卢江海（1975－），男，江西永丰人，中共义乌市委党校高级讲师；钱泓澎（1991－），男，浙江金华人，中共义乌市委党校讲师，通讯作者。
本文原刊于《财经论丛》2019年第11期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：本文梳理宅基地制度变迁后发现，其主要遵循三条逻辑主线：是否允许非农户购买宅基地经历一个允许到禁止的过程；要求土地集约利用，以提高用地效率；逐步放开宅基地及村集体建设用地流转政策，允许其有偿使用。义乌市农村宅基地制度改革把市场化作为改革方向，在原先村集体内部流转这个唯一合法市场的基础上逐步将一些隐形市场公开化、合法化，农民对此项改革的满意度较高。市场化是宅基地制度改革的方向，在制度变迁中各级政府应明晰自身定位，谨慎推广试点地区的改革经验。
关键词：宅基地；使用权流转市场；义乌；改革
关于宅基地制度变迁，多位学者从不同角度进行了深入探讨，而以历史角度研究宅基地制度改革则是众多学者的研究基础。张义博（2017）在历史视角下构建理论框架，分析每个阶段农村宅基地制度的形成和阶段性的变迁，认为当前宅基地制度改革较为合适的路径是中央政府自上而下的强制性制度变迁。部分学者从制度经济学和博弈论视角研究宅基地政策改革。付坚强（2012）等认为土地要素相对价格的变化是宅基地制度变迁的根本动力。而基于博弈论，多位学者研究了中央政府、地方政府与农民之间的博弈关系。朱新华（2011）提出“要素相对价格变化—利益博弈—制度创新”的宅基地制度演化的博弈路径。吴明发（2012）认为宅基地使用权流转的主要利益相关者可归结为地方政府和农户两个博弈主体，其策略选择取决于各自的收益函数。
对宅基地政策的效果评价，则存在多种多样的方法，具体包括：运用Logistic模型评价宅基地置换效果；采用层次分析法评价宅基地改革效益；根据模糊综合评判法测算宅基地流转和宅基地改革效益；采取多种方法比较评价宅基地使用权流转价格；利用风险矩阵和Borda序值法评估宅基地流转制度改革风险。
综上学者们的研究文献，我们发现宅基地制度改革的理论基础研究较为深入，基本上采用制度经济学和博弈论相关理论进行解释，并一致认为当前我国的宅基地制度需要改革。同时，对政策效果的评价方式多种多样、数理化研究较为深入。
但上述研究也存在以下两方面的不足：一是很少有学者梳理我国宅基地的具体政策变迁（尤其是相关法律条文的变迁），其中的逻辑思路是否发生变化不得而知，是否符合理论仍需进一步研究；二是鉴于宅基地改革试点范围小、数据难以收集，对政策效果评价过于数理化，缺乏调研数据的有力支持。为此，本文尝试从以下两方面做出学术上的边际贡献：第一，全面梳理我国宅基地相关法律条文的变化并归纳其中的逻辑思路，从制度变迁的视角研究宅基地政策的变化，据此探究宅基地“三权分置”制度改革的逻辑；第二，以义乌市的宅基地“三权分置”改革为案例，在相关调研及统计数据分析的基础上，对义乌市的宅基地“三权分置”改革予以全面、客观的评价并提出后续改革的政策建议。
一、宅基地使用权制度变迁的历史背景
（一）农村宅基地使用权流转的现实困境
在现有的制度框架下，宅基地使用权这一用益物权是一种受限制的用益物权，其主要体现在三方面：一是权利主体的限制，仅限于本集体经济组织成员享有，且只能用于建造个人住宅及相关附属设施；二是获得性的限制，农村村民一户只能申请一处宅基地，即所谓的“一户一宅”；三是处分的限制，经过多年修法，宅基地使用权禁止跨村集体流转，物权本身含有的转让、出租和抵押等属性都不适用于宅基地使用权。然而，现实与法律的冲突凸显了如下情形：
1.宅基地闲置较为严重。近30年来，义乌市从以农业和农村人口为主的县城发展成为以商贸服务业等第三产业为主、城镇化率高达77.6%的国际商贸城市，许多村民进入城市生活和居住，导致城市房地产价格奇高、土地资源捉襟见肘，而农村宅基地空置率居高不下。据相关统计，目前义乌市的空置宅基地达40.84万平方米（共4103宗），占全市宅基地总宗数的1.9%。
2.宅基地非法流转较为普遍。当前，义乌市宅基地转让总面积为69.80万平方米，流转宗数9724宗，占全市宅基地总宗数的4.4%。其中，集体经济组织内部转让4096宗，占比1.8%；跨村集体经济组织转让4491宗，占比1.9%。城镇居民购买宅基地面积为9.99万平方米，转让宗数1137宗，占比0.5%。在调查中我们发现，由于众多外商聚集，义乌市甚至出现宅基地转让给伊朗和韩国等在义乌经商的外国人的事例。
3.宅基地的用益物权难以实现。宅基地使用权不能与国有建设用地使用权实现“同权同价”。法律规定宅基地使用权只有占有和使用的权利，但收益和处分的权利受到极大限制，建设用地使用权的基本权能没有完整体现，因而否定了它的价值功能。依附于它的房屋所有权则明显受到限制，宅基地上的不动产权难以通过市场化手段实现其价值。
（二）农村宅基地使用权流转现实困境的原因
1.宅基地的继承权是宅基地使用权流转现实困境的根本原因。尽管相关法律规定了宅基地的“一户一宅”制度，但现实生活中因继承或其他并不违法的历史原因已形成“一户多宅”问题。例如，农村家庭子女析产分家后新申请了一处宅基地，父母离世后又继承了房屋，客观上其儿女便有两处宅基地，一旦子女进城定居，就容易造成多处宅基地空置。对此，中央政策仅解决了产权问题，并未从根本上破解继承难题。
2.城乡二元结构是宅基地使用权流转现实困境的历史原因。在城乡二元结构相对稳定的时代背景下，农民的身份特质与宅基地的使用权进行绑定，有利于保障农民的居住权、提高农业的生产效率。但城乡收入差距导致农民进城买房困难，农民申请并取得宅基地使用权是其获得住房的唯一、有效途径；城镇化水平的提高促使宅基地价值上升，其福利性质已无法覆盖宅基地使用权本身具有的财产属性。在此情形下，宅基地使用权开始具有身份权和财产权两种属性，随着这二者在价值取向上完全不同的利益诉求之间的张力日益增强，最终迫使现行宅基地使用权制度在实践中陷入进退失据的困境。
二、农村宅基地使用权的制度变迁
（一）中央政策的变迁
根据中央政策文件，宅基地是农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。但随着城镇化水平的提高，农民进城买房比例上涨较快，其遗留的农村宅基地遂成为农村闲置土地，引发城镇建设用地的不足与农村宅基地用地闲置之间的矛盾。而中央关于宅基地使用权的政策慎之又慎，其制度变迁主要有三条逻辑线索：（1）是否允许非农户购买宅基地，经历了一个从允许到禁止的过程，时间节点为1993年；（2）要求土地集约利用、提高农村建设用地的利用效率，这可从表1的2004年后各项政策相关内容中得出；（3）逐步放开宅基地及农村集体建设用地流转政策，允许其有偿使用。直到2013年十八届三中全会，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正及规范化运行，这意味着宅基地使用权流转政策的进一步深化。
宅基地使用权流转政策变迁的目的是为促进宅基地的集约使用、减少土地浪费。在此之前，为加强农村建设性用地的集约使用，中央出台了城乡建设用地增减挂钩政策。从该政策的制度变迁史可见，宅基地“三权分置”改革政策实现了突破及具有的一定优势。
城乡建设用地增减挂钩政策是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称“项目区”），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、集约利用建设用地、城乡用地布局更加合理的目标。该政策的核心是地方政府通过村庄整治和农民集中居住，将腾挪出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地，获得与复垦耕地相同面积的新增建设用地指标，再用这一指标在全域范围内征收相同数量的耕地用于城市建设。
中央的城乡建设用地增减挂钩政策经历一个“规范”“进一步规范”再到“严格规范”的过程，发文单位也从国土资源部逐渐升格为国务院办公厅。从规范内容看，经历鼓励、开展政策研究、建立台账管理制度再到严禁突破周转指标，但始终围绕着农用地增加量大于建设用地增加量这一核心。该政策带来的报酬递增使地方政府的改革存在一种自我强化机制，其动力来自增加城镇建设用地的土地发展权带来的级差地租差额。在宅基地“三权分置”改革中，相比于城乡建设用地增减挂钩政策，宅基地使用权流转政策出现了几大突破：（1）使用权流转对象从单一的地方政府拓展到辖区内所有村集体组织成员，土地的合法需求方增加了，农民的住宅财产权得到了扩张；（2）宅基地私自流转变为合法流转，农民可根据自身需要对宅基地的区位和面积等来流转，进而慢慢成为宅基地流转市场的主导者。
（二）省级政策的变迁
在城乡建设用地增减挂钩和农村建设用地集约使用这两种农村建设用地改革思路的指导下，浙江省于2005年11月22日出台并执行《浙江省关于进一步加强农村宅基地管理的意见》，2011年7月1日颁发并执行《浙江省土地利用总体规划条例》，2016年4月1日制定并执行《浙江省土地节约集约利用办法》（如表2所示）。
省级层面在中央政策精神的指导下进一步细化改革方案，但具体改革政策仍需市级层面结合当地实际情况予以深化，中央政府与省级政府更多的是开展指导与监督工作。
（三）地方政策的变迁
2006年，义乌市颁发文件并统一规定义乌区域内的宅基地分配、建造等问题，但未就宅基地使用权流转进行实质性的改革。2015年，作为宅基地“三权分置”改革的试点城市，义乌市出台了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，并在该意见的指导下陆续制定《义乌市“集地券”管理暂行办法》《义乌市农村宅基地使用权转让细则》《义乌市农村宅基地有偿调剂细则》《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》等相关文件，对宅基地使用权流转进行了全面的制度建设（具体内容如表3所示）。
从义乌市宅基地改革的政策变迁来看，始终有两条红线一直没有逾越：一是坚决执行“一户一宅”政策；二是宅基地使用权仅在市域范围内的村集体经济组织成员之间流转（即严禁城镇居民进村买房）。义乌市宅基地使用权流转价格实行市场定价的方式深刻体现了农村土地集约、节约使用的改革原则。由表3可见，义乌的改革始终遵循中央政策框架，宅地基使用权流转市场在政府指导下实现了合法化。
三、义乌市宅基地制度改革前后的市场变迁
（一）改革前的合法的宅基地使用权流转市场
鉴于相关政策文件中宅基地使用权仅允许在同一村集体内流转，因此宅基地有偿选位市场是一个合法市场，我们称之为市场Ⅰ。有偿选位市场的本质在于将市场机制引入宅基地位置分配。在宅基地使用权落地前，其位置有的离公路近、有的离农田近。对采取不同生产方式的农户来说，不同位置的宅基地具有不同的价值，其本质上来源于宅基地位置不同带来的级差地租I的差异。以图1为例，假设25块宅基地均匀分布在村庄中，村的北面为农田、南面为公路，宅基地D靠近农田、E靠近公路，将A定义为位置最差的宅基地且级差地租为零，B和C相较于A更加靠近农田和公路，则存在级差地租I，但级差地租I对生产方式不同的农户来说，其价值不同。同理，D和E相较于B和C更为靠近农田和公路，其级差地租I更高，宅基地D和E的价格要高于B和C，也更高于A，因此选位费的本质在于级差地租I的不同。
图1 宅基地选位费的差额（市场Ⅰ）
随着社会经济的快速发展，农民不再仅追求宅基地的位置，对宅基地面积等多种需求创造了多个隐形市场，这些市场的存在主要是由于生产关系落后于生产力的发展。在全国人大授予义乌市农村土地制度改革试点之后，一些隐形的宅基地使用权流转市场获得合法化。
（二）改革后的合法的宅基地使用权流转市场
1.宅基地使用权有偿调剂市场（市场Ⅱ）
《义乌市农村宅基地有偿调剂细则（试行）》明确规定了宅基地有偿调剂工作及有偿调剂的受让对象和方式。宅基地使用面积调剂市场的需求方为本村集体经济组织成员，而完全退出宅基地的农户不得将宅基地使用面积私自转让，最终形成“宅基地面积供给农户—村集体组织—宅基地面积需求农户”的市场模式，而非供给方与需求方直接交易的模式。利用执行协商和拍卖的方式实现面积的市场化配置。经调剂后，村民宅基地面积不尽相同（如图2所示）。由于整村和宅基地的位置并未发生改变，因此宅基地的地租不变。与此不同的是，对宅基地面积有需求的农户在公平分配而不允许调剂之前是难以得到满足的，造成了现实生活中违规扩建、占用临近宅基地等情况（即历史遗留问题）。此政策的制定在源头上消解了村民对宅基地使用面积的差异化需求，又保障了农户的基本住房需求，是一项具有帕累托改进的改革。
图2 宅基地面积调剂前后对比（市场Ⅱ）
2.宅基地使用权有偿使用市场（市场Ⅲ）
《义乌市农村宅基地使用权转让细则》明确规定已完成新农村建设的村庄允许宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让，但与市场Ⅰ的不同之处在于：（1）受让人可为本市行政区域范围内的村集体经济组织成员；（2）跨集体经济组织的转让的使用年限最高为70年。相同之处在于转让方和受让方均有最高和最低的面积要求。
第一项不同之处使宅基地使用权需求市场扩大到全市范围内的村集体经济组织成员，这可视为宅基地有偿选位市场的未来发展方向，实现不同行政村在更新改造时因地制宜地流转宅基地使用权。第二项不同之处则使使用权转让成为非永久性转让。二者的共同点是防止使用权的转让导致宅基地面积差异化带来的贫富差距扩大，保障转让方的基本居住权利。据图3可知，不同地理位置但同处义乌市内的行政村宅基地使用权可相互流转，极大丰富了宅基地使用权流转市场。假设A村地理位置优于B村，因此A村整体的级差地租I就高于B村。同理，相同位置的宅基地价格A村高于B村。对有相应需求和供给的农户来说，此项政策的开展有利于村民居住环境的改善，同时宅基地供给方也实现了宅基地的价值显性化。
图3 宅基地使用权跨村集体流转（市场Ⅲ）
3.宅基地的“集地券”市场（市场Ⅳ）
之所以将“集地券”流转视为宅基地使用权的一种，主要是因为“集地券”的本质在于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策而产生的一种政策工具，核心机制是通过农村宅基地等建设用地的整理和复垦来增加城镇建设用地，表现为农民用宅基地置换到城镇集中居住或退出宅基地等方式，通过农村建设用地的整理和复垦，使城镇建设用地集中成片。通过宅基地复垦形成的“集地券”实质是将宅基地的使用权以“集地券”的形式转化为城镇建设用地，以实现闲置宅基地的集中连片使用（如图4所示）。
图4 宅基地退出形成的“集地券”（市场Ⅳ）
综上，义乌市宅基地改革最终产生以上四个合法市场，实现了市场经济与土地公有制的融合发展。从表4可以看出，义乌市宅基地制度改革推行市场化的思路，通过市场化改革促进宅基地的集约使用，为宅基地的退出开辟新的路径。
（三）宅基地使用权流转隐形市场合法化的政府动力与农户动力的机制分析
1.政府动力。从顶层设计来说，地方政府积极探索农村土地制度改革的动力一方面来源于城乡建设用地增减挂钩政策，以此为地方政府增加建设用地供给。由于每年国土资源部下达的计划指标有限，通过复垦农村闲置宅基地及关停农村落后产能企业以征收农村集体土地等方式实现建设用地指标的位移，由此带来的级差地租差额由政府和农户共享，该级差地租的差额就是政府推行农村土地制度改革的源动力。另一方面，农村更新改造工程耗资巨大且宅基地非法流转情况较为严重，既成事实的宅基地使用权流转市场如果通过制度创新的方式实现合法化，地方政府能获得一笔可观的交易税金和土地增值收益等收入，也有助于政府和村集体组织对该市场的掌控。
2.农户动力。无论在哪个宅基地使用权市场中，动力均源自农户的不同需求。在市场Ⅰ中，从事农业生产的农户希望获得靠近农田的宅基地，而从事非农业生产的农户则愿意靠近公路的宅基地，宅基地位置需求的不同形成了宅基地有偿选位市场。在市场Ⅱ中，家庭人口多或家庭条件好的农户希望拥有面积大的宅基地，而家庭人口少或家庭条件较差的农户则可通过出售一定面积的宅基地实现一定的现金收入，对宅基地面积产生的需求与供给形成了宅基地有偿调剂市场。不同于市场Ⅰ，市场Ⅲ的宅基地使用权可实现跨村集体转让，其需求来源于对整村位置的要求不同。关于市场Ⅳ，“集地券”的来源较为复杂。来自农户本人的通过闲置宅基地复垦后形成的“集地券”，如果没有此项改革政策，则只能一直闲置，难以显现价值。而通过制度创新形成的市场将闲置宅基地“变现”，农户收入不仅有所提高，政府的建设用地指标也可增加。村集体通过腾退一些落后产业用房并经复垦形成的“集地券”，在淘汰村中落后产能的同时，也减少了环境污染。义乌市F街道正是通过淘汰村中某印染厂形成28亩“集地券”改善了村居环境。可以说，宅基地“三权分置”改革的农户动力来源于收入增加和村居环境改善两方面。
四、宅基地使用权流转市场变迁的效果分析
（一）宅基地市场化配置有效提升了村集体收入
义乌市F街道C村的旧村改造始于2017年，先后开展了宅基地使用权的有偿调剂（改革后的合法市场）和有偿选位（改革前的合法市场）。面积调剂实行村民间自行协商，然后再统一拍卖选位（实行英国式拍卖方式）。最后，村集体获得选位费1.3亿元，起拍价8万元/间，最高拍卖价格为500万元（共3间，36平米/间）。经村两委讨论及上级文件的要求，选位费主要用于村中基础设施建设（约8800万元）、村民剩余土地回收（约3300万元）、菜市场和文化礼堂的建设（约1000万元），村集体收入不足的窘境得到改善，也为整个村庄的软硬件建设提供了资金保障，宅基地使用权流转市场带来的正外部性改革效果显现。
（二）宅基地隐形市场的合法化促进了制度供给主客体的效用水平
通过宅基地使用权流转制度改革，义乌市为城乡建设用地一体化提供了一个微观机制。宅基地拥有现实的交易和退出途径，也从公平性分配转变到竞争性分配。通过这种半市场化的方式，宅基地集约化使用得到提高，农民以合法方式开展土地使用权交易，村集体集约、高效地利用集体土地，地方政府统筹开发城乡土地，这对改革的主客体来说是一项帕累托改进性质的改革。
为更好地分析此项新增制度的实施效果，义乌市国土局在已完成农村土地制度改革的部分村庄进行了满意度测评，并发放“集地券”问卷246份、“农村更新改造”问卷264份。结果表明，制度供给客体对制度供给结果的满意度较高。制度改革带来的收益增加体现在方方面面，既包括经济收入的增加和居住环境的改善，也包括社会保障的跟进和整体生活水平的提高。表5、6充分说明了制度创新给制度供给客体带来的改变。
政府通过改革明显增强了土地集约节约利用能力。截至2018年底，义乌全市累计有60041户缴纳有偿使用费12.46亿元，2018年新增2.42亿元。宅基地有偿调剂和有偿选费共计43.4亿元，2018年新增4.7亿元，其中大部分用于村集体的基础设施配套建设。“集地券”立项4389亩，验收2866亩，2018年新增1963亩（验收916亩），“集地券”政府回购收益16.45亿元。
（三）宅基地使用权流转制度改革风险凸显
宅基地制度改革的优势是此前一直非法存在的隐形市场逐步合法化。但在合法化的过程中，一些由制度变迁产生的负面影响逐步凸显，或许这就是制度创新需要承担的风险。一是各级政府承担的信用成本。在2018年初的义乌市农村土地制度改革的问卷调研中，关于农村更新改造的政策（宅基地的有偿选位、有偿调剂和有偿使用），12.5%的人对“对我市农村更新改造工作感觉”选择一般，14.4%的人对“农村更新改造对义乌市的发展影响”选择一般或没有影响，6.8%的人对“宅基地制度改革前后对自身生活的影响”选择没有任何影响。这说明宅基地制度改革仍有进步的空间和余地，但也需政府承担信誉风险。二是村民道德风险带来的改革成本增加。在改革中期的调研中发现，26.7%的人选择“宅基地有纠纷和争议而拒绝办理不动产登记”，不登记则无法开展下一步改革。在实地访谈中，一些村民颇感无奈：“原先和睦的村庄，人与人之间的氛围很好，因为宅基地登记确权产生了许多矛盾，这完全是人为制造的麻烦。”地方法院判决的宅基地案例普遍出现败诉方拒绝配合，判决后“执行难”的现象。这种由村民的道德风险产生的改革成本需政府和农民共同承担。三是在义乌市购买农村宅基地使用权的市域外人员期盼自己的交易也能合法化，不断向政府表达自身诉求，进而增加了政府的维稳成本。
五、政策与建议
（一）市场化应是宅基地使用权流转制度改革的主要方向
十八届三中全会指出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革。2014年5月，国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》将坚持市场配置的原则作为土地管理和利用的原则之一。义乌市宅基地制度改革的成果表明了市场化在提高宅基地使用效率、降低闲置率方面的重要作用，对全国普遍存在的宅基地闲置情况，应在政策允许范围内逐步实现宅基地使用权村内分配的市场化，以竞争机制取代计划机制。采用国家政策允许范围内的旧村改造、撤村并居等办法扩大村集体组织范围，并作为合法增加村集体组织收入的方式，实现土地的集约竞争性使用。通过宅基地制度改革，创造政策条件吸引城市巨量资本和高端人才，增强乡村振兴发展的内生动力。扩大试点范围，逐步将市场化作为城乡建设用地一体化的有效路径。
（二）宅基地使用权流转制度变迁中各级政府应明晰自身定位
由于城乡建设用地增减挂钩政策，各级政府获取农村建设用地应充分尊重村集体组织及其村民的意见。作为村集体土地的一部分，宅基地是保障农民住房安全的基础，应实行民主化管理。涉及重大变更事项的需经村民代表大会讨论，尤其是对普遍存在的宅基地使用权非法流转市场，应根据中央政策文件精神，上下合力、规范市场，防止历史遗留问题再生。在各项具体政策中，政府的角色定位不同；在利益博弈中，地方政府应尽力做到让利于民，上级政府也需做好监督工作，防止地方政府的缺位和越位。
（三）试点地区的宅基地使用权流转制度改革经验需谨慎推广
宅基地关乎农民的居住权益。宅基地制度首要的是保障农民居住权，但不得超越“一户一宅”原则来改革。各地区的区位不同，城镇房价各异，城乡收入差距悬殊，宅基地使用权流转市场的规模和效率也千差万别。因此，即使全国人大通过相关法律允许宅基地使用权跨村集体组织流转，各地区也应谨慎行事，因地制宜地逐步推开，切忌盲目推广。
编辑审定：陈越鹏
