胡晶、郑宝华，云南省社会科学院农村发展研究所。
本文原刊于《云南社会科学》2011年第3期。
对于中国广大农村居民来说，耕地不仅是赖以生存的重要生产资料，而且是发展的重要物质基础，在很长一段时期内，还是维持生活的最后屏障。耕地对广大农户而言，不仅具有经济意义，而且具有社会意义。实行家庭承包责任制后，以耕地为主的土地资源在农户之间的互换、出租、转让、转包等情况层出不穷，已经成为完善家庭承包责任制需要认真对待的重大问题。但值得注意的是，由于耕地具有经济社会属性，而且不同地区、甚至不同农户家庭对耕地资源的依赖程度不同，所以耕地承包经营权流转存在明显的地区差别。正确认识这些差别并进行分类指导，对于加快和完善云南这样的欠发达地区的耕地承包经营权，具有重大的现实意义和深远的战略意义。
一、云南省耕地资源流转的特点
1.近年来流转速度加快，但区域之间不平衡。据有关部门统计，云南省2002年的耕地流转面积仅50多万亩，只占家庭承包经营耕地总面积的1%多一点。但近几年流转速度明显加快，2007年底达到了100.5万亩，占家庭承包经营耕地总面积的2.6%。2009年底，快速增加到254.1万亩，占家庭承包经营耕地总面积的6.5%。但值得注意的是，各地区之间耕地流转规模和比率有较大差别。在全省16个州市中，流转耕地面积占家庭承包经营耕地面积比例最高的是西双版纳州，达18.5%；而最低的是迪庆州，仅占0.7%，只相当于西双版纳州的3.8%。
流转耕地比重较高的州市具有如下特点：一是多数为平坝地区；二是多数为经济发展程度较高的地区。这验证了一个命题：耕地承包经营权流转需要以产业化发展为前提，或者说，产业化发展为耕地承包经营权的流转奠定了经济基础。但需要研究的问题是：如何通过耕地承包经营权的流转来提升产业化发展的规模和水平。对于像云南这样的欠发达地区来说，后者才应该是政策的主要目标。从各个州市流转耕地承包经营权农户占家庭承包农户的比例看，全省平均为5.7%。但各个州市之间也存在显著差别，最高的西双版纳州，为11.4%，正好是全省平均水平的两倍；最低的是迪庆州，只有0.1%，仅相当于全省平均水平的1.8%。
2.流转以出租和转包为主。在云南省2009年流转的耕地资源中，几乎有一半（49.9%）是以出租形式流转的；其次是以转包形式流转，占流转耕地面积的23.9%。这两项合计占流转耕地面积的73.8%。其余以转让、互换、股份合作及其他形式流转的只占26.2%。出租、转包两项合计比例最高的是玉溪市，为92.7%；比例最低的是曲靖市，为57.1%。这说明玉溪、红河作为农业产业较为发达的地区，其流转耕地的比重较高。曲靖市作为云南省的主要工业城市，农业产业化速度相对缓慢，其耕地承包经营权流转比例较低，怒江州耕地流转比例低则主要是因为耕地资源条件的先天不足所致。此外，在上述5种流转形式中，明显不改变耕地经营权主体的流转形式（如转包、互换、出租）占了很大比重，而可能改变耕地经营权主体的流转形式（如转让、股份合作等）的流转面积所占比重较低，尤其是股份合作形式，全省平均只占1.9%，最高的昭通市也只占5.3%，丽江市和迪庆州甚至没有股份合作形式。而转让形式流转耕地面积所占比例最高的是怒江州，为20.8%。转让比例最低的是玉溪市和红河州，都只有1.7%。这说明多数农户还是不愿意放弃耕地的长期承包经营权。
3.发生在农户之间的耕地承包经营权流转是主要类型。从耕地承包经营权流转对象的类型来看，云南省的耕地承包经营权流转主要发生在农户之间。2009年，全省发生了耕地承包经营权流转的农户有48.3万户，占承包经营耕地农户数的5.7%，占全省乡村农户数的5.2%。在254.1亩流转耕地中，转到农户的达到了151.2万亩，占59.5%，其中比例最高的是文山州，占86.1%；比例最低的是西双版纳州，为9.0%，仅相当于全省平均的15.1%。全省耕地转到企业的只占1/4，其中最高的是普洱市，占35.6%；迪庆州没有耕地转到企业。由此可见，农业产业化程度越高的州市，农户间的耕地承包经营权流转比例越小，反之越高。另外，将耕地承包经营权流转到农民专业合作组织的也不多，全省只有7.5万亩，仅占总数的3.0%；比例最高的玉溪市也只占6.9%，迪庆州没有将耕地流转到农民专业合作组织的。这说明通过培育农民专业合作组织带动耕地流转和产业化发展，还具有很大潜力。如果将云南耕地承包经营权流转所呈现出的特点放在全省社会经济发展的现状中考察，就会发现制约云南耕地承包经营权流转的深层次矛盾：一是耕地仍然是农业经济发展的最重要资源。长期以来，农民家庭人均年收入的80%以上来自家庭经营收入，而家庭经营收入的90%来源于第一产业，其中60%左右的第一产业收入来源于种植业。也就是说，超过四成的农民人均收入来自种植业。种植业在目前情况下的主要生产要素是土地、劳动力、资本和技术，而从云南当前农业发展的基础条件来看，土地是这些生产要素中最核心的。它不仅维持着广大农村居民的基本生计，而且把超过六成（62.6%）的农村劳动力束缚在自己手上。而云南恰恰是人均耕地资源短缺的省份，按2008年的乡村人口计算，云南人均常用耕地仅为2.1亩，比全国平均水平的2.5亩低了16%，只相当于全国最高的黑龙江省的20.2%，位居全国31个省市区的第21位，其中人均有效灌溉面积仅为0.76亩，位于倒数第4位。在这种背景下，耕地对于农户来说是最重要的生产资料，多数老百姓不会轻易放弃它。这就使得云南的耕地承包经营权流转非常困难。
二是过剩的农业从业人员阻碍了耕地经营权流转。非农从业人员占农村劳动力资源的比重，不仅是影响一个地区农业发展水平的重要因素之一，而且是耕地经营权流转的重要前提。非农就业规模直接和间接地影响着耕地承包经营权流转的水平。云南农村的非农从业人员比重为37.4%，居全国倒数第一，仅相当于全国平均水平的61.2%，不到全国农村非农就业水平最高的上海市的40%（39.6%）。对全省16个州市数据的回归分析也显示，人均流转耕地面积与劳均耕地面积间的相关性高达0.8，人均流转耕地面积与人均有效灌溉面积的相关性高达0.4；也就是说，外出务工或非农业就业的农村劳动力所占比重小，使得第一产业尤其是种植业中滞留了太多的农村劳动力，他们作为隐性剩余劳动力被束缚在耕地上，加大了耕地经营权流转的难度。
三是农业投入不足阻碍了耕地经营权的流转。农业投入不足主要表现在两个方面：其一是从技术投入来看，云南省农业机械拥有量、农村用电量、有效灌溉面积等指标在全国仅处于中偏下位置，按第一产业从业人数计算的劳均水平更是处于全国末位，农业现代化之路任重而道远。其二是从资金投入来看，尽管2008年云南省第一产业的全社会固定资产投资总额处于全国第十一位，且高于全国平均水平10个百分点，但按第一产业从业人数计算的劳均第一产业全社会固定资产投资水平则排在倒数第5位，相当于全国平均水平的45.6%，仅为全国投入水平最高的天津市的20.7%。由于对农村第一产业的投入不足，导致农业生产更多依靠劳动力，从而使土地与劳动力相互束缚，阻碍了农村剩余劳动力的转移，也在一定程度上限制了耕地经营权的流转。
二、云南省耕地承包经营权流转存在的问题和面临的挑战
1.对耕地承包经营权流转的模糊认识导致流转实践偏离政策预期目标。之所以出现这种局面，主要有以下几个方面的因素：一是政策的设计虽然考虑到了大的土地改革方向，包括耕地流转的意义、原则、目标等，但没有给出更具操作性的指导意见或实施细则，使得政策在执行中难以取得预期效果。二是地方政府官员对耕地承包经营权流转的认识很不到位，没有从提升产业化水平、促进农业提质增效的高度认识耕地承包经营权流转的意义。他们或者认为流转是农户自己的事，或者以当地产业化水平低为借口，避谈耕地承包经营权流转。三是农户的认知程度不高，一些农户甚至还没有真正理解耕地承包经营权流转的确切含义，更不用说耕地承包经营权流转要具备的客观条件和现实基础。课题组针对1562户所做问卷调查的结果显示：认为耕地承包经营权流转是“卖土地”和“国家征用土地”的分别占51.3%和46.4%。而且多数人对如何进行规范的耕地承包经营权流转以及流转过程中和流转后可能出现的问题没有认真思考过。
2.现行法律法规及政策措施与实践不协调。尽管法律上确定了农民对耕地的承包经营权包括一定期限内的占有、使用、收益等权益，但事实上，农村耕地承包经营权具有不稳定性、不完全性特征，因而无法向承包经营者提供正向鼓励信号，不仅不利于耕地自身的经营管理，也不利于推动规范、稳定的耕地承包经营权流转。首先，法律法规及政策都规定了农村土地属于集体所有，但农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践都不甚明确。其次，政策变化往往冲击法律规定，致使老百姓有政策凌驾于法律之上的错觉。课题组的问卷调查结果显示：超过90%的农户认为，政府及代表政府行事的各级官员有权决定已分到户的土地如何调整。
3.流转过程中政府、干部角色定位不清。在农村土地承包经营权流转过程中，地方党政干部以及村组干部是相关具体措施的实施者、解读宣传者、协助指导者。他们对自身角色定位的正确理解无疑是促进农村土地流转的关键。调查组在调查中发现：一些地方政府及少数干部存在错误解读流转政策、过分干预流转过程的情况。部分地方基层干部以消极的态度进行政策宣传，导致部分农民对土地的所有权、承包经营权之间的关系的认知模糊不清，一些有条件也愿意流转土地承包经营权的农户担心因流转而失去土地使用权，不敢将土地的承包经营权流转出去。而另一些地方则存在错误理解和宣传土地承包经营权流转及相关政策法规的现象，一方面使农民错误地认为耕地承包经营权流转带有强烈的行政手段色彩，就像土地征用不可能以市场价格给被征地者补偿一样，土地承包经营权流转也不可能得到公平合理的流转价格补偿；另一方面使群众把土地征用误解为土地流转，而不知道征地实质上已经改变了土地的权属和用途，不在流转范围之内。此外，还有些村组干部甚至以土地承包经营权流转为名，强行将老百姓的承包耕地集中起来，或者搞农业开发，或者私自进行变相的土地买卖，彻底违背了耕地承包经营权流转的本意。
4.社会保障体系的不完善使人们对耕地承包经营权流转的信心不足。鼓励农村耕地承包经营权合理流转的关键，是确保耕地承包经营权的物权属性，以便于其商品化和资本化。然而，如何剥离耕地之于农民的社会保障功能，解除其后顾之忧，却是流转过程中最大的挑战。问卷调查显示：超过80%的农民都认为农民不能没有土地，因为“没有土地就不叫农民”“，没有土地生活就没有保障”。这也表明，二元结构下中国农民的身份显然有着特殊的含义，他们不仅是从事农业的公民，更与耕地融为了一体。与此同时，离开耕地的农民在寻求非农就业机会的道路上步履艰难，也成为妨碍农民流转耕地承包经营权的高墙：城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低；农民工无法平等地享受城市卫生、医疗、教育等公共服务；不能享受城市廉租房和经济适用房政策；等等。耕地作为他们有朝一日在城市失去一切时还能抓住的最后一根救命稻草，是不可能轻易拿出来流转的。如果一味强调耕地承包经营权流转的重要性，并通过行政手段加快流转，可能会导致农民失去保障，进而对农村生产发展、社会稳定都可能造成不可估量的破坏。
5.现行耕地经营方式无法支持大规模的耕地承包经营权流转。2009年，云南254万多亩流转耕地中，近60%的流转发生在普通农户之间，50亩以上耕地的规模经营面积仅占流转土地的24.3%；500～1000亩的仅占1.9%。由此可见，家庭经营仍是云南农村耕地承包经营权流转后的主要土地经营方式。家庭经营的封闭性、分散性状态没有彻底改变，难以在改进生产技术、获取市场信息及抵御市场风险等方面取得突破，很难支持大规模的耕地承包经营权流转。另一方面，当家庭经营已经能够实现高额的经济回报时，农户往往都希望流入更多的土地，而在只有流入要求却没有流出意愿的情况下，流转也不可能发生。此外，云南少数民族众多，许多民族都有自己特殊的农耕文化，因而对耕地承包经营权流转产生抵触心理。比如，哈尼族的梯田种植尽管已经成为世界农耕文化的一个绝佳案例，可它却难以实现农业的现代化、规模化生产。耕地对这些少数民族而言，不仅仅是生存或社会保障那么简单的事，而且关系到文化的传承，寄托着民族之魂。因此，在这些民族地区谈耕地承包经营权流转，不仅得不到支持，还有可能影响到民族传统文化的传承乃至民族地区的和谐稳定。
6.流转也带来了许多新的经济社会和生态问题。由于耕地承包经营权流转不规范、缺乏流转后的有效监管、农村社会保障仍不健全等原因，当下的耕地承包经营权流转也带来了一些新的经济社会和生态问题。从经济角度讲，耕地承包经营权流转并不意味着经济收入一定会增加。问卷调查显示：流出土地的农户中有21.6%的家庭的收入降低了，而流入土地的农户中也只有68.2%的人家认为收入提高了。这说明，单凭耕地承包经营权流转本身并不一定能够带来经济收入的增加。要实现收入增加的目标还需要有综合经营能力、经营理念、经营技术等条件。从社会角度看，农村的精英、富人和部分城市里有钱、有闲阶层也利用目前鼓励农村土地承包经营权流转的政策导向，从普通农民手中流转入大量耕地，形成新的“地主”阶层，在身份认知上让农民又产生旧社会“地主”“、佃农”的不良错觉，或形成仇富心理，并可能导致农村社区贫富差距的进一步扩大，成为社会发展的不稳定因素。从生态角度看，鉴于耕地承包经营权流转的目标是实现规模经营，产生更大的经济效益，流转的耕地主要是用于单一作物的规模种植，其后果是农药化肥施用量不断增加，这就严重损害耕地肥力，不利于耕地的持续利用。
三、促进云南省耕地承包经营权流转的对策建议
针对上述存在的问题与面临的挑战，课题组认为，要推动云南农村耕地承包经营权的流转工作，关键在于剥离依附在耕地上的社会保障功能。只有这样，才能让农民在参与耕地承包经营权流转时没有后顾之忧，通过发展适度规模经营获得更大经济效益；才能促使劳动力从耕地上解脱出来，实现多元就业增收，推动城乡一体化进程。在现实省情下，要真正实现这一目标不可能一蹴而就，仍有非常漫长而艰难的路要走。为此，课题组认为当前和今后应重点抓好以下几个方面的工作：
1.通过完善农村社会保障体系推动耕地承包经营权流转。几千年来，中国农民之所以不愿意离开耕地，一个重要的原因就在于耕地承担着很大的社会保障功能。在我国农村社会保障体系尚不健全的情况下，农民一旦失去了土地，且又无法通过其他途径增收时，其温饱便难以维持。因此，完善的社会保障体系是农民流转出耕地承包经营权的基本前提。完善社会保障体系，主要依靠国家层面的支持。一是要打破城乡分割，逐步实现农村社会保障向城乡一体的社会保障过渡，以养老保险、医疗保险、生育保险、伤残保险及农村最低生活保障为基本内容，最终建立覆盖城乡的社会保障体系。二是借鉴发达国家经验，结合自身实际，加强农村社会保障的法制建设，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会保障的法律法规，对农村社会保障的资金来源、使用方向、保障标准、执行政策监督等加以规范，从根本上解决农民的社会救助和养老等问题。三是形成国家、集体为主，个人为辅的共同筹资渠道，保证农村社会保障制度的正常运转。国家可以考虑地区发展差距，尽快出台具体筹资标准和办法，并制定鼓励政策，对愿意流转出耕地承包经营权的农户，尤其是贫困地区的农户，优先给予办理。
2.以农民合作组织为依托，推动耕地承包经营权流转。基于在云南这样的经济欠发达地区，推动耕地承包经营权流转必须以提升农业产业化和农业提质增效为目标的思路，最可行的途径就是以农民专业合作组织为依托，提高耕地的集约化经营水平，以此带动耕地承包经营权的流转。一方面在坚持农村基本经营制度的基础上，采用先进技术手段，推广良种化和栽培技术的规范化，提升农业产业化水平，使农民不仅获得农产品种、养环节的收益，而且能够分享农产品加工、流通环节的增值收益。另一方面，通过农民专业合作组织使农民由一盘散沙变为组织起来的整体，抵御经营风险，进而扩大优势农产品的规模种植，增强市场竞争力，推动耕地承包经营权的流转。更为重要的是，以专业化合作为基础成立农民合作组织，有利于把农民组织起来，在耕地承包经营权流转、产业开发中争取和保护自己的利益，同时也更容易把耕地承包经营权流转中的问题解决在萌芽状态，有利于社会稳定。
3.尽快出台以保障农民利益为核心、可操作性强的耕地流转管理办法。一是把农民的耕地承包经营权有偿出让金的一部分吸纳为农村社会保障资金。这笔资金应像城市社保资金一样设专门的资产管理机构，遵循安全、保值增值的原则进行运作，主要用于耕地承包经营权出让后农民的基本生活保障、养老保障、医疗保障和再就业培训，待农民需要时根据个人情况申请自由支配和使用。二是通过村民会议、宣传手册、文艺表演、音像资料等多种途径面向基层全面准确地宣传和解读政策，增强基层干部和农民的法律意识以及在耕地承包经营权流转过程中的主动参与意识，并以此促进流转行为的规范化。需要强调的是，不要只宣传耕地承包经营权流转的鼓励政策，更要让农民清楚地了解：什么是耕地承包经营权流转、流转的现实条件和流转要遵守的相关法律规定、具体的操作办法等。三是以政府为主导，建立基于农民需求的、完善的流转服务平台，包括建立完善的流转信息交流中心、耕地资源评估中心，提供政策法规咨询服务等，切实做好做实流转的管理服务工作。在有条件的地方尝试建立耕地承包经营权流转的经营性公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等机构，探索流转服务专业化、社会化与企业化的可行途径。四是建立农民参与的、完善的监督协调机制，确保流转及其经营活动的合法性和规范性，当流转发生问题和纠纷时，做好仲裁和调解工作。
4.尊重农民意愿，全面提升耕地承包经营权流转主体的能力。尊重农民意愿是保证流转稳定性和持续性的基础，最重要的是做好三个方面的工作：一是从法律法规落实层面确保农民对其土地权利的完整行使，不能以行政命令强迫农民流转耕地的承包经营权。二是确保一切关于耕地承包经营权流转的决策源于农民个人意愿。政府或公司、专家学者、社会公众都不能代替农民决定他们自家的耕地要不要流转，政府、专家学者和公众要做和能做的是通过实际调查帮农民分析流转好不好、好在哪里、能不能流转、适不适宜流转等问题。三是应保证农民在流转过程中的主导地位和作用，并鼓励他们参与到流转后的耕地经营情况的监督中去。此外，对于有意愿流出耕地承包经营权的农户，应尽可能对其提供职业技能培训机会，促进其剩余劳动力向其他产业转移，从而降低耕地承包经营权流转后农户毁约的风险。而对于有流入意愿的农户则应提高其科学种植、规模经营的能力，让他们成为耕地承包经营权流转的有效需求主体，进而推动流转工作的顺利开展。
5.打造好耕地承包经营权流转的“硬件”和“软件”。耕地承包经营权流转的“硬件”主要是良好的耕地生产条件，包括健康的农业产业发展环境和完善的农产品市场条件。“软件”主要是与耕地承包经营权流转相关的政策和社会环境，尤其是来自政府有效的管理服务体系的建立和完善。做好前者应以政府投入为主，结合新农村建设，加强农田水利基本建设和土地整理，消除因地块过小、土地质量和耕作条件差异过大带来的流转障碍。同时应建立相应的激励机制，鼓励社区自筹资金实施相关建设项目，切实夯实农业发展的基础。做好后者则要重点加大对农业发展中的产品加工、增值开发、市场推广等技术及政策支持的力度，尤其是加大支持专业研究院所、高校科技成果现实转换的力度，提高农业适度规模经营的效益，带动耕地承包经营权的有效流转。
6.总结成功经验，因地制宜稳步推进耕地承包经营权的流转工作。典型成功案例往往对农民有很好的示范效应，农民可以通过学习了解成功经验，结合自身实际加以试验和实践。因此，应在全省范围内总结推广成功的耕地承包经营权流转经验，让有耕地承包经营权流转意愿的农户学习借鉴。在交通条件、产业发展基础、市场条件成熟的地方，如城镇周边地区、滇西南热区、滇中滇东坝区等地，应积极推进耕地承包经营权的流转，促进特色经济作物的规模化经营与产业化发展；而在以滇西北为主的生态脆弱区、地形地势复杂的高寒山区，则应实施以稳定为主的耕地承包经营权流转政策，探索生态、经济效益并重的流转方式，通过鼓励合作生产来改造和提升农业产业结构，实现组织化基础上的规模经营，进而引导农户有序流转耕地承包经营权。在边远山区、少数民族地区和贫困地区，则需要充分考虑到耕地的社会文化意义，引导农户自主流转。
