陈跃，西南大学政治与公共管理学院教授。
欧书阳，西南大学政治与公共管理学院副教授。
本文原刊于《农村经济》2011年第9期。
摘要：统筹城乡发展是我国经济社会发展的客观要求,也是建设中国特色社会主义和全面实现小康社会的必由之路。统筹城乡发展是户籍制度改革的基本目标,户籍制度改革是实现城乡统筹发展的决定性因素。重庆市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区, 2010年6月启动全面户籍制度改革。本调查报告通过对转户农民工群体的实地走访调查,在掌握大量第一手资料的基础上,分析重庆此次户改的经验及存在问题,并提出相关对策建议。
关键词：重庆市；统筹城乡；户籍制度改革
统筹城乡发展是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发,针对工农业、城乡发展不协调和城乡二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾而作出的重大决策。2007年6月,国家正式批准重庆、成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区。此后,重庆市委市政府根据国务院2009年下发的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》的精神,制定了《重庆统筹城乡综合配套改革试验总体方案》,并获国务院批准实施。
方案指出重庆统筹城乡综合配套改革重点围绕三条主线推进:一是城乡经济协调发展,缩小区域差距;二是以户籍制度改革为突破口,建立和完善促进城乡和谐发展的现代社会管理新机制;三是形成以城乡公共服务均等、共享为前提的新的政府公共服务供给新机制。其中,城乡经济协调发展是基础,户籍制度改革是关键,政府公共服务供给城乡均等相关制度的构建是核心。由此可见,户籍制度改革是城乡统筹发展的重要决定因素和实现路径,城乡统筹发展是户籍制度改革的目标。
一、调查的基本情况
为了及时全面了解重庆市统筹城乡综合配套改革推进的基本情况,尤其是重庆这次以农民工为突破口的户籍制度改革方案是否科学,广大转户农民工对户改的基本态度,制度设计是否符合农民利益、符合国情市情,户改推进过程中农民权益是否得到切实有效保障等方面的具体情况,摸清户籍制度改革实践中所遇到的问题及难点,归纳总结带有一般规律性的经验, 西南大学“统筹城乡发展与户籍制度改革”课题组深入实际,开展了此次调查。
本次实地调查选择了重庆市渝中区、九龙坡区、北碚区、合川区、永川区、垫江县六个涉及农民工转户较多、用具有典型性的区县作调查主要区域。共发放问卷1000份,回收问卷888份,问卷回收率88. 8 % ,有效问卷率9 9%。问卷回收后,经过整理,运用S PS S ( 1 7. 0版)对数据进行统计分析处理。
二、调研的主要内容
1.对户改政策的理解和支持
(1)户改意义重大,群众衷心拥护。总体上看,户改得到了广大农村居民及农民工的认同和支持。调查中,大多数人表示我国现行的以城乡不同管理体制为基础形成的二元户籍管理制度,赋予城市户籍诸多的社会待遇,并严格限制相互转换,由此所造成了巨大的城乡差别。广大农民工城乡巨大差异有深刻体会,认为在经济收入、社会保障、子女受教育的环境三方面差别最大。重庆户改的最终目标是要实现市域内户籍合理转移,逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的户籍制度体系,具有重大意义。90 %以上的被调查者都表示,户改能改善农民生活条件、促进城乡协调发展、加快城市化进程和促进社会公平。49.5%的人表示坚决支持和比较支持户改,居多数,而明确表示反对者仅占6.3%。
重庆市从2010年8月全面启动该项改革以来,整体推进比较顺利也印证的这一结论。据统计,到2011年3月份,总计超过160万农民工顺利完成了户籍转换,成为了既居住在城市、工作在城市,也拥有城市户籍的真正的城里人。
(2 )户改方案合理,切实可行。重庆户改重点是在城市里有相对稳定工作,且在城市生活时间较长的农民工。重庆这次户籍制度改革,绝不是简单的户口登记簿改写,也不仅是简单的身份转换,核心是农民工城镇权益的赋予。因此,重庆市户籍制度改革方案规定,农民工及其新生代一旦转户,就一步到位地享有与城镇居民完全同等的就业、医疗、养老、住房、教育等社会待遇。就业方面,政府将转户农民工直接纳入城镇就业服务体系,以政府购买的方式让其接受免费技能培训,并在政策上大力扶持其自主创业;医疗、养老保障方面,转户农民工将与城镇居民一视同仁,实现全覆盖;住房方面,通过加快保障性住房建设,确保转户农民工居有定所;教育方面,实现转户农民工子女就近入学,与城镇孩子同等接受国民教育。这样的一揽子政策设计,使转户农民一步到位“穿上五件衣服”。总体来说,户改方案设计符合重庆客观实际,得到了转户农民工的认同。
2.对户改政策与执行的忧虑和担忧
调查中我们了解到,虽然转户对象都非常赞成户改,但他们对政策的落实却心存疑虑:
( 1 )担心合法权益无法保障。群众普遍关心政策设计中所承诺的转户农民就业、养老、医保、教育、住房等权益能否真正落实,尤其是养老、子女教育和住房保障。调查走访中,农民工反复地询问这几个问题,关注之情尤为迫切,甚至有部分农民工过激地认为转调户是政府在骗他们退出农村承包地、宅基地、林地,害怕转户后相关权益得不到落实,会沦为生活无着、居无定所的城市游民。
(2)担心被强迫转户。户改政策设计虽然强调尊重群众意愿,但仍有部分群众担心在户改过程中,自己转户的自由选择权得不到应有尊重,而是采取直接或变相强迫的方式。尤其是在校大学生群体中这种担忧更甚,因为在推进过程中,确实存在部分学校违背自愿原则,将转户与学业挂钩,变相强迫学生转户的现象。
(3)担心政府承诺无法兑现。调查数据显示,大多数人对政府在户籍制度改革中的承诺全部兑现并不抱太大的信心。认为一定能兑现的仅占6. 7% ,部分能兑现的占36. 9% ,认为能很少兑现,甚至完全不能兑现的相加达到了35. 7 % ,要是加上选择“不好说”的人数, 则共有56. 3 % ,已超过半数。随机访谈中,许多群众直接表明对政府及官员不信任,对政府兑现户改承诺信心不足,甚至有人认为区县贪官太多,会挪占户改中给予农民的补偿款。
( 4)担心无法顺利融入城市生活。与14 . 4%的受访群众表示转户后能“很容易融入”城市生活相比,有超过七成的人表示“有一定困难,需要过渡期”、“需要社会辅助”或“无法接受”。随访中,部分群众表达了对转户后融入城市生活的担忧。首先是基本生活条件,在受访者认为落户城镇后最担心的问题中,居前四位的分别是住房、就业、日常生活成本和养老问题,占比分别为3 5. 5%、2 5. 1%、18. 6 %、11 . 1%。其次是文化和生活方式的差异,城乡间意识、文化、生活方式的差异巨大,加大了他们转户后融入城市的难度。现实生活中部分市民的偏见和歧视也让他们对转户后的城市生活顾虑重重。例如转户后殡葬方式从土葬转化为火葬,不少调查对象表示难以接受,甚至明确反对。
3.对“户改”政策和执行不理解和反对意见
在本次调研中,也有不少被调查对象对重庆市此次户改政策表达了不理解,甚至反对的意见,这些意见主要集中体现在涉及到转户农民工具体权益的三大方面:
( 1)在转户方式上。政策设计中强调不搞强迫命令,不搞“一刀切”,符合条件的农民工,既可以选择转为城镇户籍,也可以选择维持农村户籍;既可以个人转户,也可以整户转户,完全由农民工自己说了算。而在具体执行中,农民工总体上反映户改中各级政府、各部门还是能真正按照要求,遵从自愿原则,稳步推进。但难免有些单位为了完成转户指标和任务,执行过程简单化,变相强迫和搞一刀切。
( 2 )对转户农民土地的处理上。政策要求不以退出农村宅基地和承包地为转户前提,对于转户农民工自愿退出土地的,将土地所有权和使用权分离,允许错位、错时退出。既可以一起退出,也可以分开退出;既可以保留收益权和经营权,也可以保留收益权、流转经营权。转户农民工通过三五年城市生活的逐步适应,随着对农村土地的依赖逐渐减弱,当认为不再需要时,即可毅然决然地退出。但在实际执行中,户籍制度改革操作执行人员更多的是简单化处理,要求在转户时退出土地,并以此作为纳入城市养老保险和医疗保险的前提条件。
( 3 )在土地收益的处置上。政策规定转户农民工对土地收益拥有完全的自由支配权,或用于城市住房购租投入,或为老年人和自己购买养老、医疗等社会保险,或作其他用途。而在实际执行中,也有部分地区和部门只允许转户农民工将土地收益用于转户后购买养老保险和医疗保险。
4.对“户改”政策与实践的期望和要求
户籍制度改革是惠及千家万户农民的大事,广大群众对重庆这次户籍制度改革都非常关心。这次调研中,广大群众也对改革表达了许多期望。
期望之一,户籍制度改革中农民应享有的各项权益得到切实保障。希望户籍制度改革能真正带给他们实惠,转为城市户口后能使经济生活条件得到更大的改善,获得更多就业机会,获得更好的社会保障,子女获得更好的教育条件和机会。
期望之二,提高补偿标准,公开补偿政策及政
策实施各环节,杜绝贪腐挪占,各项补偿能足额落实到农民手上,让农民脱下农村“三件衣服”后所获得的补偿,在换穿上城市“五件衣服”后能有节余。
期望之三,将户改政策具体细化。多宣传讲解,让农民对户改政策更清晰了解,对农民不骗、不哄,实事求是地解决转户农民的现实问题。
期望之四,尊重农民意愿,不定转户指标,不搞强迫。
期望之五,户改后能及时制定各项配套政策措施,兑现退地补助、退房补助、购房补助及公租房的实施办法,增强群众对政府及相关政策的信任感。
三、进一步完善“户改”政策和制度的意见和建议
户籍制度是国家行政管理的一项基本制度。我国现行户籍制度从1958年实行以来, 已历50多年风雨,随着国家经济社会的发展,其缺陷显而易见,户改呼之欲出。近几年来,全国各地都在探索户籍制度改革,但步子迈得都不是很大,大多采取“渐进式”方式推进户改。像重庆这样全面的、大规模的户改,在全国还是绝无仅有的。为顺利推进重庆市户籍制度改革,为重庆市经济社会发展奠定更坚实的基础。基于对本次调研数据的分析研究,提出如下政策建议:
1.强化法规体系建设,做到有法可依
户籍制度改革是我国社会管理改革中最难、最坚固的堡垒,要顺利攻下这一堡垒,决非一蹴而就的事。由于户改牵涉面太广,利益博弈中难以求得各方利益的平衡点,所以各地的改革探索至今收效不大,究其原因就是我国还未形成一部适应新形势下的、全国统一的户籍制度管理法律。
对于户籍制度改革,在国家层面已经有清晰表述。2010年5月31日,《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中指出,全年经济体制改革的重点领域共11个。“深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度”成为重点改革的领域之一。2 010年6月6日,经党中央、国务院批准发布的《国家中长期人才发展规划纲要( 2010～202 0年)》中也明确提出要“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。现在关键是如何将这一户籍管理制度通过国家法律的形式上升为国家意志。
重庆市户改是在没有国家相关法律法规支撑的背景下进行,这加大了改革的难度。好在中央政府对重庆市户改明确表示支持。为保证户改顺利进行,在改革推进的过程中,应尽快通过地方立法的形式,整合已有户改执行办法,制定出台重庆市户口登记及管理的相关规章办法,核心应围绕取消现行户口登记中农村和城镇户口的划分,剥离户口中不平等的社会待遇,建立全市统一的户口登记管理制度,恢复户口只作为人口登记的单一功能,逐步实现政府引导、市场调节,城市、城镇、乡村相对自由迁徙的人口登记管理制度。
2.优化方案设计,确保群众合法利益
在调研中我们了解到,在重庆务工的农民工中,非重庆户籍的占了很大比重。这次重庆市户籍制度改革方案设计中,具有转户资格的仅仅是拥有重庆市户籍的农民工,大量长期在重庆生活工作的非重庆户籍的农民工被排除在外,这部分人成了户改的旁观者,总归是方案设计的一个缺陷。若要立即将这部分非重庆户籍的农民工纳入户改,涉及面更广,改革难度会更大,一时之间也不现实。但随着户改的深入,特别是随着“人口红利”的逐步消失、“刘易斯拐点”的出现,为确保重庆经济社会快速发展对劳动力的需求以及社会稳定,这个问题迟早都是要面临的。为此建议,在户籍制度改革推进过程中,在政府财力许可的条件下,应在不同阶段适时调整户改方案,将所有在重庆生活和工作、且有转户意愿的农民工,只要符合条件,全部纳入户改范围,这对于支撑重庆经济长期稳定发展具有基础性作用。
3.拓展宣传渠道,确保户改政策妇孺皆知
2010年8月15日,重庆市在全国率先启动大规模的户籍制度改革,目标是让1000万农村人实现城市梦想,真正享受到与城里人同等的市民待遇。近期目标是要在两年时间里, 实现300万户的转户目标,可以说是时间紧任务重。户籍制度改革是社会改革的难攻堡垒,事关群众的切身利益,涉及面广,政策性强,需要较长的政策宣传发动的时间,做好物质和精神方面的准备,充分地让广大农民工了解、理解户改政策,还要让他们对户改政策有一个了解、吸收、消化、认同接收的过程。截至本次调研,重庆户改已历时半年有余了,但广大群众对户改政策的了解还远远不够。宣传过程中,由于具体工作人员存在对政策理解不够透彻、责任心不强等原因,在对政策的宣传解释工作存在方法简单、态度生硬、解释不准确甚至有重大偏差等问题,引发了群众的疑虑和不信任。这可能造成原本有转户意愿的群众改变初衷,也不利于争取还持有观望态度的群众,更有可能使对户改有抵触情绪人更加反对, 进而阻碍下一阶段户改工作的持续推进。在今后一段时间里,仍要将户改政策的宣传作为工作的重点之一,让户改政策真正做到“家喻户晓,妇孺皆知”,让政策真正深入百姓心中。
具体来说要做到:一、突出宣传重点,准确把握政策要点,把转户群众最关心的利益问题作为宣传和释疑解惑的重点和难点;二、加大宣传投入,精心组织宣传队伍,增强宣传责任心,责任到单位到人,定点包片开展宣传动员工作;三、筹划好宣传方案,创新宣传方式, 在现有的新闻媒体宣传、标语宣传、印发宣传材料等方式的基础,更多地采取设立定点政策咨询站、座谈会、走家串户释疑解惑、典型带动、现身说法等方式,不厌其烦、深入全面地宣传户改政策信息。让全社会都能了解户改精神和政策,让所有符合转户条件的转户群众都能理解、接受户改政策和操作流程。
4.巩固户改成果,促进户改稳定推进
重庆率先在全国全面启动户改半年多时间来,总体推进顺利,已经有160多万农民工顺利转户,整体转户状况良好。如何让已转户群众能在城市里住得稳,不回流农村,给还未转户的目标群体树立先行范例,是顺利推进下阶段转户工作的一个重要抓手。调查中,我们了解到多数农民工落户城镇后最担心的问题之一是住房问题。城市里的高房价让不少原本就拥有城市户籍的人都“望房兴叹”,何况是转户入城的农民工,他们中8 9. 3%的人年收入都在2万元人民币以下。因此,如何解决好转户农民工的城市住房问题是已经转户入城的农民工能否进得来、稳得住一个关键点。户改正式启动前,重庆市政府发布的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》(渝府发[ 20 10] 6 1号)中,公租房面向的对象为符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。一般公租房租金会比市场价低20%～30% ,这对于那些刚毕业参加工作,没有积蓄但月收入较高的大学毕业生来说是合适也具有有较大吸引力,但对于这次转户入城的农民工来说,也将是不堪重负的。此外,保障性住房中的廉租房,租金相对较低廉,但这主要是针对城市里低收入群体,并不包括转户农民工,且数量也有限。对于两年中实现300多万转户农民工家庭来说,这两项保障性住房是不能解决实际问题的。
建议借鉴城市建设中征地拆迁集中安置房建设经验,专门针对转户农民工,采取建设集中安置房的办法予以解决。这种集中安置房采取政府出大头、农民出小头的办法筹集建设资金。这种政策安排,可以吸引农民工转户时即通过用退出农村土地所获补偿来支付自己应付部分来获得住房基本保障,这样既可以让农民转户时能顺利脱下“农村三件衣服”,也可以使转户农民工转户后即获得住房保障,解决了稳定的居所,推动户籍制度改革顺利稳定推进。
5.改进工作方式,构建高效服务机制
在调研中我们发现,户改工作在顺利推进的同时也存在一些工作方式方面的问题需要及时改进。户籍制度改革牵涉到广大农民的切身利益,事关重大,必须把工作做实做细。例如,农村土地承包经营权和宅基地使用权都是农民的合法财产权利,在推进户籍制度改革过程中,一定要确保转户农民这些合法权益不受损害。农民工转户后,是否退出土地,要坚决执行自愿的原则,不能采取任何形式的强迫。特别是执行过程中,基层干部不能因为要完成任务指标而采取简单粗暴的做法,强迫农民转户。政策设计中规定的农村土地自愿、有偿、弹性退出的机制,并设置3～5年土地退出过渡期,还同时保留与农民身份相关的计划生育、与土地相关的种粮直补等权益。重庆户改不以农民的土地换城市户口,不以农民的土地换城市保障,不以农民的土地换城市待遇,这既是重大的理念创新,也是重大的实践创新。要在推进的过程中得切实贯彻执行,要加大户改的执行监督,防止基层干部挪用挤占户改中农民应得的补偿及相关收益。
6.完善配套措施,免除群众后顾之忧
现行户籍制度是1958年颁布实施《中华人民共和国户口登记条例,在长期实践过程中,已形成了依附于户籍制度之上的,包括人口社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训、军人安置等方面的管理制度。因此,户籍制度改革不亚于一场深刻的社会革命,也是一项复杂的系统工程。各项相关配套政策及措施,对于户籍制度的顺利推进显得尤为重要。具体来说,与户改相配套的政策落实主要有三大方面:
第一是社会保障政策的配套。对于超过四成群众最为关切的社会保障方面,主要有两大保障,一是养老保险,二是医疗保险。作为此次户改三大配套办法之一,重庆市政府发布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法(试行)》(渝办发[ 201 0] 2 02号) ,明确了转户群众交养老保险和医疗保险的具体办法。
第二是就业政策的配套。在调研中,农民工反映这是户改中落实得最不尽人意的。建议各级政府统筹安排,采取政府购买的方式,对所有需要且愿意培训的转户群众,尤其是农民工进行统一的就业培训,并真正做到一对一帮助转户农民工就业,最终实现安居乐业。
第三是教育政策配套。虽然政府已经表态只要转户农民工愿意,其子女就能与城市居民子女一样就近入学。但事实并非如此,转户农民工子女入学仍面临许多现实问题,除能否顺利转入外,还要担心转学后的适应以及如何避免歧视。因此,有关部门有责任切实帮助转户农民解决以上实际问题,免除他们转户的后顾之忧。
7.加快城乡公共服务均等化供给,实现城乡生活有区别但等值
长期以来,在公共服务的供给上,我国实行的是城市倾斜政策,再加上二元户籍捆绑,由此造成了城乡生活的巨大差距。现在包括重庆在内进行户改的基本路径,都是通过把已经入城生活和工作的农民工转为城镇户籍,并赋予与城市居民同等社会待遇。我们认为,这是解决农村剩余劳动力出路,促进城市化发展的必由之路,但不是消除城乡居民不平等,消灭城乡差别的根本之策。重庆在实施户籍制度改革的同时,应该加大政府对农村建设的投入,统筹兼顾,在公共服务供给上真正做到城乡均等化,以此改善农村生活条件,实现城乡生活不同但等值目标。一旦这一目标得以实现,剥离依附在户籍上的各种社会待遇就会水到渠成,户籍制度自然就恢复了其单一户口登记的功能,城乡不同的二元户籍管理制度都会真正寿终正寝,从而在根本上实现城乡统一登记的户籍管理体制。
