杨世海、李忠强，中国人民银行尚志市支行。
本文原刊于《黑龙江金融》2015年第2期，如需转载请注明出处，如需引用请核对期刊原文。
为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的精神，全面掌握尚志市土地承包经营权抵押贷款开展情况，中国人民银行尚志市支行组织相关人员对尚志市土地承包经营权抵押贷款开展情况进行了深入的调查。
一、土地承包经营权抵押贷款开展情况
2014 年，尚志市各涉农金融机构在人民银行的指导下，全力推进农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展。尚志市辖区已有哈尔滨银行和农村信用社两家金融机构开办了农村土地承包经营权抵押贷款业务，截至 12 月末，共发放土地承包经营权抵押贷款 1,160 笔，金额 10,666 万元。农业银行以“联保 + 土地承包经营权抵押”的形式发放土地承包经营权抵押贷款 1,699 笔，金额 5,090万元。
二、采取的主要措施
（一）人民银行采取的措施
1、积极向地方政府汇报取得支持。 2014 年以来，尚志市支行积极向市委、市政府主要领导特别是向主管财贸的副市长张兴国、主管农业的副市长郭超峰详细汇报了《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验金融改革方案》，讲明了开展土地承包经营权抵押贷款工作的重要意义，得到市委、市政府领导的充分肯定和大力支持。
2、及时制定下发指导意见。 为了全面做好土地承包经营权抵押贷款工作，尚志支行向市政府申报签发了《关于做好农民专业合作社等新型农业经营主体金融服务的指导意见》等指导意见并以市政府文件形式印发，积极引导各涉农金融机构立足尚志市农业发展现状，积极开展土地承包经营权抵押贷款业务。
3、组织召开经济形势分析会。6 月25 日尚志市支行组织召开了《“两大平原”金融改革方案》推进会，会上尚志市支行负责人带领大家认真学习了《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验金融改革方案》，要求各金融机构要认真领会金融改革方案精神，全力以赴、不等不靠，主动与当地农业和土地主管部门沟通，大力推进农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展。
（二）金融机构采取的措施
尚志市各涉农金融机构不等不靠，积极与农业和土地主管部门沟通，针对土地承包合同权属清晰的土地，给予发放农村土地经营权抵押贷款，土地已经确权并有土地经营权证书的在经管站进行抵押备案，土地已经确权只有承包合同但尚未办理土地经营权证书的在村委会进行抵押备案，待土地经营权证书颁发后再到经管站进行抵押备案，完善相关抵押手续。
（三）政府部门采取的措施
农业主管部门克服土地权属不清的困难，积极推进农村土地确权工作。尚志市土地确权工作 2014 年初已经开展，目前已发放经营权证 2.8 万本，颁证面积 42 万亩，争取到 2015 年年底将尚志地区 80% 的土地进行确权登记，确权颁证管理系统和档案信息管理平台以及相关配套制度也正在建设中。
三、土地承包经营权抵押贷款业务运行模式
哈尔滨银行尚志支行和尚志市农村信用社对拟抵押的土地在发包方村屯显著位置公示 5 天，在确定拟抵押的土地没有任何争议后，与村委会和借款申请人及土地抵押人根据当地实际情况对所抵押的土地进行合理估价，并签定《土地经营权抵押登记申请书》，同时与土地抵押人及抵押物共用人签订《农村土地经营权抵押承诺书》。客户凭《土地经营权抵押登记申请书》到所在乡（镇）政府经管部门进行登记，当地村委会和经管部门建立登记台账，对已抵押的土地逐笔进行登记，并由当地经管部门开具《农村土地经营权抵押他项权登记证》。金融机构凭《农村土地经营权抵押他项权登记证》到乡（镇）政府经管部门进行核保，发放土地承包经营权抵押贷款。农业银行尚志市支行以“联保+ 土地承包经营权抵押”的形式发放贷款。
四、取得的主要成效
(一) 缓解了农民缺乏抵押担保物的贷款难
今年初，哈尔滨银行尚志支行为尚志市庆阳镇驿马河村农民崔勇用 560 亩水田 13 年经营权作抵押，成功发放第一笔200万元土地承包经营权抵押贷款；尚志市三阳农村信用社为农户毕成江用759 亩五荒旱田 13―40 年经营权作为抵押，发放土地承包经营权抵押贷款 100万元。有效缓解了农民缺乏抵押担保物的“贷款难”问题。
(二) 拓宽了金融机构业务范围
用丰富的农村土地资源作为抵押物，为金融机构提供了新的发展空间，为各金融机构带来了新的利润增长点。
(三) 推动了农业规模生产经营
农村土地经营权抵押贷款额度相对较大，期限也较长，能够满足新型农业主体扩大再生产的资金需求，从而推动土地流转加速，推动了农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的发展，有力的支持了有一定规模的种养大户成立家庭农场，鼓励并支持农户以土地承包经营权作价入股农民专业合作社，通过流转土地等方式，扩大生产规模。
五、存在的主要问题
（一）农村土地承包经营权抵押缺乏法律的有效支持
根据现行《担保法》和《农村土地承包法》有关的规定，当前的土地承包经营权是原则上禁止设立抵押。例如，《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”；而《物权法》第 184 条明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。农地的所有权、承包权、使用权、收益权等各项权利共同组成了农地产权。农地使用权的抵押受到限制，承包人获得信贷支持的能力就较低。
（二）县域农村土地承包经营权价值不易评估
农产品价格长期偏低，农村土地收益难以确定，农村土地承包经营权价值评估起来具有一定的难度。由于土地经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，受自然条件、生产经营项目等因素影响较大，也就很难对土地经营权的实际价值做出准确判断，估价普遍低于土地经营权实际价值。另外，缺乏专业的评估机构和健全的价值评估制度，农村土地承包经营权的价值确定，存在较大的难度，到底由谁评估、如何评估、参照标准以及公正性等事项随意性很大，这使得土地经营权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定。最终确认的价值公允性难以让农村土地承包经营权所有人与贷款银行同时接受。
（三）政府配套设施不完善，开展抵押贷款业务举步维艰
一是政府职能部门没有建立市、乡、村三级信息发布、登记备案、土地流转交易等服务平台；二是政府财政没有安排专项资金作为注资贷款风险补偿基金，对贷款损失难以风险补偿。三是监督管理机构不健全，在深入推进农地经营权抵押贷款工作的过程中，政府、相关职能部门、金融机构相互服务、相互融合难以到位。
（四）农村土地流转手续不规范，存在大量纠纷隐患
当前农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。许多只是口头协议，即使私下有文字协议也不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。一些地方的村组织直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，一旦发生自然或市场风险，村组织将承担较大的经济风险，也容易产生纠纷。
四、相关建议
（一）修订完善土地相关法律制度
我国关于土地承包经营权的规定散见于多部法律中，存在许多不完善之处。相关部门应进一步加强农村土地的法律框架建设，完善土地法规，出台较为全面的农村集体土地流转管理办法，进一步明确规定农村土地承包经营权的可抵押性。如修订《担保法》的规定，允许土地承包经营权设定抵押，修改《农村土地承包法》的规定，明确土地承包经营权可以设定抵押。
（二）加快土地承包经营权流转市场建设
一是健全土地承包经营权登记制度，由乡（镇）土地管理部门进行登记，县级土地管理部门统一发放《农村土地承包经营权证书》。在办理农村土地承包经营权抵押贷款业务时，则一律由县级土地管理部门负责登记并办理经营权转让相关手续。二是加强土地承包经营权流转的市场中介组织建设，建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司，为土地承包经营权的流转提供服务。三是加紧建设规范化的农村土地交易机构，包括专业从事农村土地权利交易的代理机构、专业的农地产权交易场所，减少交易成本。
（三）不断完善农村土地承包经营权价值评估
一是尽快建立全省统一的农村土地估价体系，实现农村土地价格统一管理，为发展农村土地承包经营权抵押贷款业务创造良好的外部环境。二是制定“农村土地经营权价值评估办法”，引入中介机构对农村土地经营权抵押价值进行评估，合理确定农村土地价值。有关政府部门应组建独立的土地流转评估中心，自主经营。三是建立农村土地评估专业人才培训认定制度，通过严格的专业培训及资格认证机制，提高专业评估人员的业务素养，规范土地承包经营权价值的评估，为银行业机构开展农村土地承包权抵押贷款创造有利条件。
（四）加快培育农村市场主体
增强对流转土地的承接能力一是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。二是大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。既发展松散型的农村专业协会，又鼓励发展紧密型的农民专业合作社；既发展生产服务型的专业合作组织，又鼓励发展生产加工销售结合型的专业合作组织。
