调查目的：通过田野调查，深入了解农村土地法律政策在我国农村地区的运行现状，考察农民对相关政策的认知度，掌握农民土地权益的维护现状，发现现行法律在农村地区实施中的问题，析出立法之不足，提出相应的农村土地问题的立法和政策建议。

     

调查内容：

     

1．农村土地承包经营问题

     

2．农村宅基地问题

     

3．现行农村土地政策施行问题

     

4. 农业税减免对农村的直接影响

     

5. 农村妇女承包地及其他权益问题

     

6. 农村土地征收、补偿与失地保险问题

     

调查方式：问卷调查、访谈、收集资料

     

调查地点：江苏宿迁泗阳县、沭阳县、扬州邗江县

     

调查时间：   2007   年   6   月   15   日   ―   6   月   18   日  

     

调查人员：梁成意、于云、龙婧婧、陈振振 杨翼飞

     

 

     

 

     

中国是一个正在迈向工业化、信息化和现代化的国家，但同时，中国仍然是一个庞大的农业国家，尤其是农民人口占全国总人口的60%以上，因此是否能解决好“三农”问题直接关系到我国改革开放的成败和现代化建设的全局，关系到中国社会现在及未来的稳定和发展。而“三农”问题的核心实际上就是农村土地问题，因为土地是农民的生存与发展之本，也是农村稳定与发展的基石。自从小岗村十八户农民分田单干以来，符合农业发展规律的“包产到户”便势不可挡席卷中国农村。1982年《中华人民共和国宪法》第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就从法律上确认了农村土地的农民集体所有权和家庭联产承包责任制并进一步为农村社会的发展奠定了法律基础。自此，中国农业生产力得到极大解放，农业潜力也得到最大程度的发挥，中国农村急速发展并很快摆脱了在温饱线上挣扎的状态同时为中国工业和第三产业的发展提供了大量的原料因而促进了城市的改革和发展。但是，任何一项制度都有其生命周期，随着整个社会政治、经济、文化等各方面因素的改变，制度发挥作用的环境也发生了改变，到了九十年代末新世纪初，由于各方面的综合原因所致，原有政策和法律所激发的农业发展的巨大潜力已经发挥殆尽，中国农村再次站在了历史的十字路口。何去何从，中国必须迅速作出决断。因此，了解中国农村土地问题的实际状况，发现现实及法律中存在的问题与弊病，在总结实践经验的基础上寻求“三农”问题的解决之道就变得刻不容缓。本调研组奔赴江苏农村进行详细的调研就是希望能为破解中国农村土地问题提供第一手的研究资料及解决建议，以期为中国“三农”问题的彻底解决探寻可能性的进路。

     

“农村土地问题立法研究”课题组共有10个调研组奔赴全国10省进行调研。负责江苏省调查访谈的本调研组主要选取了江苏宿迁市和扬州市两地进行详细的调研。我们调研主要采取两种形式：一是发放和填答调研问卷，二是对农户和村干部进行深入访谈。由于问卷调查采取无记名方式，并且选取了较多村庄进行广泛调查，这使得本次调研能够比较全面的反映江苏省农村土地使用的基本概况；而深入访谈的成功进行则使得本次调研具有了深刻性，从而能够使我们更为清晰的认识农村土地问题的症结所在。

     

在江苏省宿迁市沭阳县、泗阳县和扬州市邗江区的调研进行完毕之后，调研组深切的感受到由于江苏省各地政治、经济、文化等方面的巨大差异所导致的农村土地问题的极端复杂性，而这才仅仅是在一个省内，中国农村土地问题的整体状况可想而知。因此，中国农村土地问题的解决绝非是朝夕之事，任何试图采用一种全国统一的制度或方法一蹴而就迅速解决中国农村土地问题的做法都只会导致问题更为复杂难决。问题的最终解决，仍待学界与实务工作者的共同努力。

     

一、江苏省概况

     

江苏省地处华东地区，跨江滨海，北接山东，南临浙江，其地平原辽阔、水网密布、湖泊众多。江苏省域面积10.26万平方公里，下辖13个地级市，人口7000余万。江苏东临太平洋，拥用1000多公里的海岸线，长江横穿东西   425   公里   ，京杭大运河纵贯南北   718   公里   ，有淮、沂、沭、泗、秦淮河、苏北灌溉总渠等大小河流2900多条，平原面积占69%。该省处于亚热带向暖温带的过渡区，气候温和，雨量适中，四季分明。平均气温13―   16   摄氏度   ，年降雨量   1000   毫米   左右。全省耕地面积7353万亩，占全国的3.97%，人均占有耕地0.99亩。沿海滩涂890多万亩，是重要的土地后备资源。江苏是著名的“鱼米之乡”。农业生产条件得天独厚，农作物、林木、畜禽种类繁多。粮食、棉花、油料等农作物几乎遍布全省。种植利用的林果、茶桑、花卉等品种260多个，蔬菜80多个种类、1000多个品种，江苏蚕桑闻名全国，名茶有““碧螺春”等。鸟类主要是野鸡、野鸭，沿海有丹顶鹤、白鹤、天鹅等珍稀飞禽。

     

二、江苏省农村土地使用的具体情况及存在的问题

     

在本次调查中，调研组接触到江苏省农村土地使用的实际状况并发现了其中存在的一些问题。同时，对照以前的学习和研究，调研组也发现了许多理论的空想和不切实际之处。下面分数个方面对沭阳农地的具体情况进行描述并对相关的实践和理论问题进行分析

     

（一）农村土地的所有权、承包权和承包政策

     

土地所有权问题是土地问题的基础，《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”同时其第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国农村土地承包法》第2条也规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”也就是说在农村实行劳动群众集体所有制，集体经济组织是农村土地的所有权主体。农民对承包地的所有权归属的认识可以考察出农民对集体成员的认同意识以及行政干预对农村社会的影响。从问卷反映的实际情况来看，66.11%的受访农户认为承包地的所有权属于“村集体/村民委员会”，22.78%的受访农户认为属于“村小组/生产队”，认为属于“国家”和“个人”的农户仅各占3.33%和7.78%。同时，63.33％的农户认为承包地的所有权应当属于“村集体/村民委员会”，25.56%的农户认为承包地的所有权应当属于“村小组”，认为应当属于“国家”和“个人”的也仅各占3.33%和7.78%。这表明沭阳县农民对于承包地的所有权属于“劳动群众集体所有”有着清晰的认识和高度的认同，只是在对集体的理解上存在一定分歧。而实际上所有（100%）受访农户也都是与“集体经济组织”（其中村集体/村民委员会占44.44％，村小组占55.56%）签订的承包合同，并且96.67%的农户拿到了土地承包经营权证。

     

针对当前学界一些学者提出的土地私有化的建议，调研组专门询问了农户。同农户们对承包地的所有权属于“劳动群众集体所有”的高度认同相一致，绝大部分农户表示不同意实行土地私有化，他们反对的最主要理由是现在各户承包的土地数量是不相同的，实行土地私有化无法协调各户之间的土地数量。而沭阳县国土资源局耕地保护科黄科长则认为土地私有化会导致大量土地的使用用途发生改变，因而有可能极大地危害国家的粮食安全。调研组认为这两个理由都十分充足，如果中国贸然实行土地私有化，会在农民之间制造几乎无法解决的矛盾，引发农村动荡，不利于“三农”问题的解决；国家的粮食安全，也是必须要考虑的问题，这直接关系到国家的稳定和长远发展。而且中国古代几千年的历史表明，土地集中一直都是导致王朝更替和农民起义的最重要也是最直接的原因，土地的私有化是有可能导致土地集中的，尤其是在中国这个人多地少经济落后的大国更是如此。因此中国目前不宜实行土地私有化改革。

     

《农村土地承包法》第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。”江苏省的调研显示，有21.11％的村民认为“本村留有机动地”，这些预留的机动地基本上都承包给他人，收入用于村干部工资、招兵和计划生育等事项的开支。实际上，这一比例主要是扬州市邗江区的调查所得，因为宿迁市沭阳县和泗阳县农村基本上没有机动地。关于农村土地的承包政策，《农村土地承包法》第20条规定“耕地的承包期为三十年。”在调查中，49.44%农户认为30年的承包期是比较合理的，对于增强农户种田的积极性和稳定民心都有好处，但有32.22%的农户认为“10年以内”比较合适，这一比例也主要来源于扬州市邗江区，因为该地经济比较发达，单纯以土地收入为生活来源的人口不多，且农村人口流动较为频繁，他们不希望以30年如此长的承包期限来束缚他们的发展。在考察“增人不增地，减人不减地”的政策时，出现了让我们意想不到的答案。认为“增人不增地好；减人不减地不好”和“增人不增地不好；减人不减地好”的农户各占5.00％和11.67％，而认为“都不好”的则占66.11％。由此可见，农户普遍认为严格实施“增人不增地，减人不减地”的政策不好，他们都希望能够随着人口的变动小规模地调整土地，因为严格机械地遵循这一政策/法律容易导致严重的人地矛盾，造成一些家庭的土地数量不足维持生存的不公平的局面。这说明《农村土地承包法》关于“承包期内，发包方不得调整承包地”（第27条）的规定在一定程度上已经落后于农村的实践发展。

     

（二）承包经营权的调整、流转及纠纷解决

     

承包权的调整、流转和纠纷解决是涉及农村土地使用的重要问题，对这些问题的了解有利于更完整地了解农村土地使用的现状。

     

1．承包经营权的调整

     

在考察农户能够接受发包方收回承包地的情形时，我们设计了“在承包期内，您认为在什么情况下发包方应该收回承包地（田）”这一问题，调查显示，回答“户口迁出”的农户达68.89%。从这里可以看出农民对户口重要性的认识，他们认为户口迁出本村就不是本村的人了，就应该收回承包地，这也符合《农村土地承包法》第26条第3款的规定（“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”）。也有占总人数43.89%认为人口减少的情况下也应收回承包地，这再次证明了农民不认同“增人不增地，减人不减地”的农地政策。还有13.33％的农户认为在“农地抛荒一年以上”的情况下也应收回承包地。对于需要调整的承包地，《土地承包法》第27条规定了严格的程序：“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”即承包地的调整需要经“发包人制定调整方案+村民（代表）大会通过+政府批准”，但农民认为必须经这种法定程序的只占总人数的8.89%，有65.56%的农民认为承包期限内调整土地只需“发包方制定调整方案+村民（代表）大会通过” 即可，另有24.44％的农户则选择“其他”（即发包人与相关农户协商）。这一方面反映了农民对该法律程序并不知晓，同时也反映了农民对于土地调整自治的诉求。

     

2．承包经营权的流转

     

承包经营权的流转有利于提高劳动生产率，形成规模效应，促进土地得到充分有效的利用。因此，承认承包经营权的多种流转方式并为之提供法律保护能够促进土地效用得到最大程度的发挥。《农村土地承包法》第32条和第42条（“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”）的规定从法律上确认了承包经营权流转的多种方式。但是，在调查中我们发现，凡是进行承包经营权流转的农户全部采用了“转包/出租”（93.33％）和“互换”（42.78％）两种流转方式，而且两种流通方式中大量的协议达成都是通过口头同意的方式，这在中国农村这一熟人社会中是不可避免的。我们分析，之所以仅仅存在这两种流转方式，一方面与我们调查的三个县中有两个处于比较落后的苏北有关，另一方面与江苏省人多地少地块太小入股收益不高有关。而在“您希望承包地（田）通过哪些方式流动？”的调查中，选择“转包”、“互换”“入股”“抵押”的分别占92.22％、55.00％、7.22％、5.00％，由此可见，农村土地承包权的流转方式的多样化将是未来的发展趋势。在影响农民承包地流转的因素中，选择“土地流转的收入比较高”的农户高达93.33％，表明农民对于土地流转的经济理性，流转收益高于自己经营则流转出去，而选择“土地收入不是主要生活来源”的达27.78％则反映农民的生存理性，即使土地收入不是主要生活来源也不愿转出。关于承包地的流转，在宿迁市沭阳县的调研中我们还发现了新河镇周圈村村委会租用农户土地的现象，由于周圈村村民主要靠花卉苗木的种植和经营来获得收入，因此需要修建一个苗木市场（盆景长廊）作为交易场所。但是周圈村没有机动地可用，于是村委便与十数户村民签订了租用合同，以每亩每年1000元的价格租用了一大片土地建成了苗木市场，经过全方位的建设之后（包括通自来水、有线电视、电话等），以每个摊位每年1600元的价格再租给农户。这一举措受到该村村民的欢迎，也为村民的苗木交易提供了极大的便利。

     

3．承包经营权的纠纷解决

     

《承包经营法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”调查表明，江苏省的土地承包经营权纠纷比较少，只有26.11%的农户回答本村“发生过”承包地纠纷，这些纠纷中，82.98%是在承包地流转过程中发生的纠纷，因而大部分（80.85%）是发生在农户之间，这些纠纷大多数是“双方和解”（38.30％）或“村委会调解”（61.70％）解决，没有因此而到法院起诉解决的。而大部分农户也认为通过“双方和解”（63.83％）或“村委会调解” （36.17％）的方式解决最好。这一方面表明纠纷本身并不严重，通过和解或调解可以顺利解决；另一方面也表明在乡村这个熟人社会中，人们都不希望把事情闹得太大（起诉至法院）从而不好收场，因为大家还要在乡村这个比较狭小的范围内长久地共同生活下去，谁也不敢说以后不会寻求他人的帮助。你可以说熟人社会不利于现代法治的建设，但它内部通行的一些规则的确减少了社会的摩擦，起到了维持本社区秩序和稳定的作用。

     

（三）土地用途的管理

     

《土地管理法》第36条规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第4条规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”因此虽然高达97.78%的农户认为“承包地（田）改造成养鱼池或用来植树”是“应该”经过村委会（74.43%）或村支书（5.68％）或村民小组（14.20％）或乡政府（2.84％）批准的――实际上他们都没有批准权，但村委会或乡政府是几乎从不“批准”挖鱼塘养鱼的。统计还显示，74.44％的农户回答本村不存在“建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿”等情况，24.44%的农户则回答存在“在耕地上建房”的情况，并且“有人来处罚过”（77.27%）。这说明本地农村违反《土地管理法》在耕地上建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿等情况较严重，但已有的违法得到了矫正和制止。同时还有17.78%的农户表示存在“耕地的肥力下降或水土被污染”的情况，这也应该引起当地土地管理部门的注意，采取相关措施改善土地肥力并迅速制止污染的进一步蔓延。

     

（四）农地的使用现状

     

江苏省受调查农户中68.33%仍在“种地”，他们种地的原因多种多样。其中，“满足自家生活需要”达到91.06%，而“土地收入很重要”则达到76.42%。当然，国家“种地不交税，国家还给补贴”的优惠政策在激励种地方面也起到预计的效果，有61.79%的农民将此作为了种地的原因。由于江苏省经济的不断发展，土地流转也随之加快，其中有40.0％的受调查农户土地减少，21.67％的受调查农户土地增加，土地减少和增加的主要原因都是因为转包（分别占91.67％和87.18％），“为亲戚朋友代耕”（51.28％）也是土地增加的重要原因。本地还有大量外出打工人员因为农业税减免（43.33％）等多种原因回乡务农，不过这些农民很多年纪比较大，回来种地图个安逸与稳定的因素也占了很大部分，对于这些农民，大部分情况下（74.36％）村委会支持他们重新耕作转包出去的土地。

     

（五）宅基地的使用与管理

     

除了耕作外，宅基地建设是农村土地最重要的用途。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”《江苏省土地管理条例》第34条规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过 一百三十五平方米 ；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过 二百平方米 。”江苏省受访农户96.67%回答只有一处宅基地，面积一般在150―   200   平方米   之间。其中有96.11%的农户拿到了宅基地使用权证/房产证。在考察现实中农户取得宅基地的依据上，得出的答案也较为意外。原以为他们是依据子女的数量来取得，但实际中却发现江苏省目前的宅基地大部分（71.11％）都缘于祖传，依据“儿子的数量”分配的达到21.11％。而在关于宅基地的使用是否应该缴费的调查中，74.44%的农户认为“不应缴纳任何费用”，16.67%的农户认为“只应缴少量的手续费”，由此看来农户不认同宅基地的使用需要缴费，他们认为宅基地的取得和使用是天经地义的。同时，该省的宅基地在某些情况下是可以用于居住以外的经营性用途的，其中有33.33％的受访农户认为在本村宅基地“可以”专门用作建住房以外的经营性用途，而且有48.89％的农户认为本村“有”人将宅基地转给他人使用，这主要是因为一些村庄靠近镇区，因此有很多人将住宅的一部分作为经营性的门面房做一些小生意以补贴家用。

     

在深入访谈中，调研组发现宿迁市还有一些新情况出现。在宿迁市沭阳县有一些相邻的村庄为了节约用地共同协商要联合在村与村的连接地带建设集中居住点，各村不再批新的宅基地，申请宅基地的村民一律到该集中居住点建房居住。这种做法能够充分有效地利用现有土地资源，而且可以形成集中居民区，对于地方的发展也是有利的。但是，沭阳县国土资源局耕地保护科黄科长告诉我们，这样的集中居住点县里是不批准的，因为中央有规定各村村民只能在本村申请宅基地，几个村建联合居住点显然超出了本村的范围，但他也认为建联合居住点是有利于充分利用土地的。国土资源部在2004年印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中的确明确规定了“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请。”这表明法律法规的规定与实践的矛盾和脱节已经在阻碍实践的发展和土地的有效利用。关于这个问题，本文第三部分还要做详细论述。同时，泗阳县的一些乡镇要求村里不能再新批宅基地给村民使用，如果村民想要申请宅基地，只能到镇区购买集中建设好的商品房。但是，由于商品房太贵，很多村民根本买不起，即使买了商品房的，也是几乎花光了家里所有的积蓄还要东拼西凑。而在另一些乡镇，开发商会在与镇区相连的村庄建商品房，一旦占用到了农户的宅基地，便以每亩15000元的价格进行补偿，其中11000元给农户，4000元给村集体。失去宅基地的农民便只好购买在原地建起的商品房，但11000元的补偿费却远远不足以购买一套商品房。这导致了一系列矛盾，很多农民对此相当气愤。爱园镇北爱园社区居委会张书记告诉我们，很多乡镇之所以这样做是为了搞政绩，提升镇区居住人口。调研组认为也许是一些乡镇考虑到更多的人口集中居住在镇区会拉动镇区的经济发展，但是更有可能的原因是官商勾结，当地政府和房地产商合作谋利。一方面，更多的人购买商品房可以拉高房价；另一方面，更多的人在镇区消费（包括买房和其他消费）可以提高税收。当地政府和房地产商同时获利，只有农民利益受损。如果乡镇政府是为了促进镇区的经济发展的经济发展，完全可以采取另一种形式，即在镇区划定集中居住区，有申请宅基地的只批准在集中居住区范围内建房。扬州市邗江区实际上就是采用的类似的方式将农民向居住区集中。如果是官商勾结，除了落实基层民主选举和严格执法外，没有其他有效的解决措施。

     

（六）土地的征收征用

     

近几年来中国城市化速度大大加快，城市扩展运动和造城运动远远超过以往，由此引发的土地的征收征用问题也越来越严重。尤其是许多地区土地征收征用后没有给与被征地农民充足合理的补偿，当地政府因为政绩及地方政府财政收入等原因又偏袒于房地产商及负责土地征收的相关部门，由此聚集了大量的矛盾，一些地区甚至出现大规模的群体性事件，严重威胁社会稳定。2004年修改《宪法》将“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”写入宪法第10条就是为了更好保护失地农民的利益。因此，了解各地土地征收征用的实际情况对于保护失地农民的利益非常必要。调查显示，32.78％的农民回答本村“存在”土地被征收的情况，其中94.92％的农户表示“发放过”补偿款，分别有57.63％和40.68％的农户认为是按照“被征用土地的数量”和“人口和土地”发放的补偿款。在“你们村有没有农户完全丧失农地（田）的情况？”这一问题上，60.56％的农户回答“没有”，13.89％的农户回答“有”，完全失地的原因中，96.00％的农户认为是“国家、集体建设占地”。

     

关于土地征收，宿迁市泗阳县出现了为我们料想不到的情况。以前泗阳县建设用地一般采取征地的方式，以每亩4000―9000元不等的价格征收村集体的土地为国有土地再进行建设。但现在则不同了，泗阳县爱园镇建设工业集中区需要占用北爱园社区委员会的土地来建设工业集中区道路。本来爱园镇仍然可以采取土地征收的方式征收北爱园社区的部分土地来建设工业集中区道路，但是由于土地征收的审批程序非常严格，爱园镇便想出了一个规避土地征收审批的方法――以租代征。也就是说通过北爱园社区委员会与农民签订租用合同的方式将土地的使用权收归居委会，然后由爱园镇政府拨款建设工业集中区道路。而土地租用的租金由镇政府支付，价格是每亩每年1200斤小麦。关于以租代征，本文第三部分将详加论述。这里只谈租用合同的问题。在访谈中，北爱园社区居委会张书记曾提出一个疑问：如果哪一年镇政府不支付租金或者支付租金不足怎么办？这的确是一个非常现实的问题。因为该租用协议虽明确规定“甲方租用乙方的土地___亩，由爱园镇政府付租金……甲方租用乙方土地的租金由甲方和爱园镇政府统一结算后，由甲方负责发给乙方。”（见附件一）但是，该协议是由北爱园居委会和农民签订的，爱园镇政府仅仅是口头答应支付租金，并不是合同中的一方，更谈不上在协议上签字。因此完全有可能出现张书记说到的那种情况，到时农民和居委会想要追究爱园镇政府都没有依据。这种情况下最好是签订一个三方合同，将镇政府的权力和义务写入其中并具结签字，这样一旦出了问题也容易明确各自的责任。

     

（七）农村妇女权益保护

     

在中国相对作为弱势群体的农村妇女的权益开始得到有效保护。尤其是《妇女权益保障法》等法律的出台进一步以法律的形式明确了妇女所享有的权利，使妇女的地位得到进一步提高。《土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”此法条就是为了保障农村土地承包中妇女与男子的平等权利。调查显示，该条法律在江苏省得到了比较有效的执行。对于“妇女出嫁后，发包方是如何处理原承包地”的问题，48.89％的受访者选择“如果该女孩在婆家村（组）取得承包地，则收回；否则不收回”，37.22％％的农户选择“其它（承包地不发生变化）”。在回答“娶进的媳妇（包括户口迁入本村的妇女）是否会分得承包地（田）”时，49.44％的受访者选择“如果其在原来的村承包地未收回，就不分；如果收回，就分”，另有40.0％的农户回答“不会，增人不增地，减人不减地”。 涉及妇女离婚回娘家的情况，100％的农户回答“由其前夫继续承包”。关于“遗孀未改嫁，其丈夫的土地如何处理”的问题，92.22％的农户回答“由该妇女继续承包”。我们分析，出现了以上这种情况，主要是因为有些地方人地关系不是非常紧张，所以可以调整承包土地来适应婚嫁引起的人口变化，而另一些地方人多地少的情况比较突出，因此无论如何都不对承包地进行调整。但不论是那种情况，《土地管理法》第30条（“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”）规定的妇女权利得到了较好的贯彻与实施。而且本地基本上每个村都有一名女性的妇女主任，这些都表明妇女社会地位也在不断提升。

     

（八）农村社会保障

     

社会保障制度作为一个社会的稳定器为安定民心保障民生维持社会稳定发挥了重要的作用，农村社会保障制度的逐步完善对于“三农”问题的解决也具有重要的意义。但是农村社会保障制度是我国社会保障体系建设的薄弱环节，其滞后既影响到农村的稳定，又制约着土地规模经营和农业经济效率。长期以来我国广大农民仅有的保障是土地这种非制度性安排，在土地保障功能持续弱化的形势下，农村社会保障制度急待建设。这也是我们在调研中一直关注的一个问题。在我们设计的旨在考察农户对其的需求程度的问题上，我们给出了三项保险制度，即农民失地保险、农村医疗保险和农民养老保险。调查显示的农民认为需要的所占比例分别是87.50％、99.30％和83.50％。由此可见，农民迫切需要社会保障制度（尤其是“农村医疗保险”）来保证他们的生活安定，因此迅速将社会保障制度向农村推广正当其时。对农民养老保险的需求并没有我们想象的高，农村养子防老的思想还根深蒂固，农民对养老保险的接受还有一个过程。关于由谁出资建立社会保险制度的问题， 99.26％的农户认为应当“由国家、集体和个人共同出钱建立”医疗保险制度， 29.63％的农户认为应当由三者联合建立失地保险制度， 11.11％的农户认为应当由三者联合建立养老保险制度。在实践中，江苏省是通过“农户+国家”的方式建立起了基本覆盖本地农村的医疗保险制度。本地农村也建立起了最低生活保障制度（见附件二），其资金来源于上级拨款。调研组认为农民失地保险和养老保险也应逐步逐步建立并扩展开来，筹集资金仍以国家集体和个人共同出资为主要方式，而且确定一个比较统一的最高收费标准，防止部分地区以此为借口再次乱收费乱摊派。

     

（九）农村公共事业

     

自从农业税取消后，维护农村公共事业的正常运转就成为大部分村委会的主要职能。但是一些没有机动地也没有其他常规收入的村集体的公共事业因为没有了税费收入从而陷入瘫痪状态。但江苏省的农村公共事业基本仍然在运转，调研显示，67.22%的受访农户表示本村的“村办学校、村建道路等村公益事业”有人管理，其中89.26％的农户表示是由 “村委会/村集体”管理，66.94％的农户表示是由“政府、集体和个人共同出资”。 实际上村庄的道路等耗资巨大的公共事业是由政府、村集体和农户共同出资/出力修建起来的，而村庄内部的一些健身设施等主要是由村委会出资建设。81.82%的农民也认为村庄的公共事业应该由“政府、村集体和农户共同出资”建设。如新河镇周圈村每人每年要上交20元作为村庄公共建设资金，而周圈村村集体本身就有一块林地，每年可以取得一定的收入，这两部分资金保证了周圈村公共事业的正常运行，为农民提供了极大的方便。

     

三、农村土地问题的症结所在及破解之道

     

中国幅员之辽阔曾使我们引以为傲，但是，正因地域广大才导致中国境内各地的状况差别极大。占据中国面积之最大多数的中国农村更是如此。因此地处东部地区的江苏省农村存在的土地问题并不能完整反映全国农村土地问题的全貌。但是，江苏省农村土地使用过程中产生的部分问题实际上仍然是具有普遍性的，尤其是在具体运作过程中出现的法律和政策之间的矛盾、法律/政策滞后于实践的发展以及国土资源管理体制等问题都具有全局性的特点，对这些问题的研究有利于探求全国农村土地问题的解决之路。下面分数个方面对江苏省农村土地使用过程中反映出来的具有全局性的问题进行描述和分析，以求部分探寻农村土地问题的破解之道。

     

1．法律规定落后于实践发展，阻碍了农村土地问题的解决

     

农村土地承包期三十年不变以及“增人不增地，减人不减地”都是中国关于农村土地的基本法律、政策。早在1995年国务院转发的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中就明确规定：“提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’。‘增人不增地，减人不减地’有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。”而在全国人大常委会于   2002   年   8   月   29   日   通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中又进一步规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”从而将“增人不增地，减人不减地”的政策上升为法律。但是，调研组发现这一“增人不增地，减人不减地”的法律/政策并不受欢迎，农民普遍认为应该随着家庭人口的变动小规模地调整土地，否则会出现有的家庭人口数量与土地数量严重不协调的情况，从而产生一些不必要的矛盾。在实践中，沭阳县各地农村的做法是每五年依据家庭人口的变动进行一次微调，在人口变少和人口增加的家庭之间进行土地的协调变动，从而缓解人地之间的紧张关系。但是这一做法是明显违背《中华人民共和国农村土地承包法》，可完全不调整又会引起农民的普遍不满。因此《农村土地承包法》关于此问题的规定已经严重滞后于农村现实的发展，不利于农村的稳定和土地问题的解决。

     

然而，问题并不止于此。实际上，中共中央和国务院在1984年发布的一号文件中曾规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”1997年中办发第16号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再一次规定：“今后解决人地关系的矛盾，可按‘大稳定、小调整’的原则在农户之间进行个别调整。”而且详细规定了调整必须遵循的原则：“‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担；三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。”沭阳县各地土地的小规模调整基本上遵循了这几条原则（除了第三条），但是这两个中央的政策性文件是显然违背《农村土地承包法》因而应该是无效的。法律和政策之间的矛盾使得各地农村无所适从，而违法的政策却因为在现实中更适应农户的需求从而得到更多农民的支持。

     

当初制定“增人不增地，减人不减地”的政策是为了稳定农村土地承包关系，防止“土地承包三十年不变”这一政策被架空。但是，发展到现在，“增人不增地，减人不减地”已脱离了农村的实际，可能的解决之道是修改《农村土地承包法》，在土地承包期三十年不变的前提下确定“大稳定，小调整”， 并将1997年中办发第16号文件中“小调整”应遵循的原则写入法律，规范“小调整”的具体做法，从而适应农村当前发展的需要，有效化解人地矛盾，保证农村稳定。

     

2．规章/政策与农村发展之间的矛盾

     

在访谈中，沭阳县国土资源局某科长一再强调中央每年分给地方的建设用地指标太少，根本无法满足地方发展的需要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的约束性指标中明确规定到2010年耕地保有量要保持在1.   2     亿公顷   （18亿亩），而2007年中央的一号文件再次强调要牢守18亿亩的耕地底线以确保国家的粮食安全。18亿亩耕地是保障中国粮食安全的底线数字，绝对不能突破。但是，据国土资源部统计，   2006   年   10   月   31   日   ，全国耕地面积仅为18.27亿亩，这意味着 “十一五”期间我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩。依据这个数字，各县市每年实际分配到的用地指标是相当少的，如调研组调研过的扬州市邗江区今年才分到了600亩的用地指标，而乡镇建个工业园区都需要二三百亩地，因此用地指标根本不能满足实际需要。这就导致了政策规定与地方发展之间的矛盾。其实，造成这一矛盾的原因是不难发现的。一方面，地方经济要发展。众所周知，纯粹依靠第一产业是绝对没有出路的，只有二三产业越发达，经济才会越发达，而二三产业的发展尤其是工业园区的建设是需要使用大量土地的；另一方面，地方官员要升迁。虽然中央一直在强调要改变官员的政绩评价体系，不能唯GDP至上，但实际上GDP仍是评价地方官员政绩最重要的指标，这就逼迫地方官员不得不突破中央分配的建设用地数量，通过提高地方GDP来寻求升迁之路。这两个原因使得地方不断突破各地应严格遵循的建设用地指标，但如此以来18亿亩的耕地保有量便岌岌可危了。

     

解决这个矛盾，必须在全国范围内统一行动，进行配套改革。一是中央财政斥巨资支持产粮大省或重要的商品粮基地，使这些地区不必因为地方发展的压力而不断减少耕地。这一措施中央正在实施，但力度仍然不够。二是真正改革政绩评价体系，综合考虑各项数据（如环境保护、耕地保有量、非正常死亡人数等等），使地方政府官员不再仅仅唯GDP是瞻，而是要考虑到地方的长远发展和社会的综合效益。三是节约用地高效用地，包括建设集中居住点（这一点在后文中还将详加论述）、鼓励土地复垦、充分利用空闲地等。保证一定的耕地数量底线以确保国家的粮食安全不仅是2010年的目标，它实际上是中国需要长期坚持的一个目标，全面配套的改革虽然艰难，但具有战略意义的粮食安全的重要性迫使我们不得不全力推进制度的不断完善。

     

另一个矛盾是关于集中居住点的建设。上文已经提到，数村协商联合建立跨村的集中居住点是有利于充分有效利用土地的，也符合节约用地的精神。但是国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》中关于宅基地只能向本集体经济组织申请的规定却使得这种跨村居住点建设成为泡影。但是，在这同一个《意见》中，却又规定了“各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。”“对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。”这岂不是自相矛盾？这一规章与实践的矛盾及规章内部的矛盾再一次阻碍了地方实践的发展，沭阳县不允许建集中居住点就是明证。在规章内部进行协调，确定主要在本集体经济组织内部申请宅基地的原则，并允许有条件的地方建设跨村居住点，这样的措施应该可以在很大程度上解决这一矛盾。

     

3．现行国土资源管理体制不利于土地资源的有效管理和利用

     

国土资源管理体制改革的滞后阻碍了国土资源管理部门更为严格地执行法律以有效保护农村土地。国务院于2004年下发的《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》中曾对国土资源管理体制改革作出了安排和部署：“市（州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。”也就是通常所说的省级以下垂直管理。但是，这一改革仍然存在两个问题：一是只是实行省级以下垂直管理，使得省级国土资源管理部门仍然受制于省级政府，因此导致省级国土资源管理部门仍有可能为了地方利益而不顾中央的政策规定；二是省级以下垂直管理实施的也不彻底。据国土资源局某科长讲，地方国土资源局用人权掌握在上级国土资源管理部门手中，财权却掌握在地方政府手中，这使得地方国土资源局实际上夹在上级部门与同级政府之间，做起事来左右为难，而且时时受制于同级政府，在很多情况下不得不在执法时向同级政府作出妥协。在这种情况下，国土资源管理部门要想严格执行法律履行职责当然是难上加难。因此，建立全国统一的完全的国土资源垂直管理体制，统一上收用人权和财权似乎是目前最有效也是最具可能性的改革进路。

     

4．地方政府政策不连贯导致农民无所适从损失惨重

     

许多地方都曾出现过地方政府号召甚至强制农民种植某种农作物或经济作物并许诺进行一定补助的事情。但是，一旦农民真的种植该种作物之后，地方政府却常常食言。在泗阳县也曾出现了这种状况。爱园镇北爱园社区委员会张书记曾向调研组讲述过一些此类事情。爱园镇政府曾要求爱园镇各村的村干部在致富方面“干给群众看，带着群众干”，并要求个村村干部养牛。镇政府还口头许诺每头牛补助400―700元钱，张书记于是花了五万元带头养牛。但是，镇政府换届之后产生的新领导出台了新的政策并且不承认原政策，拒不履行每头牛补助400―700元的承诺。而由于当时镇政府只是口头承诺，并没有相关的证据证明，最后张书记也只能不了了之。

     

这种情况在各地政府都不鲜见，因为一方面地方政府的领导都明白他们在一个地方担任官职的时间最多也就一届五年，五年后几乎必定换地方走人，因此出台政策或作出承诺无需考虑是否要履行以及是否有能力履行的问题；另一方面，他们更明白他们升迁的决定权并不掌握在他们辖区的民众手中，而是掌握在上级政府手中，因此他们只需要做出“政绩”以便向上级交代就可以了。在这种情况下，地方政府出台政策时出现短期行为或者搞政绩工程便是几乎不可避免的了，因为很显然只有短期行为才能在官员的一届任期结束前显现出政绩。具体针对张书记所说的这种情况，最好的办法就是要求地方政府在作出补助承诺时能出台具体文件，以便在日后发生争议时明确责任。而对于官员任期内的短期行为和政绩工程，除了把决定官员是否继续任职的权力交给民众，恐怕没有更好的办法。

     

5．征地补偿不能解决农民的再安置问题

     

该科长在访谈中还曾谈到一个问题，即法律规定征收耕地的土地补偿费和安置补偿费有一个地方可以自主裁量的幅度（《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”），但是各地基本上都是按照该幅度的下限进行补偿，这导致许多时候都不能充分补偿农民的损失，同时也不足以维持农民的生存。征地补偿是一个综合性的问题，仅仅依靠补偿款是不能很好解决这个问题的。因为土地征收前，农民可以一直依靠土地生存下去，也许生活不会很富足，但可以满足基本的温饱。土地征收后，虽然可以暂时得到较大数额的一笔补偿费，但这些补偿费总有用完的时候。如果农民失去了生活保障，整个社会就不可能长久稳定下去。因此，土地征收之后最关键的是如何重新安置农民，使他们获得新的职业或谋生手段。在这一点上，扬州市邗江区的做法是值得借鉴的。邗江区土地征收后总的补偿费用是每亩27000元，其中13000元给村集体，剩余的14000元并不直接发给农民，而是作为被征地农民的社会保险金，一旦农民生活无着落，这笔社保金便以最低生活保障或养老保险的形式发放给失地农民，确保其生存下去。同时，村集体还会尽量挤出一些土地再次承包给失地农民耕种或者优先安置失地农民到村办企业就业，这样就彻底解除了失地农民的后顾之忧，也消除了由失地可能引发社会动荡的隐患。当然，各地有不同的情况，扬州市邗江区的做法并不一定适合其他地区，对照邗江区的举措，各地可以根据自己的实际情况找出适合本地的解决方法。目前征地问题在各地引发的矛盾已相当严重，解决这个问题对于“三农”问题的整体解决有着重要的促进意义。

     

6．“以租代征”部分违反法律，但却受到农户的欢迎

     

“以租代征”虽然是在泗阳县发现的新现象，但是调研组在扬州市调研时同样发现了“以租代征”的情况。上文中已经提到，爱园镇“以租代征”取得的土地是用来修建工业集中区道路的。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办……乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”也就是说，爱园镇本可以通过征收“农民集体所有的土地”的方式来修建道路。但是，《土地管理法》第45条第1-2款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过 三十五公顷 的；（三）其他土地超过 七十公顷 的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”这意味着，如果爱园镇征收土地来修路的话，至少要经江苏省政府批准，爱园镇政府显然不愿意经过如此严格审批程序。“以租代征”恰恰就做到了这一点，因为土地是租用，只要双方同意，不需要经过任何人的批准。因此，“以租代征”实际上是规避了法律规定的土地征收所需要的严格的审批条件，是地方对付中央政策/法律的对策之一。

     

问题并不止于此，“以租代征”虽然规避了法律规定的土地征收所需要的严格的审批条件，但法律规避行为毕竟是合法行为。然而，农用地转为建设用地也是需要审批的（《土地管理法》第44条第3款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。”而第21条第4款规定“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”），因此如果“以租代征”租来的农用地未经审批即转为建设用地修建道路则是违法行为。而爱园镇的问题正在于此，他们“以租代征”不但规避了严格的征收审批程序，而且逃避了农用地转用审批程序，严重违背了法律。如果这种通过“以租代征” 逃避农用地转用审批的行为在全国广泛蔓延，会导致耕地面积迅速减少，严重危害到国家的粮食安全。

     

但是，由于此类“以租代征”的行为给与了农民充分的“补助”――譬如爱园镇是一年1200斤小麦，因此农民实际上是欢迎此类行为的，在调研中我们也发现了这一点，除了部分人不信任镇政府或者视土地为命根子的农民不同意外，北爱园社区的很多人还是同意该协议的。

     

针对这种现象，最有效的也是最便捷的解决办法是当地的国土资源管理部门加强巡查和监管，遇有这种情况必须严格依法处理，否则农地一旦被修成道路再想复垦就难上加难了。

     

以上只是就调研组在江苏调研过程中发现的具有普遍性的问题进行讨论和分析，更多问题的发现有待于更多地区调研的展开，更好的解决措施则有赖于学界和实务部门的共同努力。

     

 

     

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《农村土地问题立法研究》（项目批准号05JZD0005）课题调查报告之一，保留所有权利。