阿拉善盟位于内蒙古自治区最西端，辖三旗、两区，23个苏木镇，191个嘎查村。全盟总人口22.39万，其中，农牧业人口63172人。截止2010年，全盟农牧户承包集体土地面积为31.7万亩、草牧场面积为1.7亿亩。土地草牧场是农牧民赖以生存和发展的基础。为全面了解我盟农村牧区妇女土地草牧场权益现状，积极探索解决、落实农村牧区妇女土地草牧场权益问题的办法，使农村牧区妇女的土地草牧场权益能够得到有效保护，盟妇联主动与盟农牧局协调合作，并积极组织各旗（区）妇联，深入4个苏木镇、1个园区的24个嘎查，采取走访、问卷调查等形式，对6755名妇女的土地草牧场权益状况进行了调研。　　一、农村牧区妇女土地草牧场权益存在的问题　　阿拉善盟在第一轮土地和草牧场承包经营的基础上，1998年实行了二轮承包，承包期为30年。通过调研市妇联了解到，多年来，盟各级党委政府认真贯彻落实《土地承包法》，使得绝大多数农村牧区妇女的土地草牧场权益能够得到保护，能够与男子享有平等的土地草牧场权益。但由于种种原因，仍存在部分农村牧区妇女的土地草牧场权益受到侵害的问题，主要表现在以下几个方面：　　一是因结婚丧失土地草牧场承包权。农村牧区女性出生后，按照土地草牧场承包经营政策，由其户籍所在地分给土地草牧场，一般都能享受与男子平等的土地草牧场承包权利，而在结婚后户口会迁移到男方家庭，由于农村牧区实行“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地草牧场承包政策，加之在土地草牧场承包或延包过程中都没有预留机动地，也没有新开垦地或村民自愿交回的承包地，农村牧区妇女结婚后在新居住地就很难取得承包地，同时也无法带走在娘家时分得的承包地，从而丧失了土地草牧场承包权。　　二是因离婚、丧偶失去土地草牧场承包权。由于土地草牧场的分配采用“按户籍分地原则”，加之土地草牧场不同于一般财物，无法迁移转走。农村牧区妇女在离婚过程中，很少有人对土地草牧场权益进行争取，法院判决离婚时一般也不把土地草牧场作为夫妻共同财产进行分割，即使对土地草牧场进行了分割，也很难执行，致使农村牧区妇女在离婚后土地草牧场承包权难保。年轻的丧偶妇女由于改嫁而离开婆家居住地的，其土地草牧场承包权也相应失去。　　三是因人口流动而丧失土地草牧场承包权。随着经济的发展，越来越多的农牧区剩余劳动力外出务工。一方面，在税改前，土地草牧场需缴纳农牧业税，对于外出打工者的土地草牧场，或抛荒或由嘎查村级收回后转给他人耕种利用。在土地草牧场承包流转过程中，由于农牧户法律意识不强，没有签订合同或协议的，一旦发生纠纷，土地草牧场承包者尤其是女性的土地草牧场权益就很难得到保障。另一方面，农村牧区年轻女性外出打工，在外结婚后嘎查村里便把她们当做“城里人”，将她们的土地草牧场收回转包，当她们返乡安家时，又很难分到土地草牧场。　　四是新出生人口没有土地草牧场。在第二轮土地草牧场承包以来，根据“增人不增地，减人不减地，三十年不变”的国家土地草牧场政策，除去个别土地草牧场进行过小调整的嘎查村，第二轮土地草牧场承包结束后出生的孩子都没有土地草牧场。　　五是挂名户土地权益没有保障。挂名户是指户口挂在嘎查村里，但人不住在嘎查村里。挂名户主要以老年人、丧偶的妇女居多。由于她们早年丧偶，儿女又在外地工作或者打工，所以跟着儿女或者亲人一直在外地居住。嘎查村分配土地草牧场时没有把这部分人纳入分配人员范围。　　二、侵害妇女土地权益问题的原因分析　　随着农村牧区改革的深化，经济的发展，尤其是国家惠农政策取消了“三提五统”和农牧业税，实行粮食直接补贴，农牧民对拥有土地草牧场的愿望越来越强烈，一些矛盾和冲突也就显现出来。其根本原因主要有以下几点：　　（一）资源缺失造成的利益分配矛盾。当前农村牧区户口利益的优厚使经济较好的嘎查村的出嫁女不愿意把户口迁到其他地方，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。长此以往，导致农村牧区资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，人地关系压力逐年加大，利益分配矛盾加剧。　　（二）传统文化对女性权益的忽视。长期以来，在广大农村牧区仍留有残余的重男轻女封建思想，“男尊女卑”、“嫁出去的女儿，泼出去的水”等传统观念在农村牧区的影响力远远超出市妇联的想象。女孩往往只被看作家庭的暂时成员，早晚是“人家的人”，一旦结婚，就不得再享有娘家的权利，当然包括土地草牧场权益。妇女出嫁后只有依靠丈夫在夫家及其家族中取得财产和继承权，从而使农村牧区妇女在土地草牧场权益的争取上永远只能处于依附地位。　　（三）法律及政策保障的缺失。从一些法律政策的条文上看是中性的，但是由于没有充分考虑中国现实的社会性别利益关系，在具体实践中往往会给女性带来不利。如我国现有的土地草牧场法律法规，虽然在很大程度上保障了以户为单位的土地草牧场承包经营权，但并没有充分考虑到基于不同性别利益上的差异，忽视了由于婚姻关系而流动的农村牧区妇女的权益，造成对出嫁女、离婚女土地草牧场权益以及相关权益的保护力度不够，可操作性不强。《承包法》第30条规定，如果出嫁女在新住地没有分得土地草牧场的话，其原住地不得收回其承包地，但是法律上并没有明确承包给家庭的土地草牧场是否应作为共有财产进行分割，使出嫁女分割娘家或夫家土地草牧场存在一定的法律障碍。
 
 　　（四）法律法规对“村规民约”的监管力度不够。《村民委员会组织法》颁布后，农村牧区过分强调“村民自己的事情自己管理”，村规民约很多，什么事情都用村规民约来规范，却忽略了“依法”的限制。特别是在贯彻落实农村牧区妇女土地草牧场权益的政策方面，部分嘎查村仍以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺作为少数人的农嫁女、离婚妇女、大龄女的土地草牧场权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。　　（五）各类保障措施不力。土地草牧场权益遭受侵害的农村牧区妇女在找嘎查村干部解决问题时，嘎查村干部往往以村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；找镇政府解决，他们认为土地草牧场是嘎查村里的，村民思想做不通，是不能强制执行的。起诉到法院，由于法律条文中对妇女土地草牧场承包权缺乏详细的可操作性的司法解释，法院在受理、判决此类案件时难度很大。即便妇女胜诉，执行起来也很难。因此系统性的保障措施乏力是农村牧区妇女土地草牧场权益受损的最重要原因。　　三、保护妇女土地权益的建议　　（一）加大宣传力度，增强法治观念。要继续开展法制宣传教育活动，大力宣传男女平等的基本国策，宣传《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》。同时，也要帮助农村牧区妇女增强依法维护自身合法权益的意识和能力，为维护妇女合法权益营造良好的社会氛围。　　（二）完善法律法规。《妇女权益保障法》和《土地承包法》等法律对妇女土地权益的保护都做了规定，但有的条款缺乏可操作性。就农村牧区妇女土地草牧场权益问题，应该研究制定出细化的、操作性强的实施细则，对农村牧区妇女等土地草牧场承包、集体经济利益分配、福利保障等方面进行明确的规定。比如：规定凡婚嫁妇女及子女必须在一处享有土地草牧场承包权。只要农村牧区妇女的农牧民身份不改变，不论婚姻状况如何，都在一处享有土地草牧场承包权。坚持土地草牧场承包经营权三十年不变的原则，在承包期内，发包方不得收回和调整承包地(婚嫁后在婆家方分得土地草牧场的情况除外)，妇女婚嫁后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地等。　　（三）加强部门间的协调配合。政府各职能部门应积极参与，明确各部门的职责与权限，形成一个多机构合作的工作局面。防止在落实妇女土地草牧场权益问题上，互相推诿。　　（四）加强对嘎查村民自治组织建设。建立完善村民会议或村民代表会议制度，制定出符合本嘎查村实际的土地草牧场调整政策，使土地草牧场使用在大稳定的前提下，能够在新增和减少人口之间进行小范围的有序调整。同时，要建立和完善嘎查村级民主管理和民主监督机制，确保农村牧区土地草牧场管理和承包透明、公开、公正。提高农村牧区干部的素质，提高其自我约束力，避免造成嘎查村民与嘎查村集体、农牧户与农牧户之间的土地草牧场纠纷。　　（五）提高农村牧区妇女参政比例。加强对农村牧区妇女的素质教育，在村民自治组织建设中，将那些思想政治坚定、文化水平高、乐于为妇女儿童服务的女能人选举到嘎查村“两委”及相关的组织中，使更多的农村牧区妇女参与到嘎查村级事务的管理中，通过农村牧区妇女自身的努力，真正达到维护农村牧区妇女权益的目的。　　（六）政府要加大查处力度。各级政府要充分认识保障妇女土地草牧场承包权的重要性。要采取有效的措施维护农村牧区妇女的土地草牧场权益，并加大执法力度和制裁措施。对那些违反法律规定、经批评教育不改正者坚决进行严肃处理。