李强，上海交通大学农业部都市农业 ( 南方) 重点实验室博士后。
周培，上海交通大学农业与生物学院教授、博士生导师。
本文原刊于《经济体制改革》2011年第6期。
自2004年以来中央一号文件连续8次锁定“三农”问题，这不仅显示了“三农”问题是全党工作的重中之重，更说明了“三农”问题的复杂性和艰巨性。我国的经济体制改革始于农村，经过30年改革开放，尽管农村也发生了翻天覆地的变化，但农村和城市发展所呈现的巨大反差却是不争的事实。在工业已经可以直面国际激烈竞争的时候，农业依旧构筑于小农经营基础之上。而小农经营又植根于当前的农村土地制度。2008年10月，党的十七届三中全会前，各方面对下一步农村改革的议论集中在土地制度上。对此，时任中央农村工作领导小组办公室主任的陈锡文认为:“这么多人关心中国农村的土地制度，第一说明它非常重要，第二说明现行的土地管理制度确实存在缺陷，需要继续改革和完善”。［1］事实上，自农村土地家庭承包制度建立以来，作为农村土地制度的核心，土地流转问题就成为理论界讨论的热点问题。
一、土地规模化经营的争论与农地流转的必要性
1．土地效率概念的模糊引发土地规模化经营的争论
在农村土地是否应该进行规模化经营这一问题上，学者们的观点并不一致。主张应当进行规模化经营的主要基于效率源于规模化这一基本经济学理论的思考。贾生华、张宏宾在研究德国农业时发现，1987年德国净产值超过25万马克的大型农业企业与净产值规模小于1万马克的小型农业企业相比，劳动生产率高出10. 8倍，土地生产率高出1. 46倍。［2］刘玉铭和刘伟利用1952-2005年黑龙江国有农场垦区的数据对土地规模经营和农业产出的关系进行了分析，他们认为在国有农场垦区土地规模经营有助于农业总产出的增加。［3］对规模化经营持谨慎态度的学者主要有两类，一是主要从土地的社会保障功能出发，认为规模化不适应我国人多地少的国情;另一类主要认为，农业效率与规模化没有必然的联系，规模化缺乏有力的证据。世界银行对肯尼亚小农场和大农场的对比研究发现，规模在0. 5公顷以下的农场的每公顷单产是规模8公顷以上农场的19倍。在印度，规模在2公顷以下的农场的每公顷土地收入比规模在10公顷以上的农场高出1倍多。
在巴西，规模不到1公顷的农场每公顷土地纯收入比规模在1～10公顷的农场高出几乎两倍;比规模在200～2000公顷的农场则高30倍。［4］许庆等研究表明，土地细碎化与农民的总收入水平呈正相关关系，同时，土地细碎化还有利于农民收入不平等的缩小。［5］应该说，仅仅从单位土地的粮食产出效率角度谈规模化是否必要，的确是一个难以下结论的问题。但如果从发展现代农业和农业经营者收益的角度讲，土地规模化的必要性几乎是不证自明。
2．农业现代化和农民市民化要求土地有效流转
现阶段由于农地细碎化，经营农业与进城务工的巨大收益差距促使大量青壮年农民离开农业，而农业生产主要由妇女和老人来维持。这不仅无法使土地为其经营者带来社会平均收益，也无法促进现代农业产业的发展。以下三大趋势要求农村土地必须平稳有效的流转。第一，随着农业国际竞争的加剧，农业现代化、标准化、农产品安全等问题要求农业经营的规模化。第二，随着城市居民收入的快速增长，土地细碎化条件下农业经营者收入的提高空间非常有限，城乡居民收入差距的扩大将难以保障农业经营者队伍的稳定。要稳定农业生产，土地规模化经营是必须的。第三，随着越来越多的农民实现非农就业，农民工二代、三代将来在土地细碎化状况下经营农业的可能性已经很小了。土地如果不能有效流转，土地抛荒和粗放经营将越来越普遍。
实际上，促成土地规模化经营的必要手段――土地流转并不为现行法律政策所反对，甚至被鼓励。1984年的中央一号文件在讲延长土地承包期的同时，提到了鼓励耕地向种田能手集中; 1993年的中央11号文件在要求将土地承包15年到期后再延长到30年的同时，提到允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权; 2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》，用专节共12个条款讲怎样依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。
二、农村土地流转困境:多目标下的两难选择
2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台前，有媒体把农村土地制度改革叫作第三次土改，说是要试行土地的私有制，推行土地的自由买卖等等。尽管后来《决定》并非如此，而是在提出要建立健全土地承包经营权流转市场的同时更强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。但这也反映了一个基本事实，在现行的制度框架下，尽管农村土地流转不被反对，甚至被鼓励，农村土地流转市场并没有很好地发展起来。而农村土地流转滞后的原因，一般都将其归结为土地权属不清导致交易成本过高。尽管西方主流学术界提出的“土地私有化+流转市场化必然导致农业规模经营”的思想在国内有不少的支持者，但温铁军认为，这一思想不足之处在于缺乏发展中国家和东亚国家的经验依据。印度、孟加拉、印尼、墨西哥、巴西等发展中的人口大国按照西方理论逻辑践行“土地私有化+流转市场化”的结果，无一不是贫富两极分化，农村贫困地区游击战，城市贫民窟黑帮泛滥，甚至走向恐怖主义。［6］丁关良认为，我国的土地承包经营权流转的目的是在农村土地用益物权制度下土地实现适度规模经营，不是实现土地私有化性质的土地(所有权)兼并型规模经营。［7］事实上，不得不承认，现阶段土地流转滞后，土地资源优化配置受到制约是一个事实。作为土地的供方，由于所支配土地面积过小，同时又有对失去土地的担忧，单个农户对于土地流转难以有所作为;村集体组织受制于大量利益独立的农户，也不能有所作为。作为土地的需方，规模化经营者面对大量细碎土地的支配者，巨大的交易成本使他们对土地流转望而却步。因此政府的推动作用极其重要。但基于土地流转可能损害农民利益和农业生产的担忧，政府在农村土地流转这一问题上非常谨慎。所以，土地流转滞后在很大程度上源于下面两种两难选择。
1．农民生存保障与土地规模经营的两难选择
土地规模经营至少有三大价值:第一，更好地利用现代科技发展现代农业产业，以提升我国农业国际竞争力;第二，较大幅度地提高单个农业经营者的收入，以市场的方式稳定和吸引农业经营者，从而稳定农业生产;第三，最大限度地降低土地细碎化下的土地抛荒和粗放经营现象。但普遍的土地规模经营所带来的最大问题在于大量农民无地可用。尽管大多数青壮年农民事实上并没有经营农业，但其有限的持续非农就业能力和极不完善的社会保障导致他们难以融入城市，从而农村和土地仍然是他们能够在外闯荡的基础和生存之根。
基础和根的存在是农民遵守社会秩序的前提，因此，土地细碎化以牺牲土地效率和较低的社会成本保障了社会稳定。
2．农业生产保障与土地经营效益的两难选择
单纯从土地效益来看，土地的非农用途会比农业用途的效益高。但土地用于非农业对土地规模、技术和资本都有较高的要求，也就是说，即使土地用途管制不严，土地细碎化加传统农户也难以将土地用于非农业，而土地流转将大大增加土地非农化的风险。作为人口大国，粮食及其他重要农产品保持较高的自给率非常重要，因此，土地用途的非农化正是政府对土地流转的另一个担忧。
三、农村土地流转必须坚持的原则:以农为本，兼顾效率
很显然，构建既能保障农民生存利益和农业生产，又能实现土地高效利用的土地流转机制是当前“三农”领域内的一个重要而又紧迫的问题。农业现代化和农民市民化要求农村土地平稳有效流转，但必须坚持以下两个原则。
1．以农为本，农业和农民是社会稳定之基
尽管农业在国民经济中的比重越来越小，但由于农产品成本的基础性(通过劳动力成本和原料成本来影响国民经济)，农业在国民经经济中的基础性地位并没有改变。2007～2008年猪肉价格飙涨对通货膨胀起了巨大的推动作用，就是一个典型的例子。农民既是人口的主体部分，也是劳动力的主体部分，所以农业和农民的稳定仍是社会稳定的基础。如果土地利用效率的提高，仅仅增加了土地经营者的收入，而损害了社会稳定，那么这种效率的提高又有何价值?因此，农村土地流转必须以能够保护农民的生存利益和农业生产的稳定为前提。在土地流转中贯彻这一原则主要表现为两个方面的要求:第一，对农民来讲，土地流转必须是完全自愿的，也就是说土地流转的具体方案应当是农民基于各种利益权衡而作出的理性选择。更具体地讲，土地流转应当能够增加农民的利益，并且不会导致农民产生失去土地的担忧。第二，对农业来讲，土地流转必须能够使粮食和其他重要农产品的供给更加有保障。
2．兼顾效率，竞争与协作是效率之源
提高土地利用效率与发挥土地的社会稳定功能并不总是矛盾的。只要有合适的机制使各方都能够从土地效率提高中获益，那么前述的两难问题就可以解决。当然，土地效率的提高并不简单地就是土地经营规模的扩大。马克思的商品价值取决于社会必要劳动时间的观点告诉我们，竞争通过促进生产者采用先进技术和降低成本来推动社会生产力的发展;同时，马克思在分析相对剩余价值生产时认为，协作不仅提高了个人的生产力，也创造了一种生产力(集体生产力)。竞争从外部为提高生产力提出必要性，协作从内部为提高生产力提供可能性。竞争和协作是促进生产力发展的两个基本手段，是效率之源。农村土地流转要兼顾效率，也就是说，人们不能只是简单地扩大土地经营规模，更重要的是要将竞争和协作引入到土地经营中去。引入竞争，简单地讲就是要完善土地流转和土地经营中的市场机制。引入协作，就是要提高农业生产环节共同劳动的质和量，并延伸农业产业链条，农业产业化就是引入协作的一个典型例子。
四、农村土地流转的突破路径:以土地三权分立实现保障与效率双赢
现阶段，以农业用途为目的的农村土地流转主要通过两种方式进行:一种是个别农户之间私下进行的没有正式合同的流转，主要是个别农户因外出务工，无暇顾及土地而赠送或转包给其他农户。这种方式交易成本低，但很难引致规模经营。另一种由涉农企业和较大数量的农户签订正式合同，以支付一定租金和提供一定就业机会而获得一定时期的土地使用权。这种方式有助于规模经营，但企业要面对大量利益独立的农户，并且企业经营波动性大，导致在合同签订和合同执行过程中具有极高的交易成本，使这种流转方式不具有普适性和推广价值。
那么，什么样的土地流转既能促进土地规模经营、提高土地利用效率，又能保障农民利益和农业生产，还具有交易成本低、易于推广的特点呢?笔者认为主要可从以下两个方面入手。
1．破除困境的关键在土地三权分立与土地流转业务专门化
现阶段土地流转方式之所以交易成本高，原因主要有三点:第一，土地具体权属不清，谈判成本高，后续纠纷多;第二，一对多的谈判模式，利益协调难度大;第三，规模化经营者经营不稳定，合同执行的风险大。并且这种谈判对于规模化经营者来说大多数情况下是一次性的，巨额交易成本不能通过模式的复制被摊薄。对此，有些学者提出了通过土地私有化来降低过高的谈判成本。但一些发展中国家的经验告诉我们，土地私有化可能会造成并加剧整个社会的两极分化。实际上，在现行法律政策的框架下，通过以下两个办法既能保护农民和农业利益也可极大地降低交易成本。
第一，土地所有权、承包权和经营权分立，并清晰划分每种权利的具体界限。土地流转中的纠纷多致使交易成本高，而纠纷多的原因主要在于土地权属界定不清。土地权属界定的一个基本思路就是实施土地三权分立。土地所有权为农户公共利益而设，并基于此形成集体谈判力;土地承包权为农户独立收益而设，承包权包括除所有权以外的所有处置权利;土地经营权是由承包权分离出来能够独立存在的为土地高效利用而设。三权分立主要特点在于承包权和经营权分立，土地流转只是流转经营权，这样既保持承包关系不变，以消除农民对失去土地的担忧，土地又能高效利用。土地高效利用通过适当的分配机制既能保障承包权人获得不低于流转前的收益，又能使经营者有利可图。当然，在条件成熟的时候，具有资本化性质的承包权也可流转，但那应当是在非农就业的农民认为已经不再需要土地这个根的时候。
第二，组建专门经营农村土地流转业务的经济组织，以专业化、规模化运作降低土地流转中的交易成本。专业化和经验可以降低交易成本，其原因在于边际交易成本递减，也包括某些固定成本随着交易次数增加被摊薄。这一规律在农村土地流转中的应用就是组建专门经营农村土地流转业务的经济组织。单个规模化经营者在土地流转中所形成的巨额交易成本，既无经验意义，其谈判中的固定资产也没有再次利用的价值。但如果在农户和规模化经营者之间有一个中介组织专门经营土地流转业务，一方面支付租金从农户手中获得土地经营权，另一方面将土地经营权转移给规模化经营者以收取租金。专业化的运作，经验和固定资产反复利用将极大地降低每次流转的交易成本。
2．根据产业类型实施多元流转模式
农村土地平稳有效流转的两个关键点是土地收益的大幅度增加和合理的分配机制。土地收益的大幅度增加是土地流转的价值所在，同时为多方共赢提供分配基础，合理的分配机制使多方共赢得以实现。其中土地收益的大幅度增加又是关键中的关键。由于不同的农业产业，土地规模经营所带来的收益增加情况不同，这要求实施多元流转模式，以保障各方利益。
第一，主要发展大田作物的土地流转模式。大田作物是农业中的重中之重，也是占用主要土地资源的产业。大田作物的规模化经营能够显著提高劳动生产率(节约劳动力)，但对土地产出率和总收益不会有太大的影响。大田作物的种植面积必须保证，而规模化经营又不能显著地提高总收益，并且节约劳动力对我们来讲并不是一个紧迫的问题。因此，对于需要发展大田作物的土地，为了增加实际经营者的收入而进行的土地流转，主要应当由国家对退出经营权的农户进行补贴(包括医疗、养老保险和最低生活保障)。由于大田作物不需要太多的固定资产投入，从而没有一次性流转大量土地以降低平均固定成本的要求。因此，发展大田作物的土地流转可采用农户逐个流转的方式，流转一户，国家补贴一户。
具体操作上，可由国家委托专业土地流转企业办理相关手续。
第二，主要发展养殖业和蔬菜园艺的土地流转模式。规模化养殖业属于资本密集型，对土地本身要求不高，但由于排泄物需要处理，如果和蔬菜园艺产业结合发展生态循环农业是一种较为理想的模式。养殖业和蔬菜园艺产业结合发展将能大幅提高土地产出率和总效益，这为保障农户承包权收益提供了可靠的基础。规模化养殖业和蔬菜园艺产业所构建的生态循环农业在基础设施建设和生产布局上需要对土地利用进行整体规划。这就要求土地流转要达到一定的规模，因此土地流转最好采用成片，甚至整村流转的方式。具体操作上，专业土地流转企业需要和相关涉农企业进行合作，在有明确的产业发展规划和稳定的市场空间的前提下对具有规模流转可能的农村区域进行整体流转，并实施土地整理和宅基地归并。流转后的土地经营模式，一般是由一个龙头企业和多个规模化经营者构成的产业协作体经营模式，龙头企业主要负责技术和市场，规模化经营者以自负盈亏的方式负责生产。这种整体流转，流出土地的农户一方面通过承包权获得稳定的租金收入，另一方面可以通过就地就业或成为规模化经营者。
第三，主要发展其他种植业的土地流转模式。除大田作物和蔬菜园艺以外的种植业大多和农产品加工业相联，较高的加工业附加值也能够为保障农户承包权收益提供可靠的基础。从产业链的角度来讲，这类产业是原料种植+加工的类型。其成功的关键在于加工业的发展与市场空间，对原料种植的要求主要是量，对土地是否连片要求不高。该模式的土地流转没有第二种模式的整体一次性流转的要求，但在流转的规模和时间上都比第一种模式要求高。具体操作上，专业化土地流转企业和相关加工企业取得联系后，土地流转企业通过采取积极的措施从某一区域一定数量的农户手中获得土地经营权，并将经营权流转给与加工企业签约的规模化种植者。
在农村土地资源优化配置的要求下和城市化进程不断加快的趋势下，农村土地平稳有效的流转越来越成为一个重要而紧迫的任务，而只要我们在把农民利益和农业生产放在首位的同时，努力寻找提升土地效率的路径，这一任务就一定能够顺利完成。
注释：
［1］江夏．专访陈锡文:准确把握农村土地制度改革的方向［N］．人民日报，2008-11-04．
［2］贾生华，张宏宾．农业产业化的国际经验研究［M］．北京:中国农业出版社，1999．
［3］刘玉铭，刘伟．对农业生产规模效益的检验――以黑龙江省数据为例［J］．经济经纬，2007，( 02)．
［4］韩俊．农村市场经济体制建设［M］．南京:江苏人民出版社，1998．
［5］许庆，田士超，徐志刚，邵挺．农地制度、土地细碎化与农民收入不平等［J］．经济研究，2008，( 02)．
［6］温铁军．我国为什么不能实行农村土地私有化［J］．红旗文稿，2009，( 02)．
［7］丁关良．土地承包经营权流转并不意味着土地私有化［J］．中州学刊，2009，( 04)．
