【核心提示】在土地流转过程中，最令人担心的是什么？国家最担心农地“非农非粮化”，农民最怕利益受侵害，受让方最怕经营权得不到保障。为了让国家、农民、受让方心里都托底，近年来，湖北省武汉市不断创新农村土地流转形式，规范土地流转程序，在防范农村土地流转风险、确保农民权益、完善土地流转市场建设等方面进行了有益的探索和实践。
如何提高土地流转市场化程度？
――成立“农村综合产权交易所”：打造农村土地流转服务平台
2013年8月16日，武汉市农村综合产权交易所的大厅内，硕大的电子屏幕上循环滚动着新洲区仓埠街丛林村98亩“四荒地”使用权转让、新洲区双柳街吊尾村张书柏41亩土地承包经营权转让等5宗地块挂牌信息公告。一直以来，土地流转途径比较传统，以亲友介绍、村集体协商、双方直接洽谈方式居多，市场化程度不够。为推动农村产权有序流转交易，激发农村各种生产要素活力，2009年4月，武汉继成都之后成立了全国第二家农村综合产权交易所，开展农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权等十大类产权交易。迄今已办理1470宗农村产权交易，其中土地经营权流转占85%以上，交易额近90亿元，惠及16万农户。据农交所副总经理桂玲介绍，经管部门对土地流转进行前置审批后，农交所便可以进行信息发布，组织签约，并为受让方颁发农村产权交易鉴证书。受让方凭此鉴证书可申报财政扶持资金和申请抵押融资。农交所不仅整合了资源，规范了程序，更好地保障交易双方利益，而且通过发布信息吸引了更多的投资人，使出让方在竞价中受益。农交所还定期统计发布武汉市及部分远城区土地承包经营权交易价格，使农村土地交易价格信息越来越公开透明，交易双方信息不对称问题得到明显缓解。武汉市以建立农交所为中心，分步推进市场体系建设。桂玲说，农交所开展了农村产权交易“经纪人”试点，经过培训后，这些“经纪人”已经发挥了信息收集、引导项目进场交易、项目资料初步审核等作用。2012年底成立5个区级农村产权交易分支机构，9个乡级农村产权交易服务站，各分支机构在交易业务开展上实现同武汉农交所的联网对接，并实现网上申报、审批、交易、鉴证和监管。武汉市非常注重农村土地流转服务平台建设，2009-2011年，市政府每年拿出100万元进行了专项扶持。目前，全市60个以农业产业为主的乡镇街道均建立了农村土地流转服务平台，每个农村土地流转服务平台都做到了机构、职责、人员、经费“四落实”，实现电子信息化管理，进行土地流转信息提供、政策咨询、流转委托、签订合同、纠纷仲裁等服务，最大程度规范了土地流转的程序，满足了经营业主与农户需求。
如何防止工商资本下乡“圈地”？
――设置系统严谨的流程：提高拿地“门槛”，创立“风险抵押金”
2013年8月中下旬，在接受记者采访时，武汉白马头生态农业发展有限公司董事长王绍南刚从地里回来，虽已年逾花甲，但晒得黝黑的脸膛让他显得分外矍铄。他告诉记者，以前只是小打小闹地租种了几十亩地，从2007年开始放手大干，在江夏区白马头村、三门口村、白衣安村等五个村子流转了2700亩地种小麦、红薯，1150亩水面养鱼，还有1000多亩山林种树。这些村子都位于丘陵地区，光平整土地就投入了几百万元。提起土地流转，王绍南说他最大的感受有两点：“一是以前最怕随便毁合同，现在流转程序公开透明规范了，感觉更有保障，可以大面积开发，放心投入。二是现在拿地门槛比以前高多了，要不是真心投入农业，审查程序没走完就会被筛下去。”
2007年是武汉市土地流转工作的一个分水岭。这之前，“口头协议、私下协议、君子协议”居多，即使签订简易合同，也很少涉及承包方和受让方的权利义务、合同变更解除、违约责任、解决纠纷方式等重要信息，往往容易导致纠纷扯皮等现象。从这年开始，武汉市有序推进农村土地流转和规模经营，出台了一系列扶持政策和规范制度，应用了统一的合同，建立了系统的流程。截至2013年6月底，全市土地流转面积达162.54万亩，占耕地总面积的52.97%，远高于全国平均流转比例。“土地流转不得改变土地集体所有性质；不得改变土地用途；不得损害农民土地承包权益；不得行政干预、强迫流转。”武汉市农村经济经营管理局局长李贤明告诉记者，在严格遵行“四个不得”要求基础上，为最大限度杜绝改变农业用途和与民争利的现象，武汉市按照“中央一号文件”规定，一方面“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，同时又“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度”。记者了解到，武汉市将农业发展空间划分成禁止发展区、限制发展区和适宜发展区三个区域。经过审批，土地承包经营权流转主要在“适宜发展区”和“限制发展区”推进，而将位于城区、城镇化规划建设区和森林、绿地、湿地等重点环境保护空间等列为禁止发展区，从根本上断绝工商资本下乡“圈地”的利益驱动。
对于大规模土地流转项目，制定了事前、事中、事后一整套的审查跟踪督导程序。“为了防止资源浪费和损害农民利益，首先要对受让农村土地承包经营权的经营业主及经营项目是否符合国家的法律法规、环保测评、土地管理、产业发展规划及资质情况、经营能力、履约资信、项目经营风险等情况进行严格审查评估，同时要求社会资本参与土地流转交纳‘风险保证金’，这些规定都提高了准入‘门槛’。”武汉市经管局土地科科长王文才介绍道。
“风险保证金”数额多少，作用如何，怎么返还？据称，“保证金”数额一般是流转土地年租金的1~3倍。收取“风险保证金”的目的一方面是防止企业因经营不善而中途退出，影响农户的租金收益；另一方面防止企业擅自改变土地用途，用作处罚金；还有就是防止企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质，保证金可作为土地复耕费。“保证金”由各经管站的“双代管”账户进行代管，公司企业在没有违反相关规定的情况下，5年后逐年返还直到合同到期全额退还。
武汉市严格统一了土地流转合同文本，对流转双方权利、义务以及流转年限、面积、价格等进行明确，在流转价格方面提倡实物折价，并对土地利用效率、征占用、退出清算、抵押贷款等事项进行了规范和完善。同时严格前置审查程序，实行“申请―协商―审查―签约―核准―监督―备案”七步骤。前置审查规定，城镇工商资本流转土地投资农业，需提交前置审查申请表、流转双方签订的流转合同、项目实施方案等资料，委托流转的农户必须有本人写出的委托书，为了防止代签，除了签字、手印外，还要附上本人的身份证复印件。对于部分业主流转土地中连带承包集体“四荒地”的行为，还需提供村民大会决议及有效承包合同，合同中必须注明集体收益保障型条款。
工商资本在开发过程中改变土地用途，呈现“非农化、非粮化”倾向怎么办？市、区、街（乡、镇）按照项目规模对工商资本农村土地进行农业开发程度进行全程监控，并明确规定，土地征占用土地收益归承包农户所有，承包土地不纳入退出清算范围，工商资本进行土地经营权抵押贷款的，需经过出让方承包农户和村集体的同意。“除了在程序上防范风险，也希望通过经营模式创新来杜绝‘圈地’行为。”王文才说，他们鼓励工商资本不直接租赁农户承包地，而是与土地股份合作社、农民专业合作社等农民合作组织或家庭农场联营，工商资本主要从事种养业产前基础设施投入、种子种苗培育、农资提供、技术指导和产后加工、销售等服务，农民进行生产并分享利润。白衣安村书记兼村主任袁以洲告诉记者，丘陵地区种地产值低，而一个劳动力在外一年少说也要收入两三万元，不少村民索性把地一撂，就出去打工了，村里4000多亩地，荒着的有八九百亩。“现在村里总共流转了土地1000多亩，企业和合作社联营，不但挽救了撂荒地，还大大提高了土地产值，同时又解决了老弱病残的本地就业问题。”
如何让农业资源变成资本真正流动起来？
――明晰土地所有权，稳定承包权，放活经营权：探索“交易―鉴证―抵押”的农村产权交易模式
2011年底，武汉获批新一轮全国农村改革实验区，在全国24个试验区中探索农村产权制度改革。2012年湖北省出台《湖北省农村土地承包经营条例》，提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”原则，即明晰土地所有权，稳定承包权，放活经营权。在此基础之上，武汉农交所探索出了“交易―鉴证―抵押”的农村产权交易模式。“农交所针对农业企业资金不足和抵押物不足的特点，与金融机构及评估公司等中介机构合作，在学习借鉴现有成熟的抵押贷款流程基础上，开展了农村土地经营权抵押贷款。”桂玲介绍，农交所联合评估公司、农业专家对土地经营权进行价值评估，变“看不见”为“摸得着”，打消了银行放款的顾虑，促进了交易项目进场交易。鑫凯飞腾生态农业发展有限公司董事长金连胜和仓埠街金岗村水产养殖合作社联营，带领村民一起搞基围虾养殖。“去年流转200亩水面，一亩利润7000元；今年流转面积扩大到1100亩，又从沿海地区引进大棚养殖新技术，一年产两季，还能提前上市，每亩纯利润在1.5万元以上。”然而无论是扩大规模还是引进新技术都需要资金，金连胜抱着试试看的态度，拿着农交所出具的鉴证书向银行申请贷款。令他欣喜的是，单纯用经营权就从区农商行成功贷出900万元，解决了燃眉之急。他说：“真没想到这么便利，经营权抵押贷款政策一定会调动更多人投资农业的积极性。”
据统计，截至2013年6月底，汉口银行、农商行、民生村镇银行等金融机构已累计向100多家科技示范户、农民合作社、企业发放抵押贷款5亿多元，其中单笔最高金额达5500万元。“下一步，要拓宽农村集体资产资源融资渠道，重点服务农民专业合作社、土地股份合作社、家庭农场等以农民为主体的经营主体，引入抵押物价值评估和经营主体信用等级评估机制，签订规范的抵押贷款合同，明确担保机构，加强风险监控。同时建立农业信贷与农业保险相结合的银保互动机制，降低适度规模经营主体的经营风险。”王文才说。
强化服务是深化土地流转的关键
农民日报评论员
当前，土地流转已经进入了一个深化期，流转的规模需要不断提高，流转的质量需要继续提升，流转的效益更需要多方兼顾，而这些都需要提升整个社会层面对土地流转的服务。
截至2012年底，我国家庭承包耕地流转比例为21.2%，流转面积达到2.7亿亩。随着土地流转规模的不断扩大，暴露出的问题也越来越明显，突出表现在流转机制不够完善、流转行为不够规范、流转大户享受到的扶持政策相对较少等方面。目前，我国相当一部分地区尚没有形成完善的土地流转市场，同时也缺乏土地流转的专业机构，土地流转各方不能及时进行信息的有效沟通，由于流转程序不规范，极易产生纠纷。同时，土地承租大户的经营成本较高，但在金融、风险承担等方面却还不能获得有力的支持。
首先，服务土地流转是政府责无旁贷的责任，建立农村产权交易机构并将之延伸至乡村就是深化服务的一个有效载体。近些年来，我国成都、武汉等地相继建立了农村产权交易所，江苏省东海县则于2012年成立了全国第一家县级农村产权交易所。因为农村产权交易机构的建设，使得土地流转有了“出处”和“觅处”，相关的交易过程也开始规范，再加上一些地区土地承包仲裁机构卓有成效的工作，对土地流转的“有序”和“上规模”大有益处。
其次，社会有关方面服务“三农”的意识还要加强。目前，我国已有农村产权交易机构的部分地区已开展了凭鉴证书申请贷款的业务，因为尚处“现在进行时”，其效果还需要再观察，但这种突破既有限制、创新运作方式为土地流转提供服务的理念，却是值得肯定的。
再次，深化对土地流转的服务一定要重视工商企业进入农业领域的问题。工商企业承包农村土地。好处是有利于利用社会力量，加速传统农业改造和现代农业建设。问题是容易挤占农民利益、容易加剧土地流转“非粮化”和“非农化”倾向。近些年来，一些地方为此设立了工商企业租赁农村土地的“风险保证金”制度，有些还在规划时就专门划出了工商企业禁止发展区、限制发展区、适宜发展区，以保证从一开始就能做到抑其之弊、扬其之利。这些做法值得借鉴。
（来源于：中国农地法律网）
