。由于补偿过低，农民不答应征地拆迁。于是，警车开到月川村，政府官员动用非常手段强行砍树，遭到农民强烈反抗，爆发多起数百人卷入的大规模警民冲突。现任村委书记反映：“过去的每次征地拆迁，月川老百姓都要和政府打一架。利益是打出来的，不打政府就不给，打一次补偿价就高一点。”
2002年至2004年间，因征地问题和土地权属纠纷，陵水县爆发的群众上访达100多起。由于当地政府处理未开发土地和退耕还林款的做法不当，激起大墩村民的强烈不满，由此引发600多名村民集体到县政府上访。大墩村民的上访很快波及有类似土地权属问题的相邻各村，他们纷纷到省人大、省政府，直至进京上访。2004年春节，岭仔村800多人连续几次上访未果，最后将县政府团团围住三天三夜。2004年6月4日，该村几百人围攻政府，和公安边防发生了械斗，政府抓捕了十几名村民。为了解决矛盾，县四套领导班子一起到村里做工作，一进村所有车辆就被村民围住，所有车窗玻璃被砸坏，领导无法下车，直至调派公安干警持冲锋枪进村“解救”，才得以出村。2004年大规模干群冲突后的一年多时间，所有干部不敢进村入乡，干群关系空前紧张。直至2004年政府给村集体发放国有土地使用证、将土地以零地租给村民长期使用，农民与政府围绕土地利益的冲突才暂告一段落。
（四）违规违建剧增，城市化成本大幅攀升
一是违规违建导致的城市拆迁费用大幅上升。农民为获得更多补偿，一般采取多增加地上附着物的办法，导致征地拆迁前的乱搭乱建、抢栽抢种现象非常严重。陵水县黎安镇1993年征地时曾出现一晚上多出一千个坟墓的离奇事件，仅此一项就多出拆迁成本400万元。近年来不少地方政府计划征地的区域频繁出现疯狂抢建抢种风潮。如：三亚的海棠湾2007年和2008年由村民实施征地工作期间的两年，在100平方公里范围的开发区没有多种一棵苗、没有多建一块砖，2009年恢复传统的征地模式以来，又出现了到处是抢建房屋和抢种的果树。为此海棠湾管委会专门成立治理抢建抢种领导小组，进行全面清查处置，但实际情况仍然是边拆、边建，边扒、边种，很难制止，造成了政府征地的行政成本和财务成本大大增加，有些地块的征地拆迁补偿给抢种的金额达到30万元以上/每亩，高出土地补偿款的10倍，而这些抢种的补偿款绝大部分都进了不法分子的腰包。
三亚市因违章建筑增加的拆迁成本超过40亿元。月川居委会在短短几年内抢建的违章建筑达到355栋、15万平方米。按当前当地平均2200元/平方米的拆迁成本估算，该村因违章建筑增加的拆迁成本不下于3亿元，单宗房屋总面积超过1000平方米的有19宗；6层及以上的有18宗，最高的楼房建有8层。拥有两宗以上的有8户。
二是农民抵抗征地影响项目实施，导致发展机遇丧失。近十年来，三亚市、区各级政府、相关企业近十次试图对月川居委会进行拆迁改造，但无一不受到当地群众的强烈抵制，导致旧城拆迁无法顺利推进。1994年政府征用月川河东路西侧，因采用暴力行为造成冲突，5人住院治疗，十几人受伤，征地工作只得停顿。三亚原体育广场用地从2001年开始实施征地，因补偿标准过低，引发农民集体上访，征地几度停止，直到2008年才最终完成供地。
二、海南陵水、三亚征地创新的做法与经验
（一）让农民成为征地拆迁的实施者
三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。具体做法是：政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。
让农民成为征地的实施者，已体现出明显的优势：一是化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突。我们在三亚市和陵水县的试点村调查时发现，新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体，充分调动起每个被拆迁对象的积极性，使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事，竟然变得非常“简单”！自1994年以来多次强拆均未完成拆迁改造的月川村，2007年仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。二是杜绝了困扰所有地区征地拆迁中的违规违建问题，使城市化成本大大降低。政府采取包干补偿办法后，村民明白，在青苗、坟墓上的补偿资金多了，留给公司发展的资金就少了，可以开展的项目就随着减少，自己的利益自然也就少了。因此，如果有人抢建抢种，就会侵害其他村民的利益，村民之间自然形成有效监督，杜绝了征地拆迁过程中的抢种抢建甚至造假坟的行为。三是保障了被征地拆迁人的合法权益。在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园11670亩土地征收时，大墩村拆迁公司没有聘请评估公司，而是通过村民代表大会，组织村民对拆迁地、青苗地等类地块上的附属物进行自主评估，节约了近100万元的评估费。由居委会和村民成立开发公司负责对自身地块的拆迁工作，负责改造后的不动产经营和管理工作，并具体测算拆迁成本，从根本上杜绝了由政府、开发商实施拆迁过程中产生的“灰色收入”以及特殊利益群体，防止腐败现象的发生。大墩村项目拆迁结束后，农民集体通过地上青苗附着物补偿等节余5700多万元，加上10%的工作经费和10%的不可预见费，共获得9700多万元的村办股份企业发展资金，为村集体经济发展和解决失地农民就业、生活来源和长远发展提供了保障。
（二）合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果
三亚市在城中村改造试点中，按照十七届三中全会精神，制订了集体建设用地和国有建设用地按照同地同价的补偿原则。先以政府指导价，按被征土地和拆迁房屋面积对被拆迁人予以足额货币补偿和过渡安置，其后由农民自主拆迁腾地。政府再进行土地招拍挂，将土地出让收益计提各项税费后，扣除20%作为政府前期规划和基础设施投入经费，剩余部分全额返还农民。三亚市25度阳光片区（商品房）征用月川居委会26亩土地，返还土地出让收益3200万元，平均每亩123万元，是土地补偿款的38倍。月川居委会五组一块13亩的土地，返还土地出让收益1120万元，是土地补偿款的350倍。
陵水县在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园征地拆迁时，对大墩村实行海南省最高征地补偿标准进行补偿，其中集体农用地补偿5.7983万元/亩；原属国有农用地使用权的，按60%（3.4789万元/亩）补偿；地上附着物补偿以每亩2万元、每个坟墓4200元的标准包干给村集体实施。相比邻县商业用地（雅居乐住宅项目）征地时仅1.5万元/亩的补偿款，大墩村民得到的补偿要高得多。另外，地方政府允许村委会在旧村改造时，将节余的389亩集体建设用地直接进行公开招拍挂，拍卖价158万元/亩，共获得6.1亿元土地收入，村集体将所获得的土地出让收益作为村民建房和基础设施建设资金。陵水县由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让的办法，在国内尚属首例。它让农民直接分享土地级差收益，实现了集体建设用地与国有建设用地的同地、同价、同权。
（三）创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业
为了切实解除失地农民的后顾之忧，陵水县政府按照征地总面积的8%给村委会留足建设用地。村委会可在为村民建安置房屋后将其余土地转化为商业地产，通过土地市场将其挂牌拍卖或自己创办集体企业。在安排留用地时，县政府采取优先安排的办法，将所规划项目区内基础设施最完善、地理位置最佳的优越地段优先安排被征地的农村集体经济组织使用，并从规划、产业发展方向加强引导，扶持被征地农村集体经济组织发展特色商业，参与海南国际旅游岛的建设，让被征地农民从建设海南国际旅游岛建设中得到实惠。以海南国际旅游岛陵水海洋主题公园建设为例，县政府共征用黎安镇大墩村集体土地3108.56亩，按8%的比例给黎安镇大墩村委会的留用地为248.68亩，将海南国际旅游岛陵水海洋主题公园项目中地理位置最优越、并在建设规划中确定为商业、住宅一体的地块优先安排给大墩村发展旅游产业，村委会拟使用该地块与知名企业联合兴建五星级酒店。他们还计划在新村安置点规划建设4栋320间公益酒店和超市、市场自行经营或出租，保障农民长久收入。月川社区在新模式下实施的拆迁改造，不仅极大地改善了原住民的居住条件，还让他们拥有了价值更高的、作为重要收入来源的出租房和铺面，每户2～3套房，月租金在8000元以上。政府还给月川居委会留用地127.7亩，村委会已在这块地上盖起了酒店、市场等。目前，月川居委会每年集体经济收入1000多万元，2010年村民人均收入13000元，人均固定资产达70多万元。留地、留物业安置的办法，使农民集体土地变成了可资本化的财产权，是城市化过程中兑现农民土地财产价值的重要形式。
在农民土地被征用后，发展与农民能力相适应的产业，解决他们的就业和收入来源，是落实法律保障失地农民生活水平不降低、长远生计有保障的根本。陵水县政府的办法是，将项目建设中的建筑、土方、园林绿化等工程交由村公司承建；鼓励被征地的农村集体组织将集约用地后腾出来的集体土地为附近项目建员工村、员工俱乐部、出租铺面等，为农民提供固定而可靠的收入。比如，在实施海南国际旅游岛陵水海洋主题公园时，地方政府将征地、土地平整、公墓建设等配套服务交由村股份公司进行，农民集体从中赚到了几千万元的利润；将40辆出租车的运营交给黎安镇大墩村委会的村办企业经营，解决了该村80人的就业；把项目建设中需要的混凝土、节能环保砖交给村委会经营。目前，混凝土搅拌站和节能环保砖厂已建成投产，按照设计的生产规模，每年可创造利润近3500万元，全村3480人，每人每年可分到利润1万元。
三亚市政府在征地拆迁前，就帮助村集体成立股份制公司，其主要职能是前期负责拆迁，后期经营和管理集体资产，确保村民对村级组织领导人的监督，保障村民获得分红收益。陵水县政府支持大墩村村民共同成立股份公司，管理和经营集体土地资产，为了经营好公司，他们还从外地聘请了专业技术人员参与管理、指导生产。
在新征地模式下，长期上访、冲突不断的月川村悄然息访，曾经以命相搏抵抗征地的大墩村实现了“零上访”。农民参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，真正做到了农民长远生计有保障。农民收入水平和生活条件发生了巨变，为党和政府赢得了民心。
三、完善征地制度的几点政策建议
从海南化解征地矛盾的经验来看，只要政府在征地拆迁中，主动走到农民中去，从农民的切身利益出发思考征地解决之道，将农民的权益纳入城市化进程中一并考虑，地方发展就能得到农民的积极配合与支持，征地难题就能迎刃而解，而且还能换来农民对党和政府的衷心拥护，促进社会和谐。
（一）改变现行征地拆迁模式，让农民成为征地拆迁的实施主体和受益者
海南等地的经验表明，让农民成为征地拆迁的实施主体，从征地拆迁的开端就能得到一笔收入，将征地拆迁成本与农民利益捆绑，避免了政府与农民的直接对立，解决了传统征地模式下地方政府陷入无解的违规违建导致的城市化高昂成本。新的征地拆迁方法，政府不要支付违章建筑和抢建抢种的款项，在征地拆迁的过程中补偿给违章建筑和抢建抢种的款项一般都大于50%。新的征地拆迁方式财务成本低、行政成本低、老百姓收益高。在征地制度改革中，应推广由农民集体成立征地拆迁公司，并作为征地拆迁实施主体的做法。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织，节余部分归农村集体组织合理分配使用。
（二）实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权
政府征收集体建设用地（使用权）不能按照农用地价格的标准补偿，必须按非农用地的市场价格进行赔偿。不管城市规划区内还是城市规划区外，都应允许集体建设用地的存在，集体建设用地可以同国有建设用地一样出让其使用权。
（三）切实落实“被征地农民长远生计有保障”
借鉴海南陵水和三亚的做法，地方政府在征地时，必须留一定比例建设用地供农民长期使用，发展农民有稳定、长远收入的产业，切实实现被征地农民长远生计有保障。政府在项目资源的配置上要将有稳定、持续、较好收益的项目配置给被征地农民。在项目开发中，政府的采购制度要向农村集体组织倾斜。政府还要帮助农民完善经济组织结构，健全农村治理结构，保障全体村民长期、公平获得土地增值收益，以及将被征地农民纳入与城市职工同等的社保和养老体系。
